摘 要： 加强督学队伍建设是先于督导体制改革的突破点, 亦是提升督导效力的必然选择。由于教育管理体制不同, 发达国家的教育督导制度对于我国适切度不高, 但其督学队伍建设的政策、方法和手段是值得参考甚至是“拷贝”。借鉴其成功经验, 解决我国督学面临的职权没有充分保障、专业性独立性不足、分工不明确等问题, 以建立高效力、民主、服务性强的新的教育督导善治体系。
关键词： 比较; 督学; 策略;
我国教育督导制度自恢复以来, 在提高教育质量和促进教育事业的健康发展方面做出了历史贡献。随着我国教育治理体系和治理能力现代化不断推进, 对教育督导改革提出了更高的要求, 然而多年教育督导改革成效甚微。本文在国际比较视野下, 通过对发达国家教育督导制度的剖析, 其成功经验除了法制健全、机构独立之外, 尤为突出的是培养建立了一支高水平、专业化的督学队伍。在面临教育体制改革困境的制约下, 加强督学队伍建设是先于督导体制改革的突破点, 亦是提升督导效力的必然选择。
一、发达国家督学队伍建设的共同点
由于教育管理体制不同, 发达国家的教育督导制度对于我国适切度不高, 但是其督学队伍建设的政策、方法和手段是值得借鉴甚至可以“拷贝”。通过对英国、法国、美国、加拿大等督学队伍建设的成功经验进行比较和剖析, 其特点和共同点主要有以下几方面。
1. 法律赋予督学权利
英国教育督导制度的历史最为悠久, 始于1839年, 几乎与国家教育机构同时诞生[1]。英国政府曾经制定并颁布了一系列具有划时代意义和里程碑作用的、与教育督导有关的法案, 为督学的权威性与专业性奠定了基础。2006年《教育与督导法案》重申了督学的职责[1], 进一步强化英国督学的权利。法国亦早在19世纪初就颁布了《国民教育总法》, 该法规定了国家必须设立统一的教育督导制度[2], 并且总统以法令形式对国民教育总督学进行正式任命[3]。2002年9月, 荷兰正式颁布并实施了《教育督导法》, 明确规定:督导制度应在专业和独立的基础上运行, 在对学校质量评价时, 教育文化科学部不能对其进行任何干预[4]。随着《教育委员会法》于1948年的颁布和实行, 日本新的地方分权制和地方督导制度 (指导主事制度) 建立[5]。然而, 芬兰则于1991年废除了教育督导制度, 走出了一条高效而独特的道路[6]。
2. 强调专业性、独立性和服务性
英国的法律赋予督学强制性权威, 属于行政性权威, 但其自身则具备高水平的专业权威[7], 而注重服务职能是英国教育督导制度嬗变的新特征[8], 凸显了督导以学校教育及教育活动的使用者受益者为核心的服务原则[1]。荷兰《教育督导法》明确规定:督导制度应在专业和独立的基础上运行, 教育文化科学部不能对其进行任何干预, 除此之外, 督学还承担一定的咨询任务, 解决家长与学校之间的争端[9]。日本的相关法律强调:在督导应用上注重服务性, 形成以指导教育教学为主要特征的地方督学体系。其教育督导机构不独立, 但是督导职能独立发挥。[5]法国的教育督导机构形成了相对独立的完整体系, 督导队伍健全、专业素质较高, 以督学为主, 既具权威性又不失民主[10]。美国的教育督导机构具有较大的独立性和多样性, 督导方式主要有行政性督导、服务性督导以及两者的综合。服务性督导是一项大量且经常性的督查工作[11]。芬兰建立了单一的、第三方的“全国教育质量评价中心”, 强调质量监测的独立性、专业性、服务性, 与传统督导机构不同的是弱化了监督管控功能[6]。
3. 分工明确且多元主体参与
法国督导工作的分工最为明晰, 分为“督政”和“督学”, 且重在督学工作[12]。从专业角度划分, 督学细分为“分科督导”和“专门督导”[13]。总督学则按照所督导的学科和专长分为12个学科组和2个专门组, 学科组以学科为重点开展工作, 专门组往往横跨多个学科[2]。而以督导对象划分, 分为“学区督导”“学校督导”“校长督导”和“教师督导”[12], 各自的工作又有不同侧重。加拿大则力求督学的专业结构多元化, 包括评价、心理学、教育学、管理学等诸多领域, 整体教育督导的队伍结构合理、分工明确, 同时公众参与已成为各省和地区的有效督导实践[14]。德国督导人员的督导权限概括分三个方面[10]:业务督导、工作督导、权利督导。在实际工作中, 三者虽难以截然分开, 但分工明确, 注重与多方机构协同合作[15]。在荷兰, 为适应教育治理的分权化趋势, 教育督导局越来越重视利益相关者的参与[16]。芬兰虽由第三方教育评价机构负责教育质量监测, 但鼓励多方主体参与[6]。另外, 美国有许多独立性的全国性教育督导组织是脱离政府管辖的中介机构[11]。
4. 选拔标准与培训考核严格
由于法国总督学具有最高等级的公务员地位, 因此法国各级督学都要经过严格的选拔和考试方可被录用, 其培训亦受到国家的高度重视[3]。德国督导人员的选拔采用的是招聘的方式, 要求具备较高的知识水平、品德和组织能力, 属于国家公职人员, 终身不受解聘, 工资由政府发放, 工资优厚、社会地位高[17]。荷兰督学的任职条件中教育教学能力与管理和沟通能力并重, 具备担任学校领导、顾问或培训师的经历[16]。就督导人员的任命程序而言, 加拿大的省教育督学必须经过“严格的省级考试”, 除了要求具有“硕士学位或具有同等学历的实际水平”, 还必须具备很高的专业素质[18]。英国是用立法形式规定:各级督学上岗前和在岗期间都要接受严格的培训[19]。由于美国是一个高度分权制国家, 因而各州选拔督学的标准不尽相同, 但都遵循着选拔精通教育理论和具有丰富实践经验专业人员的任用原则, 同时定期培训是保障督学队伍高水平的重要手段[20]。芬兰质量检测人员由教育质评专家担任, 并且与相关的科学研究紧密联系, 充分保障其专业性和科学性[6]。
二、我国教育督学队伍的现状
我国督导制度, 虽然在推动教育发展和改革方面发挥了不可替代的作用, 但是督学队伍目前仍面临着督学职能没有受到充分保障, 专业性、独立性和服务性不足, 分工不明确且缺少多元主体参与等问题, 使得我国督导工作整体效力不尽如人意。
1. 督学职能没有受到充分保障
受我国教育督导法制建设和行政体制影响, 当前教育督学的职权不具备充分发挥应有职能的条件, 并且在督导实践中影响力较弱。《教育督导暂行规定》早在1991年就发布了, 之后2012年9月颁布了修改完善的《教育督导条例》, 对于推动教育督导制度发展起了重要作用。但从法律角度来看, “条例”是对法律的一个具体规定, 属于行政法规, 层次效力虽高于“暂行规定”但是仍处于较低水平, 这却是我国迄今为止有关教育督导的最高层次立法。由于我国督学的职责缺少像英、法、日等国的法律保障, 造成监督和问责推行不力;又由于绝大多数是兼职督学, 是一种义务性的、被动的责任, 而现代国家不能寄希望于政府及其职员的自觉责任, 而是要通过制度化的外在监督来保证政府责任的实现[21]。因而, 我国教育督学的职能乃至督导工作的实效性受到严重制约。
2. 专业性、独立性和服务性不足
从我国教育督导制度变迁的历程看, 都是放在教育行政管理的框架下, 对教育机构实施行政管理的一种手段。首先, 从督学的“产生”来看, 我国新颁布的《教育督导条例》虽比之前的暂行规定更加细化[22], 但在实际操作中, 仍沿袭着自下而上的推荐程序, 督学基本上是由现任教育行政干部或退休领导、校长兼职担任, 导致督导工作泛行政化、专业水平参差不齐, 专业权威和公信力受到质疑, 督导效力也被大打“折扣”。其次, 由于现行教育管理体制的限制, 教育督导机构对于教育行政管理部门有着很强的行政依附性, 独立的专业权力不能发挥, 大多数情况下都成为行政管理部门主导意志的“代言人”。再次, 在我国政治文化和行政体制的影响下, 督导工作的服务和民主意识是缺失的。一方面, 由于受到督学自身专业水平的限制, 只能对督导对象进行监督、负面问责和评价, 难以涉及教育活动更深层次的引领和指导;另一方面, 督学虽然承载国家教育管理的使命, 但是常常被视为“没有实权”的“荣誉象征”, 督导工作也没有做到对督导对象的后续跟踪指导和服务。
3. 分工不明确且缺少多元主体参与
我国教育督导工作目前还没有建立起系统的督学分工体系, 没有细分学科督导、管理督导、安全督导等, 最常见的督导形式是综合性督导, 就是临时组成督导小组用3~5天时间到学校进行督导。这些督学成员自身的专业与督导内容并没有经过细致分工和匹配, 又限于督学自身专业水平及权利的局限, 这种“突击督查”的方式既无法解决“头痛医头”的局部问题, 也不能解决教育管理和教学当中的微观问题, 大大降低了督学工作的科学性、针对性和实效性。由于长期的政府主导意识和单一的督导主体结构, 以及相对封闭的督导环节, 使得教师、家长、社区等重要的利益相关者无法“理所应当”地参与督导。另外, 《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》虽明确提出:引导社会力量参与教育质量评估监测[23], 但是在督导实践中, 由于制度性壁垒以及社会督导机构尚不成熟等原因, 第三方评估机构并没有真正进入教育督导的实践。因此, 这些因素使得督导工作整体仍处于效率、价值和公信力都不高的境况。
三、对我国督学队伍建设的启示
在教育治理改革的背景下, 实现督导向善治的形态变迁的重要前提, 就是要将实施督导人员———督学现代化。借鉴发达国家督学队伍建设的成功经验, 结合我国实际, 本文认为, 可以通过建立健全法制、强化督学职权, 强化专业性、独立性和服务性, 完善分工及引进第三方评估, 严格准入和考核标准, 提高地位及待遇等措施加强我国督学队伍建设。
1. 建立健全法制, 强化督学职权
法律健全是民主与法治国家建设的重要保障, 教育督导制度的形成与发展也不例外。综观国外教育发达国家的经验, 虽教育管理体制不同, 无论是中央和地方双重督导体制并行的英国, 中央集权制的法国, 中央集权与学校分权管理的荷兰, 还是地方分权制的日本, 其督导制度的共同特征是:教育督导法制体系完备, 督学能够充分实施督导职权。我国的教育行政管理体制是中央统一领导下的分级管理, 由于国情不同因而不能照搬他国的教育督导制度, 但在强化督学职权方面则可以汲取经验、寻求突破口。这需要依据我国教育治理改革的实际, 制定一系列旨在强化督学职权的相关政策法规, 突破制度性壁垒, 进一步明确规定:教育督导机构的层级与独立性、督学的任职条件与职责、督导程序、问责制度、体制外监督, 甚至详细到督学的专业分工及待遇等, 这样才能保证督学充分实施督导职权, 建立完整的公共教育权力监督和制衡机制。
2. 强化专业性、独立性和服务性
专业性、独立性和服务性是目前教育发达国家督学职权的共同特点, 也是决定一个国家教育督导水平和效力的重要标志。英国、法国、荷兰、日本等国家是通过严格的遴选标准和程序、培训制度以及提高待遇等手段, 来保障督学的专业性和高素质, 而这些不涉及体制困境的做法是值得学习甚至“拷贝”的。首先, 从严格督学的遴选制度开始改革。借鉴在这方面执行最为严格的英国和法国的做法, 我国需要出台更为细化的督学标准和遴选程序的相关规定, 严格规定各级、各类督学的年龄、学历、专业、资历等, 通过考核、测试、试用和专业培训等程序, 得到相应的证书才能成为一名合格的督学。其次, 用提高督学的地位和待遇的手段强化其职权的独立性。可以出台像法国和德国一样的政策, 使得我国督学享有最高级别公务员的待遇和地位。另外, 还需要完善督学的人事流转渠道, 保证督学队伍合理的流动性。最后, 重新定位督学职能。随着政府对学校教育质量和利益相关者满意度关注的加强, 督学的服务意识也要提升, 要依据以服务为核心、监督为手段、指导为目的的原则, 不断优化督学定位, 形成现代督学职能。
3. 优化督学分工结构, 引进第三方评估
亚当·斯密认为分工可以使劳动力效率得到最大的增进[24], 因而督学分工明确是提高督导工作效力的最佳途径。督学分工最为细致的有法国、加拿大和德国。集他国所长, 我国可根据督学的专业特长分为:学科教学督学、行政办学督学、校内督学、社会督学以及第三方评估机构。事实上, 我国拥有一支庞大的、被认为是中国教育创新的支点[25]的教研员队伍。因此, 在学科教学督学队伍建设方面可以尝试改革和突破, 赋予现有的教研员监督和评价的行政职权, 与他们自身具备很强的学科专业背景进行整合。我国正致力于将公共教育权力向多元主体开放的结构性变迁, 这种变迁趋势强调教育管理中的多元主体民主参与, 尤其是引进体制外专业的第三方评估机构参与, 从而建立起高效力、民主、服务性强的新的教育督导善治体系。
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