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第二节 行政赔偿救济
根据我国《行政诉讼法》第38、39条的规定，行政相对人对具体行政行为不服起诉的普通起诉期限是3个月，经行政复议后仍不服起诉的法定期限只有15日，自知道具体行政行为之日起计算。而根据我国2010年修正的《国家赔偿法》第39条的规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为2年，自赔偿请求人知道或者应当知道涉及行政职权的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。根据《国家赔偿法》第9条第二款的规定,当事人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，即赔偿义务机关处理先行；也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。但行政复议申请期限（通常为2个月）和起诉期限都远较2年的赔偿时效短，于是有人提出一个问题：假如行政相对人在知道某行政机关及其工作人员行使职权时的行为（包括具体行政行为和行政事实行为等）侵犯其人身权、财产权之日起2年内提出赔偿请求，遭到该行政机关拒绝后起诉，却被告知已经超过3个月的起诉期限而驳回其请求（或者起诉），那么《国家赔偿法》关于2年的请求时效的规定还有实际意义吗？换言之，行政相对人在起诉期限届满后是否仍然可以寻求赔偿救济呢？对于这一问题的回答，从时效适用的角度观察，对行政相对人的影响甚大。如果答案是否定的，说明当事人的诉求受短暂的起诉期限的约束，获得救济的机会相对狭窄；相反，如果答案是肯定的，则当事人的诉求适用较为宽松的赔偿时效的约束，获得救济的机会大增。笔者查阅了两大法系中几个具有代表性并为我国学者熟悉的国家和地区关于这个问题的做法和理论方面的介绍资料，发现各国学界虽然对于这一问题存在争议，但通说和司法实践均持肯定观点，即起诉期限届满后，行政相对人仍然可以在赔偿时效期间内寻求救济。这一现象与我国当前相关立法规定和学术观点大相径庭。其中的原因和道理何在？
不同于许多大陆法系国家和地区的国家赔偿制度安排，在我国，行政赔偿诉讼属于一种特殊的行政给付诉讼。当事人在起诉期限届满后能否寻求赔偿救济，这个问题初看似个+问题，很难受到学者们的关注。但在司法实践中，对当事人寻求救济的实质影响很大。相比较赔偿诉讼中的请求时效与撤销诉讼中的起诉期限而言，行政相对人更希望适用前者而非后者。而且，更为重要的是，在撤销诉讼起诉期限届满的情况下，行政相对人是否仍然可以在赔偿诉讼中主张具体行政行为违法并请求赔偿？对这个问题的回答涉及到我国整个行政救济体系设计是否完善的问题。本节笔者拟对这个问题从比较法、司法实践、理论观点等多个角度加以分析和探讨。
一、域外做法之借鉴
通过考察两大法系几个主要国家或地区的制度安排和具体做法?，我们发现了一个有趣的现象，即根据多数的国家或地区的立法例，国家赔偿（包括行政赔偿）虽然属于公法争议，但往往作为民事案件处理，适用包括请求权消灭时效在内的民法诉讼规则。如英美两国处理国家赔偿诉讼问题，往往适用普通诉讼规则。而大陆法系的国家或地区中，德国、日本和我国台湾地区，均可作为民事案件审理，在时效方面适用民事请求权消灭时效的相关规定。在民事审理程序中，对于如涉及行政行为是否违法的问题以及违法行为与当事人损失之间是否存在因果关系等问题可以一并审查认定。当然，出于诉讼经济和纠纷解决效率等方面的考虑，当事人也可以在行政诉讼中一并附带提起国家赔偿请求。在法国，虽然行政赔偿问题必须在行政法院通过行政诉讼途径解决，但当事人提起的行政赔偿请求是通过完全管辖权诉讼来实现的。关于完全管辖权之诉的起诉期间，由于行政处理前置原则的原因，当事人的起诉期间实际上转化为撤销诉讼的起诉期间。但在提起完全管辖权诉讼之前，请求权的时效相当长，即当事人在30年内随时可向行政机关提出请求（这与法国普通民事请求权消灭时效期间相同）。当事人对于公共工程的债权可以在4年期间之内行使请求权。在行政机关明确答复拒绝当事人提出的请求之后的2个月内，当事人必须起诉；如果行政机关没有完全拒绝，而当事人对行政机关的答复仍不满意，可以在收到答复之后的2个月内起诉；如果行政机关对当事人的请求满4个月后仍未予答复的，当事人必须在之后的2个月内起诉。而且尤其重要的是，违法的行政处理即使已经超过起诉期限，但如果产生损害，当事人在不能请求撤销该违法行为时，仍然可以在完全管辖权诉讼中主张行政机关在作出违法处理时具有公务过错，请求赔偿损失。
另外，在大陆法系国家和地区的行政诉讼中，相对于给付、确认诉讼两大诉讼类型，撤销诉讼居于中心主导的位置，这种制度设计不是出于立法者的随意安排，而是源自行政法最为重要的基础理论即行政行为的效力理论。根据行政行为效力理论，行政行为一经作出，便推定其在具体场合下具有直接的法效果，具有规范力，即公定力。行政相对人如不服该行政行为，往往只有法定起诉期间内通过撤销诉讼这一救济途径，来否定该行政行为的效力，一旦起诉期间届满，行政相对人便不能通过诉讼争议行政行为的效力，即行政行为具有不可争力。在日本，学者们将这种制度性安排称之为“撤销诉讼的排他性管辖”。当事人提起撤销诉讼必然要受到起诉期限的约束，而给付诉讼、确认诉讼原则上没有起诉期限的限制。在行政诉讼中，给付诉讼、确认诉讼相对于撤销诉讼来说，具有补充性的作用，只要不与撤销诉讼等诉讼规则相冲突，当事人可以依法通过其他两种诉讼类型来寻求救济。而判断是否与撤销诉讼相冲突的标准，往往是看是否涉及该行政行为的法效果。实践中，最具代表性的例子之一便是在撤销诉讼起诉期限届满的情况下，当事人还能否提起赔偿诉讼，主张行政行为违法并要求赔偿？对于这一问题，尽管各国学界存在争议，但通说和司法实践均持肯定观点。德国学者通说认为民事法院可不受行政处分的拘束，纵使行政处分已形成确定，不能再诉请撤销来消除该行政处分的拘束效力，民事法院仍可审查行政处分是否违法，但于结果除去之国家赔偿诉讼，则仍应贯彻第一次权利保护优先原则?。日本学者盐野宏研究认为：“只要不攻击法效果，即使该行政行为的合法或者违法在撤销诉讼以外的诉讼中成为问题，也不与公定力相抵触。……通说和判例都认为，直接提起国家赔偿诉讼，在该诉讼中法院审查行政行为的合法或者违法，只要行政行为违法，并满足了其他国家赔偿请求权的要件，就可以作出支持请求的判决。在国家赔偿中，审查、判断行政行为的违法性，和行政行为的效果本身没有关系，所以，并不违反公定力乃至撤销诉讼的排他性管辖的制度。”但是，在日本学理上和司法实践中也存在一些例外的情形，例如，关于像税务处分、养老金支付决定那样直接与金钱上的权利义务相关的处分，如果承认国家赔偿请求诉讼，则将导致起诉期间及不服申诉前g的规定失去意义。因为根据这些特殊处分所依据的法的宗旨，赔偿请求与这类特殊处分的法效果直接相矛盾，因此，针对这类特殊处分的撤销诉讼等救济手段被解释为相对于《国家赔偿法》规定的救济手段具有排他性，当这些特殊处分不能通过撤销诉讼等手段获得救济时，也不允许进行赔偿请求诉讼。此外，虽然不是行政处分，而是关于强制执行程序，本来应该采取该程序内的救济手段，却因怠慢于该程序而产生的损害，对此不得向国家提出赔偿请求。在我国台湾地区，民事法院在审理国家赔偿案件时，对于如涉及行政行为是否违法的问题以及违法行为与当事人损失之间是否存在因果关系等问题，可以一并审查认定气但学术界对此问题的看法存在分歧意见，有的认为国家赔偿诉讼中，不受行政处分公定力的拘束；有的认为基于公定力推定适法，国家赔偿诉讼中受行政处分公定力的拘束；有的学者持折中的观点。
归纳言之，两大法系几个主要国家或地区的立法例和司法实践反映了一个共同的现象，即对于当事人提起撤销诉讼（司法审查）的起诉期限往往规定得很短暂，体现的是立法者或司法机关对行政效率的强调，注重的是法秩序的维护和稳定；而对于诸如赔偿请求之类的给付请求，其所适用的时效往往相对宽松得多，而且往往与该国或地区的民事请求权消灭时效相同，体现了立法者或司法机关对公平正义原则的强调，注重的是行政相对人合法权益的救济和弥补。
二、起诉期限届满后仍可寻求行政赔偿救济之理由
行政相对人要求国家赔偿，在性质上属于向国家行使给付请求权。上文有关国家或地区的立法例表明，行政撤销诉讼适用起诉期限，而赔偿请求权则参照适用民法消灭时效。由于消灭时效期间往往较长而起诉期限往往较短，实践中可能会遇到这种情形，即当事人在诉讼中主张某具体行政行为违法，侵害其权益，要求国家赔偿，但针对该具体行政行为提起撤销诉讼的起诉期限早已届满的情况下，法院还能否在国家赔偿诉讼程序中对该具体行政行为是否违法予以审查认定，并作为支持当事人赔偿请求的根据和理由。对于这一问题的回答，涉及到对公定力、不可争力等行政行为效力以及对起诉期限设定和适用范围的理解和认识。关于起诉期限的设定和适用范围问题，前文已有讨论，这里不再赘述。
(一）行政行为的公定力和不可争力
行政行为是行政法学的核心概念，行政行为的效力问题是行政法学的核心理论问题。所谓行政行为的效力，是指行政行为在法律上所发生的效果。关于行政行为效力的内容，国内外学者多有论述，而且观点纷呈、认识不一。在法国，行政处理的效力内容包括两方面，即效力先定特权和强制执行特权气德国行政法学者通常将行政行为效力划分为存续力、构成要件效力、确认效力和执行力等四种气日本学者通常认为，行政行为效力的内容包括拘束力（或规范力）、公定力、执行力、不可争力和不可变更力等五种。我国台湾地区学者早期受日本学说影响，将行政处分效力的内容分为公定力、确定力、拘束力和执行力?;近期受德国现时通说影响，主张不再援用公定力，而将行政处分效力的内容概括为存续力、构成要件效力、确认效力、拘束力及执行力等?。在我国大陆也形成数种不同的观点，其中，以行政行为的公定力、确定力、拘束力和执行力所组成的“四效力说”为主流学说.关于行政行为效力的内容，笔者认为，杨海坤、章志远两位学者在《中国行政法基本理论研究》一书中的观点比较可取，即将行政行为效力归纳为公定力、不可变更力、执行力及不可争力四种，在这四种效力中，从逻辑关系上看，公定力在行政行为效力体系中居于基础性地位，是其他效力发生的基础和前提；不可改变力、执行力及不可争力则是公定力的延伸、表现和保障。它们共同相互依存、共同支持着行政行为法律效果的发生气其中与诉讼中的时效问题密切相关的是公定力和不可争力。
(1)公定力。关于行政行为公走力的概念，代表性的观点主要有以下两种：
日本学者南博方认为：“行政行为一旦付诸实施，除无效的情况外，在被有关机关撤销之前，不仅对方，而且国家机关、一般第三者也必须承认其为有效，并服从之。这种效力便函称为公定力。”我国大陆学者叶必丰教授则认为：“行政行为的公定力是指行政行为一经作出，即使具有瑕庇，在未经国家机关按法定程序作出认定和宣告以前，也具有被视为合法行为而要求所有国家机关、社会组织和个人予以尊重的一种法律效力。”上述两种对公定力的定义蕴涵两个不同：第一，日本学者以“无效除外”对公定力理论加以限定，表明公定力并非无所不在，即所谓“有限公定力”；我国大陆部分学者对公定力予以绝对化的认可，即所谓“完全公定力”。第二，在对公定力究竟是“有效推定”还是“合法推定”的认识存在分歧。
关于第一点不同，据笔者阅读所及，大陆多数学者认同“有限公定力”观点。笔者也赞同“有限公定力”观点，不赞同“完全公定力”观点。“完全公定力和有限公定力，其分歧实际上主要在于是否允许行政相对人判断行政行为无效并在此基础上对无效行政行为行使抵抗权。”“一个良好的法治国家，应该在意识形态和制度安排上确认良知自由，确认在某些情况下处于良知的不服从是正当的。”
关于无效行政行为不具有公定力，行政相对方可以进行抵抗的观点,越来越多地受到学界和实务界的支持。如方世荣教授研究认为,在以下几种情况下,行政相对方可以直接行使抵抗权：无法定依据；不说明理由；明显越权；违反直接计对公民的法定程序;对人身的伤害和对人格的污辱?。另外，我国《行政处罚法》等法律已经明确赋予行政相对方抵抗权。如根据《行政处罚法》第49条的规定?，行政机关及其执法人员不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。从条文规定的要件上看，属于行政行为的程序存在严重违法情形，因此赋予行政相对方享有抵抗权。我国目前关于抵抗权的规定一般是针对行政行为程序严重违法情形，而极少扩展到实体内容的严重违法。而且，程序违法也仅仅是针对“不出具财政部门统一制发的罚款收据”等相当具体有限的程序。由此可见，由于缺乏统一的规定，我国目前行政相对方行使抵抗权的范围是相当有限的。因此，界定无效行政行为的范围是我国下一步制定《行政程序法》的关键任务之一。
根据“有限公定力”理论，无效行政行为自始不具有公定力，这是目前大多数大陆法系国家和地区如德国、日本、葡萄牙和我国澳门、我国台湾地区行政法学上的通说，并为该国立法和判例所采纳。在这些大陆法系国家和地区中，法院大多是在独立的无效确认诉讼中对无效行政行为作出最终判定。无效确认诉讼的最大优点是不受起诉期限的束缚，即当事人可以在任何时候向法院提出无效确认诉讼。因该无效行政行为而权益受侵害的，可一并主张国家赔偿气而法国行政法学通说接近”完全公定力说”，认为行政行为的无效有别于行政行为的不存在，对无效行政行为，当事人需要通过撤销之诉来解除。“一旦起诉的期间经过，无效的行为不能再受到直接的攻击。”无效行政行为在外观上具有行政行为的形式，而不存在的行为则连外观形式都不具备。“对于不存在的行为，当事人可以不提起诉讼而不遵守，也可以在任何时候向任何法院主张其无效，不受起诉时间的限制。”因无效行政行为而权益受侵害的，即使因起诉期间经过而不能提起撤销之诉，也可以另行在完全管辖权之诉中主张行政行为违法并要求国家赔偿。
关于第二点不同，即公定力究竟是“有效推定”还是“合法推定”的问题。我国多数学者在讨论公定力的推定问题时，并未注意到有效推定、合法推定、合法有效推定之间的区分。杨建顺教授意识到合法推定与有效推定之间的差异和区别，并在分析日本学者的观点基础上，认为公定力应当是有效推定而不是合法推定。“特别是在法治主义的原理之下，行政行为不过是一方当事人的意志表示而已，不可能有审判判决那样中立地裁判纷争行为的权威。因此，违法的行政行为就应该按照违法的行政行为来处理，这才是实事求是的态度。……作为对现行法的解释，应该将公定力理解为有现行实定法_予违法行政行为的临时性效力。也就是说，将公定力理解为违法行政行为有合法性推定的观点，是不符合法治主义原理的。”?杨建顺教授引述了日本学者原田尚彦的观点，对行政行为违法性与公定力、国家赔偿之间的关系作了进一步阐述：“即使是违法的行政行为，也暂且有效，所以，因该行为而被科以义务的人，只要不请求撤销行政行为以否定其效力，就不能免除该义务。但是，违法的行政行为其自身是违法的，因该行政行为而受到损害的人，不必等待该行政行为的撤销，可以直接主张该行为的违法，请求国家赔偿，用金钱来填补其所受到的损害，这并不受公定力的妨碍。例如，其建筑物因违法的拆除命令而被破坏的人，不必请求拆除命令的撤销，便可以请求国家赔偿。应该将行政行为的法律效力问题和违法性问题明确地区别幵来考虑。”
曰本学者今村成和认为，如果行政行为只要违法，不论其程度如何，相对人都有可以拒绝该行政行为的拘束，那么“行政可能完全陷于停滞，”所以行政行为要有公定力；行政行为的公定力是“行政行为作出后，基于该行政行为作出这一事实，以将来撤销为解除条件，暂定性地将合法行政行为所具有的效力（拘束力）认定于该行政行为。”“行政行为的公定力使行政行为作为有效的行为得到通用，但并不是使其作为合法的行为得到通用。”
其他一些学者也意识到合法推定与有效推定之间的差异和区别，并主张公定力应当是有效推定而非合法推定。“由于公定力本来就与实体法上的合法、违法毫无关系，因而以合法性推定来i全释公定力极易引起误解。退一步而言，即便行政行为事实上是违法的，在法律上既不能也不应‘推定’其合法；而行政行为本身若是合法的，更无需‘假定’其合法。”“公定力传递着这样一种理念：不管行政行为是否合法，都能被推定为有效而对外界产生拘束力量。”
笔者也赞同有效推定说，不赞同合法推定说。理由如下：首先，正如日本学者盐野宏在谈到行政行为的效力时指出："说到‘力’，会让人联想到某种物理上的概念，下面的考察会使我们明确，这里的‘力’是特别的法效果的意思，而没有拘泥于‘力’的意思。”我国知名行政法学者王名扬教授也认为，行政处理(即行政行为）的效力是指行政处理在法律上所发生的效果。从理论上讲，行政行为公定力的性质是一种对有关主体产生一定法律效果的效力，而不是合法与否的问题。故公定力只能是有效性问题，而不是合法性问题。
其次，从历史发展演变的角度上看，有效推定更符合行政法治的发展趋势。在美浓部达吉在创立公定力这一概念并对其进行界定时，欧美各国和日本正处于自由法治时期，在这个历史时期，“由于实行严格的法律规制主义，奉行绝对的法律至上原则，行政行为只要违法，就会被宣布无效或被撤销。”也就是说，当时的合法和有效是划等号的，只有合法的才是有效的，有效的也应当是合法的，故美浓部达吉使用合法推定是符合当时的时代精神和要求的，能够准确反映公定力的性质。而到了社会法治时期，“由于强调实质法治与形式法治的统一，行政行为合法性的价值有时会让位于某些更高的价值。违法的行为就不一定被宣布为无效，甚至有些违法的行政行为也会堂而皇之地进入执行程序。”⑥也就是说，在这一时期，合法的行政行为是有效的，但是有效的行政行为并不必然是合法的，尽管绝大多数有效的行政行为同时也是合法的行政行为。有些行政行为虽然违法，但基于司法裁判利益衡量的需要，并没有被依法判决撤销。“行为合法与否是客观法对法律事实的一种简单而极端的评价，它只能给人以非此即彼的判断；而行为有效与否则是客观法对法律事实的另一种更为复杂的评价，它可以包含多种法律后果判断。”在日本、我国台湾地区和我国大陆的立法例中，有关“情况判决”的规定充分地体现了这一实质法治与形式法治相统一的理念。例如，我国最高人民法院《若干解释》第58条规定?，被诉具体行政行为虽然违法，但基于利益衡量不能撤销的，人民法院应当判决确认被诉行政行为违法，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施，并判决依法承担赔偿责任。参与起草上述司法解释的甘文博士认为：“被诉具体行政行为违法，但撤销该行为，将给国家利益或者公共利益造成重大损失，于是法院作出确认该具体行政行为违法的判决，被诉具体行政行为继续有效。这种判决在理论上被称为情势判决。”
再次，有效推定说有利于解决行政行为效力的维护与相对人请求国家赔偿之间的关系。如上所述，行政相对人如欲解除行政行为的效力，除了无效行政行为可以通过确认诉讼程序之外，对于可撤销行政行为必须通过撤销诉讼解决。而根据各国的立法例和司法实践，撤销诉讼必须遵守短暂的起诉期限。起诉期限制度设置的目的正是在于维护行政行为的效力。同时，根据各国的立法例和司法实践，如果当事人的合法权益因违法行政行为受侵害，可以起诉要求国家赔偿。在国家赔偿诉讼程序中，法院可以对行政行为是否违法予以审查认定，作为是否判决赔偿的事实根据。即使原告提起国家赔偿诉讼时已经超过了撤销诉讼的起诉期限，但只要未超过国家赔偿的请求权时效，仍然有胜诉的机会?。笔者认为，各国救济制度之所以如此安排，一方面是出于对行政行为所代表的公共利益的维护，行政行为越早具有不可争力，其所创设的新的社会秩序就能够及早安定；另一方面，出于对行政相对人救济权和实体合法权益的保护，行政相对人可以在较长的消灭时效期间要求国家赔偿，弥补其因违法行政行为所受到的损失气这种制度设置背后的理论根据之一就是行政行为公定力的有效推定，而非合法推定。否则就难以解释行政行为具备不可争力之后，仍然可以被认定为违法，并应承担相应的国家赔偿责任。因此，推定有效更符合公定力的要求。
(2)不可争力。各国立法例、判例和学说对行政行为不可争力的承认具有高度的一致性，其背后蕴含的法理是法的安定性原则和诚实信用原则的要求。所谓行政行为不可争力（形式确定力），是指行政行为所具有的排除相对人在法定期限届满之后对其提起争讼的作用力，它是与诉讼法上判决形式确定力相对应的概念，其表达的基本思想是：当法定时效超过时，行政行为即告确定；相对人也将随之失去以正常的救济手段对其效力进行否定或攻击的权利。?也就是说，"一旦经过一定期间，私人方面便不能在裁判上争议行政行为的效力，这称为行政行为具有不可争力。”但是，无效行政行为不具有形式确定力，对它提起法律争议不受救济时效的限制。
根据行政救济理论，通常来说，行政行为作出之后，法律一般都赋予行政相对人行政复议、行政诉讼等救济手段，目的是维护其合法权益免受不法的侵害。
但是，行政活动的不间断性特征决定了行政行为不可能长期处于效力不确定状态，根据法的安定性原则的要求，行政相对人救济权的行使必须受到一些合理的限制，行政复议申请期限和行政诉讼起诉期限都是对行政相对人行使救济权的时间限制。如果行政相对人在此期限内未依法行使救济权，就意味着他（们）丧失了攻击该行政行为法效果的机会和权利。可以作这样的理解，“不可争力并不是行政行为所固有的效力，换言之，它不外是依据法律对不服申诉期限和起诉期限加以限制这种行政行为的效力。”
根据各国的行政法学说和立法例，起诉期限的限制与行政行为的效力密切相关，是撤销诉讼制度的基本特征之一。在学理上，行政行为不可争力理论就是在讨论行政相对人提起撤销诉讼的起诉期间的限制气至于起诉期间的限制与行政行为不可争力的关系，学者们有两种截然不同的观点，一种观点认为，行政行为不可争力是对撤销诉讼设置起诉期间制度的理论基础；另一种观点认为，撤销诉讼的起诉期间限制制度才是行政行为不可争力理论的根据。?笔者认为，两种观点虽然结论不同，但它们有一个共同的基础就是，在撤销诉讼的平台上讨论行政相对人起诉的时间限制，因为无论是从行政诉讼发展演变的历史上看，还是从诉讼类型的功能和作用上看，行政相对人先申请行政复议再起诉请求撤销，或者向直接向法院提起撤销之诉，是行政相对人试图消除违法行政行为效力的法定救济途径，换言之，在各种行政诉讼类型中，撤销诉讼具有优先适用性或排他性管辖的地位除非行政相对人主张行政行为达到无效的程度，才可以请求确认无效，不受法定救济期限的限制。
所有行政行为（无效的情形除外），一旦错过起诉期限，便不能攻击该行政行为的法效果。也就是说，由行政行为所形成或变动的法律关系，从形式上得以确定。如前所述，基于法的安定性原则和行政活动不间继性特征的要求，行政行为所设定的权利义务需要及时得到稳定，故各国立法规定的行政复议申请期限和行政诉讼起诉期限都比较短暂。通常来说，某种法律秩序的稳定需要越迫切，相关立法规定的复议和诉讼的时效就越短。例如，1989年《中华人民共和国集会游行示威法》第13条规定的行政复议申请期限只有3日，自接到不予许可决定通知之日起（1999年《中华人民共和国行政复议法》第9条已统一规定为60日）。
当事人“行政诉权行使对行政审判程序的启动和开展具有决定性的意义。行政之诉是当事人行使行政诉权的具体形式，只要行政之诉形成并符合时效规则和其他程序规则，法院就有受理和审判的义务。”?起诉期限的设定，是对原告行使行政诉权的一种限制，如果起诉期限过短，显然不利于对原告诉权的保障。在日本，有判例认为，在期限极其短暂的情况下，作为对《日本国宪法》第32条规定的接受裁判的权利之侵害，有时会构成违宪。
(二）行政赔偿时效长于行政起诉期限的理由
基于上文对公定力、不可争力等行政行为效力以及对起诉期限设定和适用范围的理解和认识，关于行政相对人在起诉期限届满后是否仍然可以寻求赔偿救济的问题，笔者持肯定的观点，即起诉期限届满后，行政相对人仍然可以赔偿时效期间内通过国家赔偿程序主张相关行政行为违法并要求承担赔偿责任。具体理由归纳起来主要有以下几点：
1、起诉期限届满的法律效果是行政行为具有不可争力，即形式确定力。起诉期限届满之后，行政相对人便不能再对其提起撤销诉讼，消除该行政行为的效力（我国学理通说虽然认同无效确认诉讼不受起诉期限的限制，但司法实践中此类诉讼仍按撤销诉讼对待，适用起诉期限的规定?)。也就是说，该行政行为的法效果不再受攻击，由该行政行为所形成或变动的新的法律关系，也从形式上得以确定。由于在各种行政诉讼类型中，撤销诉讼具有优先适用性或排他性管辖的地位，即撤销诉讼居于中心关键地位，各国的立法也往往只明确地规定了撤销诉讼的起诉期限，对于课予义务诉讼等，有的国家或地区因立法规定提起该类诉讼必须行政复议前置，故在行政相对人经复议仍不服起诉时，必须参照适用撤销诉讼起诉期限的规定。而对于一般给付诉讼和确认诉讼，则均不适用撤销诉讼的起诉期限规定。而国家赔偿诉讼在性质上属于一般给付诉讼，在法理上应当适用请求权的消灭时效的规定。
2、行政行为的公定力是一种有效推定。如前所述，从理论上讲，行政行为公定力的性质是一种对有关主体产生一定法律效果的效力，而不是合法与否的问题。因此，行政行为的公定力是有效性问题，而不是合法性问题。另外，行政行为的公定力是一种有效推定而非合法推定，这种认识更符合行政法治的发展趋势，符合公定力理论的历史发展演变进程。因此，起诉期限届满之后，虽然行政相对人不能争议该行政行为的效力，但可以在国家赔偿请求权消灭时效期间内，请求国家赔偿，主张该行政行为违法并造成其合法权益受侵害，要求行政机关依法承担国家赔偿责任。
3、行政行为是否有效与是否违法并不必然一致。在社会法治时期，要求实质法治与形式法治相统一，行政行为的合法与有效之间不能划等号。合法的行政行为是有效的，但是有效的行政行为却并不必然就是合法的。有些行政行为虽然违法，但基于司法裁判利益衡量的需要，并没有被依法判决撤销。如前所述，在日本、我国台湾地区和我国大陆的立法例中，有关“情况判决”的规定充分地体现了这一实质法治与形式法治相统一的理念。根据我国最高人民法院《若干解释》第58条的规定，违法的行政行为在特殊情况下虽然不撤销其效力，但行政机关必须采取相应的补救措施，并应承担相应的国家赔偿责任。在这种情况下，认定被诉行政行为违法并不涉及撤销问题，只涉及是否应予赔偿的问题。
4、行政撤销诉讼中的违法标准与国家赔偿诉讼中的违法标准存在差别。行政行为违法是包括我国在内的多个国家承担行政赔偿责任的一个重要构成要件。也就是说，如果行政机关给行政相对人人损失的行为不违法，国家是不承担赔偿责任的。因此，行政行为的违法认定标准至关重要。关于行政行为的'违法标准问题，以我国为例，在行政赔偿司法实践中，目前的习惯做法是按《行政诉讼法》第54条的规定来界定“违法”，即超越职权、不履行法定职责、主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序、行政处罚显失公正、滥用职权等。而且行政行为的违法必须先经过法院的行政诉讼程序来判决认定（除非行政机关自己确认自己的行为违法并作出赔偿决定或者行政复议机关予以确认并决定赔偿），形成了目前国家赔偿责任的承担一般都要经过行政诉讼程序的局面?。换言之，行政相对人一般要先通过行政诉讼程序，获得胜诉，行政机关的行政行为被认定为违法，再提起国家赔偿诉讼；当然，也可以在行政诉讼程序中一并提起国家赔偿诉讼。
对此，研究国家赔偿法的学者杨小君教授认为，行政撤销诉讼中的违法与国家赔偿诉讼中的违法是不尽一致的，作为国家赔偿责任构成要件的“违法”，应当作广义的解释而不应作狭义的理解，那种把作为国家赔偿责任负担条件的“违法”与作为司法审查标准的违法等同起来的认识和做法是不正确的，不利于国家赔偿责任的实现，不利于对行政相对人合法权益的保护。因为从理论上讲，作为行政诉讼审查标准的违法，是建立在是否需要否定行政行为效力的衡量基础上的。即使被诉行政行为违反法律法规的规定，如违反了法定程序，也不一定都被认定构成违法并应当予以撤销。而作为国家赔偿责任构成要件的违法，则是出于在已经造成损害的情况下，是否有可归责于行为主体事由的考虑。杨教授认为：“显然，国家赔偿责任中的违法，是侧重于受害人损失的救济，行政诉讼中作为司法审查标准的违法，侧重于对行政行为的评价和效力的对待。二者的出发点不同，本来就不完全是一回事，用《行政诉讼法》第54条的违法标准来理解国家赔偿构成要件的违法，是狭溢的、不正确的。”笔者赞同杨教授的上述观点。由于行政撤销诉讼中认定的违法与国家赔偿诉讼中的违法是不尽一致的，因此，在行政撤销诉讼的起诉期限届满之后，只要行政相对人在国家赔偿时效内启动国家赔偿程序，主张行政行为违法，并提出赔偿请求，法院当然可以对相关的行政行为是否构成国家赔偿中的违法予以审查认定，并对赔偿请求作出相应的处理。
另外，关于行政相对人在起诉期限届满后是否仍然可以寻求赔偿救济的问题，据笔者阅读所及，我国学者关注到并讨论这个问题的着述非常少，而且均持否定的意见，目前尚未看到对此问题持肯定意见并对相关立法规定提出批评的讨-论文字。譬如，林莉红教授认为：“如果受害人已经超过对具体行政行为的合法性问题提起诉讼的时效，但没有超过国家赔偿法所规定的两年时效，而赔偿义务机关又并未确认具体行政行为违法，受害人要求行政赔偿的，应如何处理？受害人是否有权提起确认程序？这种情况，行政诉讼法和国家赔偿法都未予以明确规定。……如果允许受害人提起确认违法的程序，则意味着受害人可以对具体行政行为的合法性问题提出异议，从而将会使行政诉讼法、《行政复议法》及有关法律、法规关于行政诉讼、行政复议时效的规定失去意义。起诉期限的规定是为了免使具体行政行为长期处于不确定的、可受追诉的状态，保证行政管理的连续性、稳定性，维护行政机关行使职权的效率性。因此，在行政机关未对具体行政行为确认违法，而又超过具体行政行为的合法性审查时效的情况下，受害人丧失请求行政赔偿的权利。”又如，马怀德教授主编的《国家赔偿法学》一书认为：“从《国家赔偿法》的规定和实践经验来看，受害人单独提出赔偿请求的，必须以加害行为的职权性和违法性得到确认为前提。”而确认加害行为的职权性和违法性的途径有：1、赔偿义务机关自己确认；2、通过行政复议确认；3、通过行政诉讼确认。结合我国行政复议和司法实践中的普遍做法，可以认为该书对此问题也持否定的观点，即确认请求必然受复议申请期限和起诉期限的限制，除非赔偿义务机关自己确认。笔者认为，支持上述观点的理论逻辑是，行政行为的公定力是合法推定而不仅仅是有效推定，由于不可争力是公定力的延伸、表现和保障，行政行为因起诉期限届满而具备不可争力，因此，起诉期限届满后行政相对人不能再对行政行为的合法性提出争议。然而，根据大陆法系几个代表性国家和地区关于公定力究竟是合法推定还是有效推定的讨论情况表明，多数行政法学者均认为公定力仅仅是有效推定而非合法推定。起诉期限的规定维护的是行政行为的效力，而非行政行为的合法性，既然司法判决确认行政行为违法并不对其效力产生影响，故也不会影响行政管理的连续性和稳定性，以及行政机关行使职权的效率性。行政行为不可争力仅仅意味着起诉期限届满后不得再提起撤销诉讼否定行政行为效力，并没有认定行政行为合法。因此，行政行为不可争力与行政相对人确认违法、要求行政赔偿的诉讼请求在法理上并无矛盾和冲突。另外，我国行政确认诉讼在司法实践中也均适用起诉期限的规定，是缘于目前我国行政诉讼尚未类型化，立法和司法均奉行撤销诉讼一体主义之故。
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