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三、我国行政赔偿相关规定及适用存在之问题及完善之对策
目前我国由于立法和司法实践均存在撤销诉讼一体化的现象，有关行政赔偿程序的规定尤其是司法解释的规定和司法实践均不当地扩大了起诉期限的适用范围，增加了行政相对人寻求国家赔偿的难度，变相地限缩了当事人寻求弥补受损合法权益的权利和机会。
(-)我国行政赔楼相关规定存在之问题
总体而言，由于在行政诉讼中，我国当前立法和司法奉行"撤销诉讼一体主义”?，程序规则设计过于简单粗糖，导致本来仅适用于撤销诉讼等特定范围的起诉期限规定，被不恰当地适用于行政给付诉讼和行政确认诉讼等诉讼类型。由于实践中起诉期限规则被划一地适用于所有行政诉讼，适用空间过于宽泛，导致《国家赔偿法》有关赔偿时效规定的适用空间狭小，而且存在被弱化和虚化的可能性，在一定程度上削减了行政相对人依法获得赔偿救济的机会。起诉期限（复议申请期限通常更短）届满后，行政相对人获得行政赔偿救济的机会微小，或者基本不存在。具体表现在：
首先，现有的制度安排限制了赔偿时效的适用空间。现行《国家赔偿法》第39条虽然规定了赔偿请求人请求国家赔偿的时效为2年，但结合《国家赔偿法》第9条第二款和第14条的规定?,单独要求赔偿应当先由赔偿义务机关处理，赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，或者赔偿请求人对赔偿决定不月艮，可以依法在三个月内起诉。上述2年的时效是指行政相对人单独向赔偿义务机关提出赔偿要求的时效，赔偿请求必须经行政机关先行处理，行政相对人对行政机关的先行处理行为仍不服提起行政诉讼，已经转化为普通的行政纠纷，即对行政机关的答复结果或者消极不作为不服而提起的行政争议，适用的是起诉期限的规定而非赔偿请求时效的规定。
其次，违法确认前置进一步限缩了赔偿时效的适用。《国家赔偿法》第9条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”根据本款规定，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（简称《行政赔偿规定》）将行政赔偿程序划分为单独提出赔偿请求的程序和一并提出赔偿请求的程序，并规定了不同的起诉条件。行政相对人单独提起行政赔偿诉讼的，除了依法必须先向赔偿义务机关提出之外，最重要的条件是：如果加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。由于我国行政赔偿以加害行为违法为归责原则，因此，只要加害行为未经确认违法，自然应当走一并提出赔偿请求的程序。而在一并提出赔偿请求的程序中，关于赔偿时效规定与复议申请期限、起诉期限规定的选择适用问题，《国家赔偿法》第39条作出了规定："在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。”根据上述规定，结合我国复议和诉讼实践情况，可以认为，凡是需要通过复议或者诉讼确认加害行为违法的，都必须适用行政复议法、行政诉讼法有关期限的规定，因为司法实践中无论当事人是针对具体行政行为，还是针对行政事实行为等非具体行政行为要求确认违法赔偿，都属于一并提出赔偿请求的情形。如此一来，2年的赔偿时效规定只有在加害行为已经被确认违法的情况下才适用，空间非常狭小。
第三，确认请求必须遵守起诉期限规定，压缩了赔偿救济机会。最高人民法‘院《行政赔偿规定》第3条规定：“赔偿请求人认为行政机关及其工作人员实施了国家赔偿法第三条第（三）、（四）、（五）项和第四条第（四）项规定的非具体行政行为的行为侵犯其人身权、财产权并造成损失，赔偿义务机关拒不确认致害行为违法，赔偿请求人可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。”也就是说，司法解释将加害行为区分为具体行政行为和非具体行政行为两类，行政相对人针对前者提出赔偿请求的，必须以具体行政行为已被确认为违法为必要前提，否则应通过一并提出赔偿请求的程序寻求救济；行政相对人针对后者提出赔偿请求的，可以在行政机关作出拒绝赔偿决定后直接向法院提起行政赔偿诉讼，并在诉讼中主张非具体行政行为违法和要求赔偿，但最高法院上述司法解释并未明确规定在这种情况下，行政相对人主张非具体行政行为违法究竟受不受起诉期限的限制。
据笔者了解，这种情况在司法实践中也往往被视为属于一并提出赔偿请求的情形，因此仍然必须遵守起诉期限的规定。这也许不符合最高人民法院作出《行政赔偿规定》第3条规定的本意，但由于我国现行《行政诉讼法》并未对行政诉讼作类型化的规定，没有因应各种不同的诉讼请求设置不同的诉讼规则，在司法实践中，所有行政案件划一地适用撤销诉讼一元化的规则和标准进行审理，便是理所当然的事情了，有学者将这种现象称之为“撤销诉讼一体主义”。由于受这种撤销诉讼一体主义的思维模式影响，目前在我国提起任何一起行政诉讼（包括针对行政事实行为等非具体行政行为提起行政确认诉讼和行政给付诉讼）均应遵守起诉期限的规定。也就是说，起诉期限届满之后，除非行政机关自己确认加害行为违法，否则行政相对人无法再针对加害行为寻求赔偿救济，也无从适用赔偿时效的规定。申言之，根据我国现行立法规定和司法实践掌握的标准，起诉期限届满后，行政相对人获得行政赔偿救济的机会基本不存在。
第四，赔偿时效起算期日的修改与相关程序规则存在衔接困难的问题。《国家赔偿法》关于赔偿请求时效起算时间点的规定修改前后变化较大。根据1995年1月1日起施行的《国家赔偿法》第32条的规定?，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自国家机关及其工作人员行使职权时的行为被依法确认为违法之日起计算。值得注意的是，根据本条规定，2年时效的起算时间点是“自国家机关及其工作人员行使职权时的行为被依法确认为违法之日"，与最高人民法院《行政赔偿规定》关于单独提出赔偿请求的程序规定能够衔接上。而2010年修正的《国家赔偿法》将原第32条的规定修改为第39条规定，根据该条的规定?，赔偿请求人请求国家赔偿的时效同样为两年，但起算期日是“自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起”。也就是说，修改后的规定虽然2年时效期间保持不变，但时效的起算时间点已修改为“自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日”，根据上述修改后的文字表述的意思，2年赔偿时效不能等到加害行为被确认违法后才幵始计算，而是应当从知道或者应当知道加害行为侵权之日（很有可能是从加害行为发生之日）起计算。如此一来，假如加害行为在发生2年之后才被有权机关确认违法或者行政机关自己承认违法，但此时2年赔偿时效已经届满，除非上述情况可以被认定为属于时效中断或中止的情形，行政相对人才能向赔偿义务机关提出赔偿请求寻求救济，否则，赔偿义务机关可以以赔偿请求时效已经届满为由拒绝赔偿。因此，修改后的赔偿时效规定与目前相关赔偿程序规定存在衔接上的困难，具体适用时存在被弱化的可能。
(二）我国行政赔偿司法实践存在之问题
我国当前关于赔偿救济方面看似没有问题的时效规定，在司法实践中已经出现对行政相对人正当的赔偿请求权保护缺失的问题。
[案例8]:甲以其持有的房产证向某银行抵押贷款，房管局应双方申请办理了抵押登记手续，银行向甲发放2年期的贷款，还款期限届满之后，甲未还款并失踪，银行企图处理抵押房屋时发现房屋实际上并不存在，欲起诉房管局抵押登记行为违法并赔偿，却被当地法院以其起诉抵押登记行为已经超过2年的起诉期限裁定不予受理。
[案例9]:刘某、蓝某租赁、装饰广东肇庆星湖堤边房屋经营咖啡厅不久，因该地段地陷，房屋被认定为危房应拆除，房屋的地基经专业机构鉴定本来就不能允许建造建筑物，但有关职能部门却给予颁发了规划许可证和房屋产权证。市政府以拆除房屋是危房只给予租赁方少量的补偿，刘某、蓝某不服，欲起诉规划许可等行政许可行为违法并赔偿，已经明显超过起诉期限。
[案例10]陈某、麦某原为广东省某市烟草专卖局职工，2001年市政府批复同意改制成立烟草股份公司，2003年陈某、麦某分别持有该公司0.45%、0.89%的股权，并取得了公司的股权证书。因上述改制批复同意职工个人入股违反国家政策，2007年市政府又进行行政清退，强制注销包括陈某、麦某在该企业的个人股权。陈某、麦某起诉清退行为，因清退行为合法故被判决驳回诉讼请求。陈某、麦某认为其之所以入股缘于行政机关前期的批准（允许烟草局职工入股并转为企业职工）的缘故，但此时陈某、麦某如欲起诉撤销或者确认2001年市政府批准同意改制入股行为违法并赔偿，却已明显超过起诉期限。
案例8涉及时效制度中一个重要的问题，即时效起算点的确定问题，这个问题对行政相对人能否依法得到救济影响很大。《行政诉讼法》规定的起诉期限起算点是“自知道具体行政行为之日”，而《国家赔偿法》规定赔偿时效的起算点是“自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日”，上述规定与各国学理通说和立法通例一致。在本案讨论时有人认为，根据本案案情，如果将起诉期限的起算点理解为“自其知道或者应当知道具体行政行为侵犯其人身权、财产权之日起计算”，则可以认定银行起诉抵押登记行为起诉期限未届满，因为银行是在试图处置房产抵债而不能的时候才知道抵押登记行为侵害其权益（在此之前要求银行起诉抵押登记行为显然有悼生活常理），从这个时间点起算2年的起诉期限，显然没有超过。但这种观点最后没有被采纳，生效裁定认为本案起诉期限的起算点应当是“自知道具体行政行为之曰”，而银行自行政机关作出抵押登记行为时已经清楚地知道该具体行政行为的内容，由于抵押登记行为没有告知诉权，故根据司法解释规定适用2年的起诉期限?，但也已经明显超过。笔者认为，第二种观点即不予受理裁定的观点符合司法实践中通常的理解和把握的标准；第一种观点虽然是出自于保护行政相对人诉权的善意，但这种理解既不符合现行《行政诉讼法》和司法解释相关条文的规定，也与大陆法系代表性国家或地区的学理通说和立法通例不一致，是在现有法律框架下为了摆脱因时效制度不完善造成的司法窘境的一种权宜之策。其实，本案难题的破解，不应当把目光放在变通理解起诉期限的起算点问题上，而是本案究竟应不应当适用起诉期限的问题上。笔者认为，借鉴大陆法系代表性国家或地区的学理通说和司法实践经验，本案的处理只应适用赔偿时效的规定，无须适用起诉期限的规定，具体理由请参见后文。
案例9、10反映一个共同的现象和问题是：行政相对人往往因行政机关后期的行政行为对其权益造成影响而起诉，但由于后期的行政行为均合法导致其败诉，在这种情况下，行政相对人意识到行政机关的前期行政行为才是造成其利益受损的主要原因，转而企图起诉行政机关前期的行政行为违法并要求赔偿。正如两宗案例所反映，由于多数前期行政行为作出时对行政相对人来说都是授益行为，因此，行政相对人虽然早就已经清楚地知道具体行政行为的内容，但当时根本都没有意识到，或者不可能认为前期的行政行为是违法的，并在起诉期限内提起诉讼，主张该具体行政行为违法。但根据我国当前的法律规定，行政相对人对前期行政行为的起诉往往已经明显超过起诉期限?，在行政机关拒绝确认前期行政行为违法的情况下，这些当事人正当的赔偿请求显然已经无法得到救济气(三）我国行政赔偿程序和时效规定之完善。
笔者认为，讨论行政诉讼的时效问题，包括起诉期限、消灭时效等规定的适用，应当以原告寻求法律救济为出发点，全方位地考察原告在寻求法律救济过程中（包括要求行政机关先行处理、行政复议、行政诉讼等救济程序安排），可能受到那些时间规则的制约，而且这些规则之间如何合理衔接。这样的研究和设计出来的时效规定，才能契合行政诉讼、行政复议等救济制度设置的本意，而且对行政争议当事人、行政复议机关、司法机关的实践活动有较强的指导意义。③如前所述，两大法系几个代表性国家和地区的立法例和司法实践反映，多数国家和地区允许行政相对人在行政诉讼起诉期限届满之后，仍然可以在国家赔偿程序中主张相关行政行为违法，并请求给予国家赔偿，但行政相对人的赔偿请求内容与涉案行政行为的法效果直接相冲突的除外。我国应借鉴上述国家和地区的立法和司法实践经验，进一步完善我国行政赔偿救济程序中的时效规定，具体建议如下：
1、对现行行政诉讼规则进行诉讼类型化改造，明确规定撤销诉讼、课予义务诉讼、一般给付诉讼、确认诉讼等基本诉讼类型的诉讼规则，完善包括行政赔偿诉讼在内的行政给付诉讼的时效规则。改变撤销诉讼一体主义的做法，根据起诉期限的性质和设计原理，合理规定起诉期限的适用范围，即通过立法明确规定起诉期限仅适用于撤销诉讼，由于行政机关拒绝行为产生的课予义务诉讼和一般给付诉讼也参照适用起诉期限的规定；因行政机关消极不作为、行政事实行为、行政合同等而提起的行政给付诉讼可以参照民事消灭时效予以规范，也可以考虑单独规定公法上请求权的消灭时效或者权利失效制度予以规范；行政确认诉讼不需要规定起诉期限等时效限制，而是通过诉的利益和确认诉讼的补充性规则防止原告滥用诉权。
2、合理设计行政赔偿诉讼程序，限制起诉期限的适用范围，真正发挥赔偿时效的作用。即在行政赔偿诉讼程序的设计中，无须像最高人民法院《行政赔偿规定》一样将加害行为划分为具体行政行为和行政事实行为、消极不作为等非具体行政行为两大类行为区别对待，原则上所有加害行为（即包括具体行政行为、非具体行政行为在内的所有行政主体行使职权时的行为，如案例8)均可一视同仁，即都无须先经过确认程序确认违法，无须适用起诉期限的规定，只要在赔偿时效期间内，行政相对人均可直接向赔偿义务机关要求赔偿，并主张加害行为无效或违法。
3、行政机关拒绝赔偿或者处理期限届满后仍未作出赔偿决定的，行政相对人可以直接向法院提起行政赔偿诉讼，同时主张加害行为无效或违法，法院可以在审理行政赔偿争议时对加害行为是否违法问题一并予以审查确认。也就是说，在行政赔偿案件审理中，法院对加害行为的审查原则上不适用起诉期限的规定，只有在特殊情况下例外。
4、特殊情况通常是指，行政相对人的赔偿请求直接被相关具体行政行为的效力所拘束的情形。臂如：行政相对人要求除去某项行政决定的处理结果，或者行政相对人的赔偿请求内容已经直接被行政机关养老金支付决定、税收决定等行政行为的效力所拘束，而针对这些决定的起诉期限已经届满，在这种情况下，行政相对人的赔偿请求显然与被诉具体行政行为的法效果相矛盾和相冲突，故可以适用起诉期限的规定对其赔偿请求予以驳回，或者直接驳回起诉。
5、鉴于行政撤销诉讼中的违法标准与国家赔偿诉讼中的违法标准存在实质性差别，而且在行政赔偿诉讼中，行政相对人主张加害行为违法往往只是作为支持其赔偿请求的事实根据，有些当事人的起诉状中列明的诉讼请求只有请求法院判决某赔偿义务机关给予赔偿一项，而没有将确认加害行为违法列入其请求事项，在这种情况下，根据诉判一致原则，法院可以仅对其赔偿请求能否支持作出判决，而对于加害行为是否违法的问题，可以在判决理由中予以阐明和认定即可，无须在判决书裁判主文中予以确认。
结语
行政诉讼类型化是行政诉讼制度精细化、体系化发展的重要标志，它有助于加强对行政行为的审查以及对公民权利的保障。本文针对我国当前行政诉讼立法、司法实践中出现的时效规则“一元化”和起诉期限规则适用范围“无限化”的现象，乃至现有学术研究中出现的时效规则设计“一元化”的思维习惯，从行政诉讼类型化的视角，提出我国行政诉讼时效规则应当“多元化”、起诉期限的适用范围应当“有限化”观点。为论证上述观点，笔者从历史与比较法的角度，对起诉期限制度的历史形成、制度价值和起诉期限的产生原理、性质、特征进行归纳梳理，并根据相关研究行政诉讼类型化方面的学术成果，在借鉴域外国家和地区的立法例和司法实践经验基础上，结合我国司法实践中反映出来的各种问题，对我国行政诉讼起诉期限规则所应适用的诉讼类型范围进行分析探讨，文章最后的研究结论认为：改变我国当前行政诉讼立法、司法实践“撤销诉讼一体主义”的唯一出路，是对我国现行的包括起诉期限规则在内的诉讼规则进行类型化改造。应当根据行政行为的多元化特点，以及无效行政行为、行政合同、行政事实行为等也属于行政诉讼的受案范围的特点，对行政诉讼时效制度进行重新设计，不再规定所有行政案件都适用同一种起诉期限规定，而是针对不同诉讼类型设计不同的时效规则。我国现行《行政诉讼法》只有起诉期限一种时效规定，而根据起诉期限的性质和设计原理，起诉期限规定仅与行政诉讼中特定的诉讼类型相关，域外立法规定的撤销诉讼（司法审查）所适用的普通起诉期限，普遍较民事普通诉讼时效短暂得多，因为撤销诉讼针对的是行政机关作出的单方法律行为如行政决定、命令等；而对于其他诉讼类型，均未规定提起诉讼应当受起诉期限的规制，原因是这些诉讼类型并不涉及具体行政行为效力的维护问题，可以参照适用民事诉讼的相关规则。我国现行《行政诉讼法》关于起诉期限的规定具有“撤销诉讼一体主义”的特征，未来应从诉讼类型的角度完善行政诉讼规则，从而完善包括起诉期限在内的时效规定。具体而言，撤销诉讼继续适用现行立法规定的起诉期限；由于拒绝行为产生的给付诉讼也应当适用起诉期限的规定，而消极不作为给付诉讼可以考虑适用公法上请求权的消灭时效（诉讼时效）或者权利失效制度予以规范；确认诉讼不需要规定起诉期限，而是通过诉的利益和确认诉讼的补充性规则防止原告滥用诉权。
行政诉讼脱胎于民事诉讼，与民事诉讼有着深厚的渊源，在基本的诉讼规则设置上的法理是相通的。民事诉讼中的时效，已经有了比较成熟的学理研究和精细的规则设计，呈现出多元化格局，能够较为合理地适用于各种不同类型的民事纠纷：如给付之诉适用请求权消灭时效（诉讼时效），形成之诉中适用除斥期间，而确认之诉则一般没有时效限制而是受“诉的利益”等其他诉讼要件限制。同样，在行政诉讼中，最具行政诉讼特色的撤销诉讼适用的是起诉期限，行政给付诉讼可以直接参照适用民法的消灭时效，而确认诉讼一般也没有时效限制而受“诉的利益”等其他起诉要件限制。换言之，在时效规则方面，各国行政立法与民事立法虽然表面上存在许多鲜明的差异，但其背后的基础法理应当是相通的。我们期盼未来在我国现行《行政诉讼法》以诉讼类型化为基础对各种诉讼规则进行改造完成以及《行政程序法》立法完成之后，我国行政诉讼的时效规则设计能够更加完善，既可以快速地稳定行政行为所创设的新的社会秩序，提高行政效率，又能够较为妥善地保护行政相对人的合法权益。
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