我国《行政诉讼法》第五十条规定，“人民法院审理行政案件，不适用调解。”此规定直接排除了调解这一解决纠纷、解决争议的重要、有效模式，在行政诉讼领域的适用。
在这一历史时期，学术界基本肯定这一规定：有学者认为行政诉讼不得调解是行政诉讼的特有原则 ;有学者认为不得调解是审理行政诉讼案件的基本要求 ;有学者认为是行政诉讼应该适当考虑公共利益的具体表现；有学者解读为被告不得处分法定职权原则的当然延伸和必然结果；有学者认为行政诉讼审查的是具体行政行为的合法性，结论要么是合法，要么是违法，不存在其他可能性，因而无调解的必要性；甚至有学者指出，在行政诉讼中如果适用调解制度，会有可能损害诉讼当事人或是国家、社会的公共利益 .客观的讲，在当时的历史条件下，学者们一边倒的认可行政诉讼不得适用调解的规定，有其历史的必然性与合理性，然而，随着时代的发展，国家行政向公共行政的改革，消极行政向积极行政的嬗变，既有的理论缺陷逐步显现。
一方面法律禁止调解，另一方面调解又为现实迫切需要，二者博弈的结果则是，借由原告撤诉的形式为表象的种种游离于法律之外的变相“协调”大行其道，形成对法律秩序、原告合法权益和公用利益的巨大威胁。因此，在法律中明确规定行政诉讼调解制度，将其纳入司法约束之下，就显得尤为重要。
一、行政诉讼调解等概念明晰
行政诉讼调解制度的构建，首先需要明确“调解”这一基本概念。当前，对于行政诉讼“调解”,学术上存在众多的称谓，如“和解”、“协调”、“协调和解”,究其原因主要是为了规避目前我国行诉法作出的禁止性规定。但是，就笔者而言，运用“调解”一词应更恰当：一是与惯常生活用语相一致；二是和我国行诉法及起相关司法解释用词相符；三是无论是和解、协调，还是协调和解，当它们被法院作为终结行政诉讼的理由时，其实质就是调解。
行政诉讼调解是指在行政诉讼程序中，争议各方就诉讼标的之一部分或全部相互妥协和让步而达成一致，并经主管该行政诉讼的人民法院审查确认后，最终使提起的行政诉讼归于终结的非诉讼程序。从以上定义中可以看出，行政诉讼调解具有以下几个特点：（1）强调当事人合意，虽由法院主持，但最终经过协商，仍需双方当事人达成一致意见；（2）当事人双方达成的调解协议应该接受法院的审查，若有发现违反法律禁止性规定的，应不予确认；（3）若达成合意，调解书应由法院制作，双方签字后立即生效，具有法律约束力，并与法院裁判具有同等效力。调解大致可以划分为人民调解、司法调解与行政调解三类，其中行政调解不同于行政诉讼调解，它指的是基于法规政策，行政主体对当事人间的民事争议，进行说服教育，使当事人能够最终化解矛盾、消除纠纷、达成协议的具体行政行为，它具有以下几个特征：（1）主体具有特定性；（2）对象仅是民事纠纷，如商标侵权等；（3）具有一定的强制性；（4）调解不包括在行政诉讼的受案范围内。
行政诉讼调解与行政调解的主要不同在于：一是行政调解是一种独立的调解形式，而行政诉讼调解则隶属司法调解；二是行政调解的主体不仅包括行政机关，还包括国家行政机关与法律、法规授权的组织，而行政诉讼调解只能是法院行政审判庭。
二、行政诉讼调解的基本原则
（一）合法调解原则
该原则是指人民法院主持的行政诉讼的调解必须合法合规，通过调解的低成本、高效率，从而解决双方纷争、终结诉讼，以及纠正违法或是不合理的行政行为，最终保护当事人的合法权益。
本原则包括两方面的内容：一是调解协议的内容不得违反实体法的具体规定；二是调解程序必须合法。具体而言，合法性调解原则具有以下几个含义：
1.参与调解的主体合法。即参与行政诉讼调解的双方当事人具有合法的主体资格。
2.调解所适用的案件合法。并非所有的被诉行政行为都适用调解，对于明显违背法律规定的案件不得调解，对于调解应有限适用，不能为调解而调解。
3.当事人自愿。行政主体不得利用自身优势地位诱使或迫使原告妥协，法院不得强制任何一方接受调解。
4.行政机关不得违法处分行政职权。在行政诉讼调解中，行政机关在法律授权的范围以内，可以有条件地对其行使实体处分权，但处分权的行使必须限定在法律授权范围内。
5.调解要在基本查清事实的前提下进行。不得在未对事实和具体行政行为进行合法性审查判断的基础上，进行折中的、“和稀泥”式的任性调解。
（二）合理调解原则
合理原则是行政法上的合理性原则在调解制度中的具体运用。具体有三层含义：第一层含义是，人民法院的调解活动的全部过程应该符合合理性原则，公正平等地对待双方当事人；第二层含义是，调解的最终结果，即调解方案的提出及最终调解协议的形成，应该符合合理性原则，法院应该在综合考虑各方面因素的前提下，提出调解方案，或者对当事人提出的方案进行审查权衡，保证方案具有必要的合理性；第三层含义是，作为争议焦点的被诉具体行政行为应该具有合理性，如果不符合合理性原则要求，行政机关应该作出必要的调整和退让，以使行政行为符合合理性。
合理调解原则，具有相对客观、灵活和易于操作等特点，能够有效地指导和控制行政诉讼调解，减少恣意调解行为的发生，保障相对人的合法权益。行政相对人不服行政决定而引发行政争议，在很多情况下都是出于想得到一个公正合理的“说法”的考虑。简言之，原告的最大诉求就是公平合理地解决自己与行政机关的争议，对于行政机关对其职权享有处分权的案件，行政机关在法律授权的范围内，可以自主决定调解退让的尺度和范围，调解的弹性空间往往很大。
（三）有限适用原则--针对调解的适用范围
在行政诉讼中，适用调解的范围应当是有限的，在类型化的基础上，针对不同类别的案件，选择性地适用调解，建立有限调解制度，而非行政诉讼中的任何案件都能适用调解。其具体要求是：
第一，符合依法行政原则，行政机关应该依法处分行政职权。在行政机关没有行政职权处分权的前提下，不得适用调解的方式审理案件。
第二，依据行政和行政诉讼法的基本原理，客观界定适用范围。作为一种裁判方式，行政诉讼调解是对审判解决行政争议方式的一个重要补充，然而不能无限度的扩大其适用范围，有限调解原则的确立有利于我们正确理解和适用调解制度。
（四）当事人自愿原则
此原则是指在纠纷调解的整个过程中，都必须当事人双方自觉自愿。具体而言，当事人自愿原则有如下具体要求：
1.尊重当事人的程序权利。其一，应当事人自愿采用调解程序；其二，调解方式的选择；其三，调解地点的选择；其四，甚至可以考虑赋予当事人选择调解主持人的权利；其五，在调解的终止方面，只要有一方不愿接受调解，想要终止调解程序的，都应当要遵循当事人的意愿。
2.尊重当事人的实体权利。其一，接受调解与否；其二，调解的具体内容；其三，调解的结果自愿。
3.调解要适度。司法效率要求调解要富有效率，不能久拖不决，实在调解不成的，应当尽早以裁判形式结案。反对“拖泥带水”、“以拖促调”式的调解。
4.赋予当事人“反悔权”.调解运行不可能百分之百准确无误，应该允许当事人反悔，作为救济的一种特殊形式和自愿原则的应有意涵。包括两种情况：一是调解书送达前反悔；二是调解书送达后反悔。
三、行政诉讼调解事项的范围确定
对《行政诉讼法》进行解读，可知只有行政赔偿可以调解，但实务中并非如此，学界存在的一般意见，将适用范围分为两类：
1.行政赔偿诉讼案件。该类案件中涉及侵犯公民生命权或是人身自由的不得调解；而仅是身体受到伤害，或丧失劳动能力以及侵犯财产权的，可以调解。
2.属于自由裁量权的领域的行政行为。包括：（1）行政裁决；（2）行政合同；（3）行政机关不履行或迟延履行法定职责；（4）未违反法律禁止性规定，但行政相对人对行政主体侵犯财产权而提起诉讼；（5）具体行政行为存在程序瑕疵；（6）不存在规范性文件或规范性文件相互冲突；（7）具有重大影响的群体性案件。
另一种使用排除的方法来确定行政诉讼适用调解的范围：
第一，行政机关没有事务管辖权的案件，即超越职权案件。这种情况下，案件根本不存在调解的基础。被告没有管辖权，包括横向管辖权和纵向管辖权，也就没有可以处分的对象，意味着行政机关没有可供处分的“对象”,无法履行调解协议。
第二，行政行为不成立、无效或明显重大违法。
第三，涉及确认公民身份关系以及其他“结论唯一性”的行政案件。婚姻登记、户口登记、身份证、护照发放等涉及公民身份关系的行政行为，不存在适用调解的空间，因其只有“合法有效”与“违法无效”的选择。
四、行政诉讼调解启动与时间等程序规范
行政诉讼调解的启动程序应当以原告申请为条件，诉讼中则应由当事人共同提交申请，若是由法院提出，则需双方自愿。
学界和实践中对调解的时间存在不同的观点：（1）将调解限制在诉讼开始到法庭辩论结束之前；（2）将调解限于一审程序的准备阶段；（3）将调解限于进行实体审查后宣布裁判之前。
行政诉讼中的调解必须遵循严格程序，具体来说，包括以下几个方面：（1）由受案法院管辖；（2）当事人自愿；（3）法院仍需审查；（4）法院应当制作调解协议书；（5）若涉及第三人利益，法院应依职权或依申请追加第三人参加诉讼。
五、行政诉讼调解与审判的关系--调解模式的选择
调解和审判的差异如下表表示：
从以上比较可以发现，调解与审判的差异还是非常显著地，然而正是这些差异的存在使得两者在制度功能上互补。我们可以根据其各自的特征，寻求二者之间协调运作的基点，进而对调解模式做出合适的选择。学者们对于行政诉讼调解的基本模式提出了多种主张，其中争论最为激烈的是“调审合一”与“调审分离”两种模式。
调审合一指在同一案件中，调解与审判并行，未有专门的调解程序；而调审分离则是指使调解程序与审判并立，成为一种独立的纠纷解决方式。
调审合一模式和调审分离模式各自的优势和弊端如下表：
基于以上对于调解与审判及其模式的对比与比较，调解与判决差异显著，并且对于正当程序理念的要求，从调解的本质属性出发，综合考虑行政诉讼合法性审查的特有属性，选择调审分离模式更为合适与恰当。
六、行政诉讼调解协议的法律效力
行政案件调解协议应与法院的裁判文书具有同等效力，既包括程序法上的效力，即终结行政诉讼的效力，也包括实体法上的效力，即具有确定力、拘束力和执行力。
（一）确定力
确定力，也即既判力。翁岳生教授认为：“判决之实质确定力，亦称即判力，其内容乃为诉讼标的之法律关系，于确定之终局判决经裁判者，当事人不得就该法律关系更行起诉，且于其他诉讼用作攻击或防御方法时，不得为与确定判决意旨相反之主张”.既判力即是指对当事人与法院都具有约束力，双方均不得违背，而若有条件的赋予行政诉讼调解一定的即判力，将符合调解实践的要求。
既判力本质为何？有关其本质的理论，各法系各国学者皆有不同学说，大体上可分为一事不再理说、实体法说、诉讼法说以及折衷说等等。就作者而言，综合折衷说较为可取。基于以上的理论，对于既判力作如下理解：行政诉讼判决的既判力，意味着一旦在行政诉讼判决生效，针对该判决所涉及权利义务的判断，将对此后针对相同权利义务的争讼产生拘束效果，禁止当事人以同一事实、理由再次提起诉讼，禁止当事人提出与确定判决内容不同的主张，同时禁止法院进行与确定判决相矛盾的判断。这种拘束效果具有实体法和诉讼法上的双重效果。
（二）拘束力
拘束力，亦称羁束力，仅对裁判机关发生作用的效力。法院的判决是法院所为的确定性判断，一经宣示，法院就不能撤销或者无视其内容，若无法定理由，即使当事人均认可，也不得自行撤销或变更宣示的判决，而调解协议亦然，其拘束力表现为拘束法院的行为。
（三）执行力
如果行政诉讼调解协议具有可执行的内容，则其具有和诉讼判决同样的执行力。双方当事人均应及时、主动履行行政调解协议上约定的义务，若其拒不履行义务或不完全履行，权利人可向法院申请强制执行，法院则以国家强制力来保证调解协议的内容付诸实施。
七、行政诉讼调解协议法律救济的落实
法院对调解协议进行审查，须从两方面入手：一是程序性的审查，二是实质性的审查。由于作为行政诉讼一方当事人的行政机关在事实上的强势地位，因此不能排除行政诉讼原告方因被胁迫而接受调解的调解的情形，故在法院进行审查以后，也可能会撤销调解协议或宣告调解协议无效。
救济的途径有四种：（1）提起再审，此种途径是依据诉讼法角度来考察调解的，持以诉讼行为说的观点的学者把诉讼调解视为纯粹的诉讼行为，即行政诉讼调解如果有瑕疵，而且该瑕疵属于再审的理由，应由当事人提起再审之诉来救济；（2）继续审判，台湾学者基本上采取此种途径，他们主张既判力否定说，一旦和解发生瑕疵，则视为从未发生过，原诉讼程序未经法院判决而终结，可以继续进行，通过正常的审批和判决途径，来加以救济即可；（3）提起新诉，该观点主张通过另行起诉的方式提起确认诉讼调解无效之诉；（4）提起异议之诉，即调解成立后，一方当事人依据调解协议向法院申请强制执行时，主张该调解无效或可撤销的另一方当事人，可以提出异议之诉，此方式仅适用于申请强制执行的诉讼调解，主要目的在于否定基于调解协议的强制执行。在这四种途径中，继续审理更具有实效性，具有特有的优势 :其一，处理程序简单便捷，大大提高效率。因原有程序可以继续进行，则可以承继原程序的诉讼状态和诉讼资料。其二，有利于达成诉讼公正。原程序的法官能够更好的胜任审查调解是否无效的职责。
