摘 要： 实践中有大量的刑事案件存在行政处罚的可能性,这类刑行交叉案件构成行政检察的重要案件来源。由于受专业知识限制、观念偏差等影响,针对这类案件行政检察的职能作用并不突出。应当在深入分析该类案件情形与特征的基础上,通过组建专业化队伍,发挥典型案例指导作用,建立刑行交叉案件线索自动推送等机制,强化监督效果,做实基层行政检察工作。
关键词： 刑行交叉; 行政检察; 监督; 行政处罚;
一、刑行交叉案件常见情形
刑行交叉案件,即行政处罚、刑事处罚密切关联的案件。它以刑事案件存在为前提,由于被降格处理后,导致了后续的行政处罚。“刑法须具有法益保护最后性质的补充性、非处处介入市民生活的片面性以及非一切不法行为均须以刑罚加以制裁的宽容性等性质。”12019年4月17日,张军检察长在政法领导干部专题研讨班作报告提出,“可捕可不捕的不捕、可诉可不诉的不诉、疑罪从无,这样的检察观念必须牢固树立”。2随着这个理念日益在检察办案中得到落实,预计不捕、不诉案件将日益增多。与此同时,轻刑化趋势下,法院判决免予刑事处罚的案件,预计也会持续走高。如此以来,刑行交叉案件将增加。
刑行交叉案件可依据处罚状态分为:递进处罚案件、双罚并行案件、衍生处罚案件。
1.递进处罚案件。
指行政机关移送的刑事案件,该类案件系行政机关在查处行政违法案件中,认为应追究刑事责任,转而进入刑事诉讼程序。2001年国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》明确了行政执法机关移送涉嫌犯罪案件,应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。3
2.双罚并行案件。
指基于法律法规的特别规定,必须同时进行刑事追究、行政处罚的案件。最常见的就是存在醉酒情节的交通肇事案件。根据道路交通安全法第91条第2款,醉酒驾驶机动车的,由公安机关交通管理部门约束至酒醒,吊销机动车驾驶证,依法追究刑事责任。该类案件除了追究刑事责任,还一律实施吊销机动车驾驶证的行政处罚。
3.衍生处罚案件。
指刑事案件做非刑罚或免于刑罚处理后,如降格作为行政案件、从轻处理作不起诉等,导致后续行政处罚的案件。按照诉讼环节又可以具体分为:公安撤案案件、检察院不起诉案件、法院判处免予刑事处罚、无罪案件。
二、刑行交叉案件中发挥行政检察职能的必要性
推动“四大检察”全面协调充分发展,是检察机关的任务、使命。但无论是从案件数量,还是机构数量和人员数量来看,刑事检察均远超行政检察,如最高人民检察院内设的十大检察业务部门中,就有七个为刑事检察部门或主要是依托刑事检察开展工作的部门。而民行检察机构的和人员不足的问题仍未得到根本解决。4特别是在基层检察院,绝大多数都实行设立大刑事检察部门,而民事、行政、公益诉讼检察部门则三合一。当前及今后相当一段时期,刑事检察仍是检察工作的重中之重。刑事检察中的刑行交叉案件自然成了行政检察的重要案件来源。
刑行交叉案件,既是检察机关履行行政监督的重要来源,也是完善检察权自我监督的重要载体。监督者更要接受监督。以最能体现检察裁量权的相对不起诉案件为例,这类案件的犯罪嫌疑人因为自首、赔偿谅解、未成年等从轻、减轻情节,被做出不起诉处理。理论上,法定刑三年以下的案件都可能作相对不起诉,而其中的破坏社会市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等,一定程度损害了国家利益、社会公共利益,其中不少罪名在刑法中也规定了相应的罚金(甚至是并处罚金)。个人利益受损的,可以通过刑事和解等进行修复,但对于国家利益、社会公共利益受损的,检察机关相对不起诉后,只能也必须通过行政处罚进行修复。一旦忽视了刑行交叉案件中的行政处罚功能,就可能出现责任真空的情形。因此,相对不起诉后按规定移送行政机关进行行政处罚,也是对检察裁量权的一种内在监督。
三、刑行交叉案件中发挥行政检察职能面临的问题
(一)检察人员缺乏行政处罚领域专业知识
很多检察人员只注重刑事法律规定,对其中交织存在的行政处罚问题不甚了解,对相关违法行为进行何种处罚甚至可否进行处罚都不清楚。行政检察工作核心数据分为四类:生效裁判结果监督、审判人员违法行为监督、执行活动监督、督促履职,其中的督促履职,主要是督促行政机关依法合理行使处罚权,已构成基层行政检察工作的重要内容。缺乏对行政处罚的系统、专业、深入了解,从根本上制约了刑行交叉领域的行政检察工作。
(二)对“一事不再罚”的理解片面
一些检察人员片面认为,对递进处罚类的刑行交叉案件,既然行政机关以达到刑事追究标准,将案件移送司法机关,司法机关也进行了刑罚处置(包括不起诉),不可再进行行政处罚,否则违背“一事不再罚”原则。这是对“一事不再罚”原则的片面理解。“一事不再罚”原则是指对同一行为不能重复进行行政处罚或重复进行刑罚处罚。对同一行为同时进行行政处罚与刑罚,并不违反“一事不再罚”原则。
(三)部分刑行交叉案件行政检察监督缺乏法律规定
对于进入审判程序的刑行交叉案件,能否履行行政检察职能?中办、国办发布的《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的通知》中指出:人民检察院对作出不起诉决定的案件、人民法院对作出无罪判决或者免予刑事处罚的案件,认为依法应当给予行政处罚的,应当提出检察建议或者司法建议,移送有关行政执法机关处理。实践中,法院对应当给予行政处罚却不提出司法建议的,检察机关应当如何行使监督权?目前没有明确的法律依据。
(四)检察机关内部未形成有效合力
检察系统内部尚未对刑行交叉案形成监督合力。所有的刑行交叉案件均在刑事检察内部流转,而行政检察部门无法掌握相关信息。目前,检察机关严格执行过问案件记录的三个规定,一些行政检察人员不敢也不愿主动向刑事检察部门了解该类案件情况。多数检察院也没有建立起刑事检察与行政检察之间的线索移送机制。导致实践中,一方面刑行交叉案件大量存在,但刑事检察部门并没有及时移送相关的行政检察监督线索;另一方面,行政检察部门因为缺乏信息无法及时进行监督。
四、刑行交叉案件中做实行政检察的几点建议
(一)建设专业化行政检察队伍
1.强化队伍素能建设。
行政检察作为四大检察之一,应不断凸显其专业属性。日常生活中,人们很少会卷入刑事诉讼,更可能会面临行政处罚(如最常见的交通违章处理)。应引导基层检察人员转变观念,充分认识新时代行政检察的重要意义,不断完善知识储备、优化知识机构,通过集中培训、借助外脑、以老带新等,努力培养一支精干、专业的行政检察队伍。
2.注重指导性案例引领。
要通过加强和改进指导性案例工作来扭转实践中存在的不同程度就案办案、机械办案的问题。52010年1月至2020年8月,最高人民检察院先后发布了21批指导性案例,近三年就密集发布了12批,有效发挥了对下指导作用。应通过指导性案例的可复制、可推广,指导基层敏锐发现刑事案件背后的监督线索,更有力督促行政机关履行相关行政处罚等职能,推进法治政府建设。
(二)建立特定案件线索自动推送机制
对于刑行交叉案件,应当建立案件特殊节点线索自动推送机制,打通刑事检察与行政检察间的信息壁垒。可以依托现有的案件管理系统,对文中列明的递进处罚、双罚并行、衍生处罚的三类案件,通过案管部门设置权限等方式,实行特殊结果自动推送。即一旦案件作出不捕、不诉结论以及法院判决无罪、免予刑事处罚的,承办人将结论录入系统时,系统将自动抓取关键字,第一时间推送到行政检察部门负责人办案系统,并予以提醒,便于及时跟进监督。对刑事检察部门在案件办理中主动发出移送主管机关处罚的检察意见,应计入刑检部门工作量,以提高其协作积极性,形成合力。
(三)丰富监督手段、提升监督效率
在督促行政机关履职方式上,除检察意见、检察建议、纠正违法通知书等,还可探索在具体办案中,以更加便捷的方式做实行政检察。如针对犯罪情节显着轻微、不构成犯罪的案件做出不捕决定后,在不捕理由说明书中,可直接要求公安机关给予相应行政处罚。在办理刑事案件中,发现其他涉案人员(常见如赌博、容留吸毒、卖淫等群体性妨害社会管理秩序犯罪)应当给予行政处罚但尚未处罚的,在制作逮捕后继续补充侦查事项、退回补充侦查提纲时,均可以直接督促行政机关履职。对阶段性发现的同类问题,也可以通过综合检察建议的方式,统一督促行政机关履职。对严重影响国家利益、社会公共利益的,属于公益诉讼检察职能范围的,也可采取检察公益诉讼的方式进行监督。
(四)把握监督尺度、注重监督效果
1.注意区别对待。
并非每个刑行交叉案件都适合开展行政检察监督。如侵犯人身权利犯罪,嫌疑人与被害人达成刑事和解,被害人签署谅解书明确放弃其他法律诉求的,确系自愿的,案件不起诉后,原则上不应当再进行行政处罚。但对破坏市场经济秩序、妨害社会管理类的刑行交叉案件,非刑罚处理后,仍可督促补足行政处罚,以维护公共利益。
2.注意处罚抵扣。
人民法院判处拘役或者有期徒刑时,行政机关已经给予当事人行政拘留的,应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪,人民法院判处罚金时,行政机关已经给予当事人罚款的,应当折抵相应罚金。6
3.注意处罚时效。
行政处罚法第29条规定:违法行为二年内未被发现的,不再给予行政处罚。要注意行政处罚追究时效与刑事追究时效的区别,不能简单认为刑事案件立案之后,相关联的违法行为都处在行政处罚时效范围内,而要根据个案情况,严格遵守行政处罚时效规定,避免滥用监督。
4.注意监督尺度。
开展行政检察监督,应注意不能干预行政机关正常的履职,更不能替代行政机关履行本应由行政机关履行的法定职能。对发现同案中行政处罚悬殊的问题,或者明显违反行政处罚规定的(如采取行政处罚种类错误、对象不适格等),应当果断提出监督意见。要在其他各种外部监督和内部监督方式都不能或难以发挥预防、制止和纠正行政违法行为的情况下,秉持谦抑有限的原则进行监督。7
注释
1[1][日]大谷实:《刑事政策讲义》,弘文堂1994年版,第89页,转引自杜雪晶:《中国非国非刑罚化的困境与反思》,《河北法学》2010年第9期。
2[2]《张军:牢固树立可捕可不捕的不捕、疑罪从无等检察观念》,新京报http://h-s.baijiahao.baidu.com.forest.naihes.cn/s?id=1631112421808958728&wfr=spider&for=pc,最后访问日期:2020年4月8日。
3[3]参见《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第11、14条。
4[4]参见刘艺:《中国特色行政检察监督制度的嬗变与重构》,《人民检察》2018年第2期。
5[5]参见张雪樵:《对标平衡充分全面发展开启新时代民事行政检察工作新局面》,《人民检察》2018年第18期。
6[6]参见《中华人民共和国行政处罚法》第28条。
7[7]参见傅国云:《论行政执法检察监督》,《法治研究》2017年7月。
