孟子有云，徒法不足以自行。法律制定的再完善，不实施或者不能很好地实施，其实是无法实现其目的的。这其中关键因素是人。法只是规矩，而人才是使规矩能遵守和应用的主体。要建立法治国家，行政法的完善实施具有非常重要的作用。这不仅因为行政主体的特殊性，也因为和权力联系紧密而具有复杂性。行政主体在管理和服务中难免会发生一些问题，需要承担责任，即出现国家责任，此时该如何承担？根据我国《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的相关规定，可知我国法律规定行政机构和公务员具有连带责任，但是在实施过程中存在着一些问题，需要进一步明确。
一、行政机构和公务员身份界定
行政主体是行政法主体的一种，也是行政法主体中最重要的一种。
行政主体具体包括两部分:组织和工作人员，即为行政机构和公务员。
行政机构，即行政机关，是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。行政机构作为一个行驶权力的组织，如过侵害了公民的合法权益，出现了相关法律责任，依照法律必须承担相应的赔偿责任。
公务员，也就是行政机构的工作人员。具体是指国家依法定方式任用的，在中央和地方各级国家机关中工作的，依法行使国家行政权、执行国家公务的人员。我国法律中规定公务员在有过错承担相应责任。在此只是明确了故意或者有重大过失的情况下才承担责任。但是对于什么重大过失并没有具体的界定，而且在行政机构和公务员的连带责任中的承担份额也没有具体规定。
从身份上看，二者的关系应该是密不可分的。行政机构是公务员工作的组织，公务员通过机构的名义行使其职权，进一步说，其实行政行为表面上是行政机构所做出的，但实际上行政行为是通过公务员来具体实行。行政机构只是一个外壳，工作人员才是其中的主导因素。
因此，行政机构和公务员具有连带的身份关系是理所应当的，公务员因为其职位而具有行政职权，根据权责对应的原则，他必须承担自己的责任。既然行政机构和公务员在身份关系上具有连带性，那么责任的承担是否具有连带性，接下来要分析连带责任的构成问题。
二、连带责任的构成
社会是一个密不可分的整体，每一事物都和其他事物存在各种各样的联系。社会具有连带性，责任也有连带性。法律责任的产生不可能是由于单一的因素或单一个体而自发产生的，就行政机构和公务员而言，二者实际上连结为一个整体，没有行政机构，公务员不可能具有公职身份，没有工作人员，机构也无法运行。二者其实为统一的整体。
对于连带责任，我国现行行政法中没有明确的定义，只是从法条中推导出。而在民法中，连带责任得到广泛的研究和应用。民法上的连带责任，是指责任人一方主体为多数，各个责任人对外不分份额，向权利人承担全部责任，在共同责任人内部，仍然存在着责任份额的划分。
参照我国民法的规定，行政法的连带责任也应具有类似的特征。根据责任主体的不同，行政法上的连带责任具体分为三部分:一是行政主体和相对人的连带责任，二是行政主体和第三人的连带责任，三是行政主体之间的连带责任，这又包括行政机构之间和行政机构与公务员之间的连带责任。其中行政机构与公务员的连带关系可以从《行政诉讼法》第六十八条的规定中推出。对于这个规定需要进行步骤分析理解。
三、我国现行法律分析
关于公务员的责任承担，主要反映在《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的行政赔偿追诉制度中。根据我国《国家赔偿法》及《行政诉讼法》相关规定，可知赔偿责任分为两部分。
首先是行政机关对受到损失的行政相对人所做的赔偿。这种赔偿是一种外部赔偿，是对当事人权利的救济。无救济即无权利，行政机关代表国家行使国家权力，在形成力对公民权利的损害后自然要承担责任。行政机关的赔偿责任应当属于国家责任，行政机关的赔偿也应当属于国家赔偿。
其次是行政机关在承担责任后对有故意或重大过失的行政机关人员的追偿。国家机关代表国家承担了责任并不意味着工作人员能免予追究责任。行政机关中公务员合理承担责任能够增强公务员队伍的法治观念，提高其工作效率，促进其改进工作方法等。
简而言之，我国将行政机构和公务员的连带责任表述为行政机构先赔偿之后，公务员再赔偿。但是很多情况下这种赔偿为金钱的赔偿，行政机构肯定有足够能力赔偿给相对人，此时公务员的赔偿基本上是不需要的，而往往行政机构也不会对公务员进行份额追偿，由此，连带责任其实是很难实现的，如何实现需要明确公务员的责任范围。
四、行政主体和公务员连带责任的实现
我国法律中虽然规定了行政机构和公务员的连带责任，但是由于缺乏具体的程序规定，因此很难实施，并且只是在公务员故意或有重大过错是才承担责任。其实这个范围有些过窄，因为故意或重大过错这一理由可能成为公务员逃避责任的借口，因为责任的出现必然是存在过错，若只以重大的过错才承担，就会出现一些将过错估计得过小，或者存在权力的偏袒，而让公务员只是受到一些微不足道的处分，这不符合公平合理原则。
有人说，严格实行行政机构和公务员的连带责任制度过于苛刻，可能会影响公务员工作的积极性。其实不尽然，因为你既然身在其位必须谋其政，你既然拥有权力就该承担该项权力附加的责任。行政主体和公务员连带责任的实现应包括以下几方面:
第一，行政机构和公务员的连带责任应该明确。不仅仅在法律解释当中，或者在个案当中，而应明确规定在行政法之中。特别是公务员的责任范围，在行政机构承担责任之后，公务员的份额应该是多少必须明确，否则公务员实际上不会被追偿。也就是连带责任形同虚设。
第二，行政机构和公务员的连带责任应该扩大。不仅仅要在公务员的确存在故意和重大过错中实行，也要考虑到公务员本身就是行政机构的行为的指导者和实施者。公务员对行政机构的行政行为起的是直接作用，公务员在一些特殊的行政行为中应承担主要的责任。
第三，行政机构和公务员的连带责任应该实行。在法规中规定之后，重要的是实行。应实行双罚制，首先看看追究行政机构的责任，其次追究负责此项行政行为的相关公务员的责任，如果涉及重大社会性事件，应该追究行政机构首长的责任，也就是行政问责制。行政机构的责任可以通过财政减缩等方式，公务员可以通过行政上的处分，和刑法上的惩罚等方式。
第四，行政机构和公务员的连带责任应该注重追偿。因为连带责任的主要特征就是多个责任人之间的承担相应的责任份额，在赔偿相对人之后，各责任人之间可以进行追偿，这样才能使连带责任得以落实到每个责任人身上。
其实在行政机构和公务员的连带责任中，公务员应该起主导作用。在此还可以参照一个商法的概念，揭开法人的面纱制度。法人是一个机构，而其中承担责任的是工作人员。台湾法学家李宜琛指出:“法人就其侵权行为，应负担损害赔偿责任之际，其机关自身是否对于被害人亦应负其责任，不无疑问。余以为机关行为为二面关系，一面为法人之行为，一面为其个人之行为。对于法人之行为，固应由法人负责，对于其个人之行为，仍由机关自身负责。”法学家史尚宽先生也认为:“机关之行为，一方面为法人之行为，他方面为自己之行为，故法人与机关应同时负责。”行政法的行政机构也可以用同样的概念进行分析。特别是市场经济制度下，一个政府其实可以看成一个商业法人，这或许能更有效的管理和运行，对于责任的承担也能更好更快的落实，以促进整个社会的长远发展。行政机构和公务员的连带责任就如同法人和雇员的连带责任，揭开行政机构这层面纱，将责任落实到公务员身上，这样才能真正实现权责对等，这样才能真正实现公正平等，这样才能真正实现和谐的行政秩序的建立。
五、总结
孔子曰:政者，正也。子帅以正，孰敢不正?既然是从政者，要引导社会的风气，自己必须是个正直的人，懂法讲法的人，若从政者的行为做好了，才更有权威和说服力。让公务员和行政机构共同承担连带责任是一项符合社会公平正义的规定，也是对公务员本身法律素质的考验和推动力。组织作为一个整体承担集体的责任，工作人员作为个体承担自己的责任，每个部分都有自己明确的责任份额。只有将责任切实地落实到每个人的身上，才能促使每个环节都能严谨有序地工作，也能使纠纷的产生率降低，使行政工作更有成效，使社会更加和谐有序。
参考文献:
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［2］［法］狄骥．宪法论［M］．钱克新译．北京:商务印书馆，1962．
［3］李宜琛．民法总论［M］．台北:台湾国立编译馆，1987.
［4］史尚宽．民法总论［M］．台北:台湾正大印书馆，1981
