摘 要： 目前我国省级督导机构大致有“合署办公”“代管”“内设”“下属单位”“相对独立”五种形式。随着我国法治建设及教育民主化的深入, 教育督导的职能需要进一步弱化督政, 向指导中小学课程与教学倾斜, 同时要继续加强评估。因而, 我国的教育督导机构可以向美国、德国等国家学习, 继续推行教育行政与督导合二为一的模式, 而不是仿照英国等国家建立完全独立型督导机构。我国各级政府可在保留行政部门的督导处 (室) 的前提下, 整合各级教研部门成立督导评估中心, 共同做好督政、中小学课程与教学指导和评估三大核心工作。
关键词： 督导机构; 独立; 教育行政;
Abstract： At present, China’s provincial supervision institution has five forms:merging work in one office;agency management, internal organization, subordinate units and relatively independent department.With the construction of the rule of law in our country improving continuously, the functions of education supervision need to be further weakened, and turn to guide the curriculum and the teaching of primary and secondary schools.At the same time, the assessment should be strengthened.Therefore, China’s education supervision institutions can learn from the United States, Germany and other countries, and continue to promote the integration of educational administration and supervision model, rather than establish the fully independent supervisor modeled on the other countries, such as the UK.Under the premise of retaining the administrative department’s supervision department (office) , Chinese governments at all levels should integrate the teaching and the research departments at various levels to set up a supervision and evaluation center, and jointly do the supervision, the curriculum, the teaching guidance and the assessment of the primary and the secondary schools.
Keyword： supervision institution; independence; educational administration;
一、引言
改革开放以后, 我国中央层面的教育督导机构逐步恢复督导功能并在机构设置上走向规范化。1984年8月, 教育部设视导室, 负责对全国教育进行巡视、检查以及指导帮助全国各地普教工作。1993年国家开展了机构调整, 国家教育督导团建立, 成立了相应的办公室, 在管理上隶属于基础教育司, 属于挂靠性质。2000年, 国家教育督导团在行政级别上升至司级单位, 隶属教育部, 其独立性进一步增强。2005年全国基本形成了中央、省、市、县四级教育督导体系。
与此同时, 社会各界尤其是学术界的不少学者考察了英国、俄罗斯和新西兰等国的教育督导机构的设置情况后, 认为, 独立设置督导机构可以“让教育督导机构独立开展工作, 摆脱教育行政部门的限制”[1,2,3,4,5]。这为教育督导机构的改革打下了舆论的基础。至今仍有学者提出向英国学习, 实行教育督导机构独立设置[6]。
2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年) 》要求“建立相对独立的教育督导机构, 独立行使督导职能……, 建立督导检查结果公告制度和限期整改制度。”[7]此番要求为“国家教育督导委员会”的建立打下了基础, 也为地方教育督导机构改革埋下了伏笔。
2012年8月26日, 国务院办公厅印发《关于成立国务院教育督导委员会的通知》, 构建了中央层面的督导委员会的框架, 任命了正副主任;同年8月国务院颁布了《教育督导条例》。国家教育督导委员会正式成立, 标志着我国教育督导机构设置的重大改革。国家督导委员会的主任由国务院副总理兼任, 大大提升了其“地位”。
与此同时, 全国各地的教育机构也在进行一场大的变革, 省级层面的教育督导机构随之变化, 一些省级单位分管教育的副省长和副主席兼任教育督导委员会主任或总督学, 如西藏、广西、辽宁等;多数省级单位的教委主任、副主任或正、副厅级领导兼任教育督导室主任或总督学, 并设若干名主任督学、副主任督学, 6个计划单列市和新疆生产建设兵团的教育督导室主任的行政级别均为正、副厅级[8]。从全国各省级层面的督导机构设置来看, 大致有教育行政部门合署办公、教育行政部门代管、内设机构、下属单位或其他等5种形式。同时, 我国还有考试院和各地的教研院 (室) 作为隐形的督导机构, 潜在地发挥着督导的职能。目前, 国家和省级层面的督导机构的设置特点及改革是需要我们进一步探讨的问题。
二、我国省部级层面教育督导机构设置分析
2012年10月1日, 《教育督导条例》正式实施。国务院教育督导委员会挂牌成立, 地方各级教育督导部门也相应地做出了调整改革。《国家中长期教育改革规划纲要》提出“建立相对独立的教育督导机构”的要求, 但是2012年的《教育督导条例》对督导机构是否独立设置并未做出明确的规定。“国务院教育督导机构承担全国的教育督导实施工作, 制定教育督导的基本准则, 指导地方教育督导工作。”而且“国务院教育督导机构和县级以上地方人民政府负责教育督导的机构 (以下统称教育督导机构) 在本级人民政府领导下独立行使督导职能。”[8]这两条规定表达了如下意见: (1) 县级以上政府部门应该建立政府领导下的教育督导部门; (2) 督导机构所行使的督导职能应该相对独立于普通教育行政, 并未要求督导机构独立设置。上述规定给中央和地方留下了很多可供选择的空间:县级以上人民政府的督导机构无论是单独设置, 还是与教育行政部门联合设置, 都可以独立行使督导职能, 因为, 即使将教育督导机构设置在教育行政部门内, 教育行政部门也可以充分放权, 让其独立行使有关督导职能。还有, 督导机构的行政级别怎么安排?这也延伸出另外一个问题:督导机构由政府哪个部门领导, 也没有明确规定。这既给地方政府提供了自主选择机构设置模式的空间, 也给地方带来了灵活应对的空间。正是因为2012年的《教育督导条例》对教育督导机构的设置规定不具体, 导致我国目前存在不同类型的督导机构。
(一) 教育督导机构与教育行政部门 (厅、局) 合署办公
合署办公是两个归属不同、职责相异的政府机构因工作需要在同一地点办公, 两个机构的人员、资源可以在同一上级部门的统一指挥下配合使用。云南省、湖北省、浙江省、宁夏回族自治区的教育督导机构与教育行政部门合署办公的, 四省区的教育行政部门与督导机构合署办公就是:省人民政府督导室 (委员会) , 由省、自治区教委主任、副主任或正、副厅级领导兼任教育督导室主任或总督学, 教育行政部门与教育督导机构在同一个场所办公, 都服从同一上级领导。
(二) 教育督导机构由教育行政部门代管
教育督导机构附设在同级政府教委或教育厅/局与教育行政部门在同级人民政府领导下开展工作, 在业务上接受上级教育督导机构的指导。在管理方面, 教育行政部门代管督导机构, 一般称为省、市、 (县) 人民政府督导室。督导室的正、副主任和督学, 均由教育教育行政部门提名, 由人民政府任命, 颁发任命证书。教育督导机构的行政级别, 与同级教育行政部门相差一级或半级。行政部门行使决策权、执行权, 督导机构行使监督、检查、评估、指导权。“代管”制的督导机构, 其人员编制属于教育行政部门, 办公地点设在教育行政部门内, 督导机构的人员实际上仍然是教育行政机构的工作人员。从目前情况来看, 由教育行政部门代管的省级层面的教育督导机构有12个。
我国的国务院教育督导委员会也是典型的由教育部代管的机构, 它本属于一个协调性机构, 主任由中共中央政治局委员、国务院副总理、国务院督导委员会主任兼任, 委员会独立于教育部, 其办公室就是国务院教育督导办公室, 又称教育督导局, 由教育部领导监管 (见图1) 。其主要职责是:拟定教育督导的规章制度和标准, 指导全国教育督导工作;依法组织实施对各级各类教育的督导评估、检查验收、质量监测等工作;起草国家教育督导报告;承办国务院教育督导委员会的具体工作[9]。从国家教育督导委员会的职责来看, 其工作主要对国务院负责, 面向全国, 对各级各类教育进行督导评估等。国务院教育督导委员会设置的优点是:可以充分整合并利用教育部的人力资源, 利用国务院督导委员会和教育部的双重名义对全国教育进行督导, 权威性和行政效力有所增强。不足之处在于:受国务院副总理和教育部主要负责人的形式上的双重领导, 机构需要进一步加强建设, 办公人员需要充实。
图1 国务院教育督导委员会的构架
“合署办公”或者“代管”设置的督导机构在管理上仍然隶属或依附于地方教育行政部门, 督导机构仍由同级的教育行政部门领导, 教督导机构的主要领导也多数由教育行政部门的“一把手”兼任。该组织框架反映的是教育行政与教育督导的上下级的关系, 督导机构必然听从“同级”教育行政部门领导的指挥。
设立“合署办公”和“代管”制的初衷是想提高督导的地位, 让教育督导机构相对独立于教育行政部门, 更好地发挥教育督导的职能, 让其享受与同级教育行政部门的待遇, 甚至让督导部门对同级教育行政部门进行“督政”。但这种机构设计的局限性主要体现在四个方面: (1) 不利于理顺教育督导机构与政府各部门之间的关系; (2) 教育督导机构在人民政府内没有一席之地; (3) 这种督导机构很难对同级教育行政部门督导, 平行的教育督导机构难以对处于同等地位的教育行政部门进行监督; (4) 不利于教育督导体制的建设和发展。
(三) 教育督导机构作为教育行政部门的内设下级单位
教育督导机构作为教育行政部门的内设下级单位是2012年新的《教育督导条例》颁布之前的普遍做法, 把教育督导作为教育管理的一个环节, 至今有11个省份仍将督导机构作为一个处级单位, 内设于省级政府的教育厅内。教育督导没有独立的地位, 其优点是教育督导受教育行政部门的统一协调和指挥, 为教育管理服务;不足之处就是难以独立开展工作, 事事必须向教育行政部门领导汇报。
(四) 教育督导机构作为教育行政部门的直属事业单位
2012年之后, 内蒙古自治区和上海市将教育督导机构作为行政部门的下属事业单位设置, 上海市教委的教育督导事务中心, 内蒙古教委下设的教育督导评估中心, 受教育行政部门的领导。将教育督导机构作为下属的事业单位, 督导机构的独立性会比作为内设的处级机构高一些, 因为毕竟是相对独立的事业单位, 没有与教育行政部门合署办公, 有自己的运作系统, 可以在一定限度内相对独立地开展工作。
(五) 相对独立型
这类教育督导机构有独立编制, 由人民政府统筹, 形式上由教育行政部门代管, 相对独立于教育行政部门。人财物均由人民政府统筹, 督导机构的领导仍由教育行政部门兼任, 由同级人民政府直接管理, 在行政级别上与地方教育行政部门同级 (或低半级) 。这种模式的优点是:能相对自主开展工作, 受教育行政部门的限制相对少一些;直接对人民政府负责。不足之处在于:需要借用教育行政部门以及社会各界的力量开展教育督导评估工作;行政成本比内设于教育行政部门的督导机构要高。
北京市人民政府教育督导室是北京市人民政府设立由北京市教育委员会代管的正局级机构[10], 由中共北京市委教育工委副书记兼任北京市人民政府教育督导室主任, 另设三个副主任, 督导室内设综合处、督政处、学校督导处、专项督导处、督学管理和信息化处、评估与监测处等6个处室;有29个编制, 在全国所有省设督导机构中 (见表1) , 北京市的教育督导室的编制最多。
表1 全国省级层面教育督导机构设置概况
只有人民政府直接领导, 没有挂靠同级政府的督导机构才具有完全独立性。从以上教育督导机构的设置来看, 全国几乎没有督导机构完全独立于教育行政部门。北京市人民政府督导室已经具备独立的条件, 但是它依然由教育行政部门代管。绝大多数“受同级人民政府领导, 挂靠于教育行政部门”或与教育行政部门合署的督导机构不具备“独立性”。上海和内蒙古把督导机构作为下属的事业单位, 其独立性要高于“内设”“合署办公”或者“代管”形式的督导机构。
三、我国教育督导职能的发展趋势分析
在教育日益国际化、民主化和法制化的时代背景下, 我国教育督导机构应该履行哪些职能?一般认为, 教育督导的职能有监督、评估、协调、指导、反馈等等。在不同的历史时期, 教育督导的职能的侧重点不一样。
(一) 弱化督政职能以适应民主法治社会发展的需要
在改革开放初期, 我国督政的主要目的是检查地方教育行政部门是否执行了国家的教育政策法规, 是否存在财政经费挪用、乱用等现象, 是否存在违背国家教育行政意图的其他行为等等。这对教育行政监督的确有很大成效, 成功纠正了一些地方教育行政部门的不良行为。但是随着我国教育法治越来越健全, 教育行政接受社会各界监督的力度会越来越大, 政府的行政行为会走向规范, 教育行政也不例外, 弱化督政职能已经成为时代发展的趋势。西方国家的教育督导都曾经历过这一阶段。美国18世纪的马赛诸塞州就组建了由教会人员、市镇官员、居民家长等纳税人为代表的实施行政性督导 (administrative inspection) 的代表团, 加强了对教育行政的控制, 提升了公众对教育的参与。此后, 便改由专职的督学进行教学督导。日本二战前, 教育督导作为行政指挥的一个环节, 权限很大, 以督察、检查为主, “督导代表教育行政当局, 代行教育行政、评定、指导等行政行为”[11];二战后, 教育督导便改为以指导性活动为主, 注重发挥非权力性的指导, 关注教师的具体的教学活动。法国在1802年颁布《国民教育总法》, 建立督导机构;至19世纪80年代, 对学科督导与对学校其他工作的督导开始分离, 此后不断朝着多元化和专业化的方向发展[12], 对教职员个人的评估工作也得到了加强, 对教育机构的督导评估工作大大削弱。德国一直采取的是教育督导和教育行政管理工作合二为一的体制, 督导的重心放在学校内部治理及日常教学工作, 属于教学督导, 几乎不对教育行政进行监督。英国政府在1839年首次任命了两名国家督学J.艾伦和H.S.特曼赫尔, 检查国家教育财政投入到私立教育的有效性, 但是随着公立学校的普及和法治的健全, 英国历史上的皇家督学团便开始注重学校教育的督导与评估, 其在1992年成立的教育标准局也是侧重于对学校的督导评估, 督政只是辅助。上述国家的教育督导职能的演化说明了一个道理, 法治越健全, 民主化程度越高, 督政的职能就会趋于弱化。
由于我国教育法治建设的成效越来越鲜明, 依法治教已经成为共识, 教育督导的职能也会朝着弱化督政的方向发展。
(二) 加强课程与教学辅导提升教学质量
由于教育行政督导职能弱化, 相应地, 对学校课程与教学的监督和指导是当今世界各国教育督导机构现在, 乃至未来的重点职责。这是因为, 对于中小学来说, 课程与教学工作是学校的核心工作。通过课程与教学, 提升学生的学业成绩, 让学生掌握基础知识和基本技能, 为他们的终身学习打下基础。美国教育督导是最早实现由传统行政监督型向现代指导型转向的典范, 其督导的核心工作就是进行教学指导, 协助教师改善教学, 提高学生的学业成就;法国的教育督导注重按学科进行分工, 督导可以分为“课程督导”和“专题督导”, 分为12个学科组和2个专门组开展工作;德国督导工作以督学为主, 旨在提高学校的教学质量, 黑森州教育督导指标体系的, 一级指标有四个:学校的规划与建设、课程与教学、学生管理、教学人员的管理[13], 课程与教学督导是德国教育督导的主要工作之一;英国目前的督导尽管把主要精力放在全面评估一所学校的办学质量上, 但对教学督导工作依然非常重视。
加强课程与教学辅导是我国未来教育督导改革的方向, 教育督导只有切实提高中小学的教育质量, 才能满足政府、社会和公众对高质量教育的需求。
(三) 对学校进行督导评估以评促改
教育督导评估是运用评估或测量工具, 对教育行政部门、学校教育、教职员工或学生进行价值判断的过程。开展教育评估, 有助于政府和社会各界以及家长了解政府办学的绩效, 知晓学校的办学水平和办学质量。通过督导评估, 也有助于学校在原有的基础上改进办学, 达到提升学校办学水平的目的。因而, 督导评估现在是、未来也是政府监控基础教育的重要手段, 这项职能是不能轻易停止的。所有其他发达国家都把督导评估作为政府检测基础教育质量的一项重要手段, 美国在名义上没有采用督导评估来检测基础教育, 主要是他们运用了教育问责评价制度, 绝大多数州已经认同将学生的学业考试成绩作为绩效责任的重要依据。“美国各州利用状态和增长模型指标建立了科学、完备的学校效能评价与监控体系, 使教育行政部门可以更客观、准确地评估学区或学校效能, 从而有效、合理地进行教育决策和教育投入。”[14]因而, 美国的问责制度替代了督导评估的部分职能。
评估将会长期作为教育督导的一项重要职能而存在。因为, 基础教育作为公益事业, 必须置于公众的监督之下, 督导机构对其教育质量进行全方位的评估是民主社会监管的需要, 也是让家长了解不同学校教育质量, 享受教育知情权和选择权的需要。
四、我国教育督导机构设置的改革趋势
由前文分析可知, 我国新时期的教育督导需要弱化督政, 教育督导的职能向中小学课程与教学的指导倾斜, 继续加强评估。因而, 我国的教育督导机构可以向美国、德国、法国和日本等多数国家学习, 继续推行教育行政与督导合二为一的模式, 而不是学习英国和新西兰[3]等极少数国家, 建立完全独立型督导机构。建立独立型的督导机构的最大弊端是这种模式耗费的人力、物力和财力都要显着高于非独立设置[15], 也不利于资源整合共享。我国各级政府在保留行政部门的督导处 (室) 的前提下, 整合各级教研部门、成立督导评估中心 (见图2) , 共同做好督政、中小学课程与教学指导和评估三大核心工作。
图2 省级层面教育督导机构整合图
第一, 教育行政督导部门职能实行重大转变。一方面, 统筹协调教育研究院 (室) , 成立评估中心, 将过去的“督政”与“督学”并重, 转变为“重在指导”, 继续做好评估工作;另一方面, 具体在督政方面, 督导部门与基础教育处 (科) 协商, 从教育行政管理的角度督察下级教育行政部门的教育政策、法规的执行情况, 检查有无违规使用教育经费的行为, 有没有认真执行党和国家的教育政策, 等等。
第二, 各地教研院 (室) 为“教育指导”服务。地方的教研院 (室) 本身就承担了地方学校的教学研究和指导任务, 教研院 (室) 大力培育擅长各科教学指导的指导人员, 分专业和学科对中小学各科教育进行指导;辅导学校制定年度课程计划;对不同学校之问的课程计划进行协调;检查中小学教师的授课是否符合国家课程标准的要求;指导各类学校在国家课程标准框架下将国家课程进行校本化改造;辅导中小学开发校本课程;协同中小学校长检查教学质量;评价教师的工作情况;检查学生的学习成绩;监督各种考试 (尤其是中考和高中毕业考试) 的举行, 参与并主持考试工作, 对考试题进行审阅。
第三, 成立省级层面的教育督导评估机构, 作为下属的事业单位, 相对独立地开展工作, 完成政府指定的督导评估任务。首先, 要建立定期督导评估机制, 对中小学的督导评估成为一种常态。其次, 制定并完善中小学督导评估框架, 建立督导评估指标体系。再次, 督导任务的分配模式可以采用公开投标的模式。当遇到政府要求的大范围的评估项目时, 可以引入招标的方式, 将督导评估推向市场。督导机构实行公开招标, 由各督学小组提出学校督导方案, 向督导部门投标, 竞争学校督导的项目权, 根据各督学小组所提出督导方案的可行性和质量进行选择。中标后, 督学小组与督导机构签订合同, 获得评估经费, 由中标的项目组承担督导任务。
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