摘 要： 教育督导是现代教育管理体系的重要组成部分。荷兰实施“基于风险的督导”模式, 建立严格的风险分析系统, 制定科学的督导评估框架。通过对荷兰教育督导的理念、过程与评估指标的系统分析, 得出以下结论 :政府进行宏观指导, 督导局独立开展督导活动;基于风险分析实施分类督导, 学校自评与专家督导相结合;建构以学生为中心的督导评估指标。这种新型督导模式使荷兰教育督导重点实现了由“质量保障”向“质量提升”的转变, 为荷兰基础教育保持世界领先地位提供了有力保障。
关键词： 基于风险的督导; 风险分析; 督导框架; 荷兰;
Abstract： Education inspection is an important part of the modern education management system. The Netherlands has implemented the Risk-based Inspection since 2008, established a rigorous Risk Analysis System, and developed a scientific inspection framework. Through a systematic study of the philosophy, process and evaluation framework of the new inspection model, the following conclusions can be drawn: First, the government commits to macro-guidance, and the Inspectorate of Education conducts inspection independently; Second, implements different types of inspection based on risk analysis, and uses school self-evaluation and expert inspection simultaneously; Third, developing student-centered inspection evaluation indicators. The new model has made the focus of education inspection shift from quality assurance to quality improvement, and provides a powerful assurance to keep Dutch basic education in the leading position in the world.
Keyword： risk-based inspection; risk analysis; inspection framework; the Netherlands;
荷兰教育督导制度至今已有200多年的历史, 是世界上历史最悠久的教育督导制度之一。经过不断的改革与发展, 荷兰建立了完善的教育督导机构, 制定了科学的督导评估框架, 形成了一套卓有成效的督导评估方法。自2008年起, 荷兰开始实施“基于风险的督导” (Riskbased Inspection) 模式, 并于2009年修订实行新的教育督导框架。这种新型督导模式对提高教育督导效率, 保证学校教育质量发挥着重要作用。在经济合作与发展组织 (OECD) 开展的国际学生评估项目 (PISA) 中, 荷兰学生连续多年在数学、自然科学和阅读能力等方面表现都非常出色。[1]荷兰学生的学业表现能够长期保持世界先进水平, 与荷兰拥有独特和完备的教育督导体系不无关系。
一、荷兰教育督导目的与理念
荷兰教育督导局 (Inspectorate of Education, 以下简称督导局) 创建于1801年, 负责监控全国各级各类学校的教育质量, 定期对初等教育、中等教育、职业教育和成人教育开展质量评估。督导局是荷兰教育科学与文化部 (Ministry of Education Science and Culture, 以下简称教育部) 的一个下设部门, 但它可以独立开展教育督导工作。荷兰《教育督导法》对此作出明确规定:教育督导应在专业和独立的基础上运行, 政府要全面支持督导工作, 督导局在工作方法和督导报告等方面具有自主权。[2]
督导局总部位于乌特勒支市, 在全国设有2个地方办公室。目前, 督导局由一名高级总督学 (Senior Chief Inspector) 和一名总督学 (Chief Inspector) 共同领导, 他们分别负责不同学校的督导事务。《教育督导法》规定督导局的主要职责为:对教育机构和整个教育系统进行质量评估, 督促学校和教育机构维持并提升教育质量, 以适当的方式与所有利益相关者进行沟通和交流, 定期向社会发布全国教育质量报告。[3]此外, 督导局还承担着为课程开发提供咨询、保障学校测验质量、开发与管理全国教育数据库, 处理教育问题申诉与仲裁等事务。[4]
荷兰教育督导目的在于, 通过开展教育质量评估检查学校依法办学情况, 督促薄弱学校改进, 确保所有学生都能接受高质量的教育。[5]督导局秉承“为了更好的教育而实施有效的督导”[6]的理念, 以公开透明的方式和认真负责的态度开展督导工作。督导局实施“基于风险的督导”, 每年都要对全国中小学质量进行风险分析, 以检查学校表现低于国家标准的情况。风险分析结果决定督导局是否对学校开展更广泛的质量调查, 或者确定学校能否在未来一年提供优质的教育。如果发现学校不存在任何潜在的质量风险, 督导局就完全信任该校的教育质量, 只对其实施基本督导 (Basic Inspection) ;如果学校质量不佳, 督导局会指出该校需要改进的方面并监督改进过程, 对其实施定制式督导 (Tailored Inspection) 。同时, 督导局还要向社会公布风险分析结果, 以及对存在风险的学校实施深度质量调查的详细计划。
二、荷兰教育督导的风险分析过程
督导局使用风险分析系统 (System of Risk-analysis, 见图1) , 对学校进行质量评估。作为教育督导的起点, 风险分析包括学校的质量风险信号、年度自评报告和学生学业成就三项内容, 它们为分析学校质量的潜在风险水平提供了有效信息。
学校质量风险信号来源多种多样, 既有学生、家长、教师及其他利益相关者的投诉, 也包括报纸或网络报道以及专题督导结果等。这些信号传递着丰富的信息, 可以说明学校发生的哪些事件可能会造成教育质量的恶化;它们比学校年度自评报告和学生学业成就更加及时、真实, 有助于督导人员更好地了解学校的潜在风险。督导局使用风险自动登记系统, 对媒体机构和学生组织所传递的风险信号及其他信息进行分析处理。从2008年起, 督导局要求学校董事会撰写并提交年度自评报告, 主要分析财务状况, 说明办学质量和管理成效。督导人员通过分析这些文件, 深入挖掘学校的潜在风险。督导局通过国家独立测验、考试机构以及学校, 收集并分析学生学业成就信息, 以评估学校的特殊风险水平。学生学业成就水平越低, 就说明学校风险水平越高。
图1.荷兰教育督导的风险分析系统
数据来源:Dutch Inspectorate of Education.T h e I n s p e c t i o n P r o c e s s[E B/O L].h t t p://w w w.onderwijsinspectie.nl/english/the-inspection-process-of-the-dutch-inspectorate-of-education, 2017-07-02.
(一) 风险监测
风险分析决定了督导局是否授予学校“基本合格” (Basic Arrangement) 的督导结果 (这表明该校在未来一年中能够提供优质教育服务) , 或是否需要对学校进行深度质量调查。风险监测 (Risk Detection) 通常包括初级检测 (Primary Detection) 和专家分析 (Expert Analysis) 两个阶段。
1. 初级检测
初级检测是一个自动化过程, 是督导人员对学校风险信号、学校自评报告和学生学业成就所实施的一项例行检测, 其目的在于收集学校风险信息, 依据相应规则评估学校风险水平。督导人员使用“交通信号灯” (Traffic Light) 系统来呈现学校所处的风险水平, 一般分为无风险、可能有风险和潜藏风险三个等级, 分别用绿色、橙色和红色来表示。如果学校处于无风险等级, 说明该校没有任何潜在风险且不需要采取任何改进措施, 称之为“基本合格”。这意味着督导局相信学校能够在下一轮风险分析之前提供符合国家质量标准的教育服务。如果检测到学校存在任何潜在风险要素, 专家分析程序就随即启动。
2. 专家分析
督导人员通过数据分析, 对所有存在风险的学校开展深入调查。专家分析以案头研究 (Desk Research) 为主, 主要评估两类信息:一是督导局的“组织记忆信息” (Organizational Memory) , 即督导人员在初级检测过程中获取的那些已存储于组织内部的信息;二是学校公布的信息, 如学校网站的信息。通过分析这些信息, 督导人员如果没有发现任何问题, 仍将授予学校“基本合格”的评估结论;如果发现确实存在质量问题, 或者又发现了新的风险信息, 督导人员将进入学校开展实地考察和调查。
(二) 进校考察
督导局通常会提前一个月告知学校即将对其开展实地考察。督导人员首先与学校董事会取得联系并进行协商, 确定他们是否意识到学校的潜在风险并去解决它们。在这种情况下, 督导人员通常对学校实施质量调查, 这是一项常规督导, 主要针对存在风险的质量领域。最后, 督导人员撰写考察报告, 指出学校在教育质量或依法办学等方面存在的问题, 以此作为学校是否通过实地考察的主要依据。该报告还包括学校董事会改进教育质量的具体措施, 以及督导局规定的整改期限和监督方式。
(三) 确定结果
督导人员进行实地考察之后, 如果没有发现学校任何质量问题, 就会做出“基本合格”的评估结论, 这意味着学校没有任何潜在风险或重大问题, 教育质量达到国家规定标准。如果发现确实存在质量问题, 督导局将会对其实施定制式督导。《教育督导法》第11条规定:如果督导人员认为学校存在质量问题, 在评估结束以后还要对该校拟采取的教育质量改进措施进行研究。[7]因此, 督导人员在考察报告中要说明学校存在的具体质量问题, 详细记录他们与学校董事会关于如何改进学校质量的协商过程以及最终采取的改进措施。
(四) 实施干预
教育督导的最终目的是改进学校教育质量。督导局对仍存在质量问题的学校施加外部干预, 对其实施质量改进督导。在干预阶段, 学校应采取必要措施以改进质量问题, 督导局也会监督学校的改进过程。如果学校质量仍没有得到有效提升, 督导局就会对其施加额外压力, 甚至采取制裁措施。如果学校所有质量问题均得到解决, 学校以后将接受基本督导。
三、荷兰教育督导评估内容
《教育督导法》规定了中小学督导评估内容:根据学生学业成绩水平和发展过程, 评估学生学习结果;在教学机制方面, 应重视课程设置、教学氛围、教学方法、学生学习时间、校园环境、特殊教育需求供给、测验、作业和考试等;把学校质量保障评估纳入督导工作之中。[8]同时, 《初等教育法》和《中等教育法》也对中小学督导作出相应规定。督导局将这些要素转化为评估指标, 通过广泛咨询教育界专家学者, 于2009年制定了新的教育督导评估框架。新框架包括学习结果 (learning outcomes) 、教与学过程 (teaching-learning process) 、特殊需求供给与指导 (special needs provision and guidance) 、质量保障 (quality assurance) 和法律法规 (statutory regulations) 5个领域。为了全面衡量并提高学校教育质量, 督导局选取9项关键质量标准作为教育督导核心框架 (参见下页表1) 。督导局根据中小学生的发展特点、教育目标、课程内容等方面的差异, 分别制定了适用于小学和中学的教育督导框架。当学校存在质量风险或潜在问题时, 督导局就依据评估框架对其进行质量调查。本文以小学教育督导框架为例, 深入分析荷兰教育督导评估内容。
表1.荷兰中小学教育督导评估框架
数据来源:Dutch Inspectorate of Education.Risk-based Inspection as of 2009[EB/OL].https://english.onderwijsinspectie.nl/documents/annual-reports/2010/05/20/risk-based-inspection-as-of-2009, 2017-08-18.
(一) 学习结果
根据学生总体特征, 学校预估学生学业成就水平。在校生的荷兰语和算术 (数学) 成绩至少应达到预期水平, 毕业生的学业成就应至少达到合格水平;所有学生应在8年内完成初等教育, 其社会适应能力达到预期水平;具有特殊教育需求的学生能够获得适合其自身能力的发展。
(二) 教与学的过程
课程设置为学生接受中等教育和社会发展做准备。对于荷兰语和算术 (数学) 课程, 学校要整合所有可达成的目标作为预期教学目标, 并要求八年级及以下的学生都学习这两门课程。学校应开设满足语言能力发展缓慢的学生所需的荷兰语课程, 以及旨在培养学生社会适应能力与公民意识、理解社会多样性、促进社会融合的相关课程, 并重视不同年级之间的课程衔接。学校应创设安全、尊重与合作的校园环境。学校应制定安全政策, 建立安全防范机制, 有效防止并及时处理校园内外的突发事件;师生具有校园安全感, 增强自身安全观念, 及时发现学校潜在的突发事件;学校应教会学生尊重他人, 鼓励家长参与学校管理。教师能够清晰地讲授课程内容, 营造一种以任务为中心的学习氛围, 有效地组织教学活动并使学生积极参与其中;不断调整课程设置、教学内容与教学方法, 合理安排教与学的时间, 以适应不同能力学生的学习需要;有效利用法定教学时间, 给予学生充裕的学习时间, 使他们能够掌握所学内容。
(三) 特殊需求供给与指导
学校为有特殊需要的学生提供额外帮助。通过分析学生信息, 及时确定提供帮助的方式与内容;额外帮助应系统化, 且应定期评估其实施成效;与外部机构建立合作关系, 当学生的特殊教育需求超出学校核心任务时, 邀请他们实施必要的干预措施。特殊初等学校应为学生提供有效指导, 使他们获得适应自身能力的发展。教师系统地监测学生发展。教师秉持相同的学生发展观, 对所有学生一视同仁;制定学生发展规划, 监测学生成长过程并基于监测结果对该规划进行合理调整;使用标准化的测验工具与程序, 追踪监测学生的表现与发展, 系统分析学生的进步之处。
(四) 质量保障
学校应建立完善的质量保障体系:学校了解所有学生的教育需求, 开展年度学习结果评估;定期评估教与学过程, 保证教与学过程的质量;系统地实施质量改进计划, 重视利益相关者在实现教育质量中的作用。教学质量体现在培养学生积极的公民意识, 促进社会融合, 转变对社会多样性的认识与理解等方面。
(五) 法律法规
《初等教育法》规定:教师教学时间应符合法定要求;学校董事会要把学校运行报告、学校发展规划和学生特殊教育需求供给方案等文件提交给督导局。
四、荷兰“基于风险的督导”的特点
随着《教育督导法》的全面实施, 荷兰政府逐渐增强了督导局的独立性, 学校开始拥有越来越多的自治权, 同时也注意强化自身的质量意识, 开始承担更多的质量责任。督导局通过教育督导来监测学校的教育质量, 借助风险分析来识别学校的风险水平, 从而选择与学校质量领域密切相关的督导评估指标。教育督导的任务是评估学校教育质量并促进其改善, 确保所有学校都能重视自身教育质量的提高, 所以督导人员不仅要评判学校教育质量等级, 更要为学校提出改进质量的有效措施。
(一) 政府发挥宏观指导作用, 加强教育督导制度建设
荷兰教育督导事务由督导局全面负责, 但政府“从未放松对教育质量的关注与监控, 通过立法、拨款、批准或任命组织成员等方式”[9]对督导工作进行监督。政府制定了完善的教育法律法规, 如在《宪法》《教育督导法》《初等教育法》《中等教育法》中都有对督导事务的相应规定, 为督导局开展督导工作提供了法律依据。《宪法》第23条对“教育自由”进行了界定, “任何人都有兴办教育的自由, 但必须接受政府有关部门的监督。”[10]《教育督导法》是督导局开展督导工作的法律基础, 它明确规定了督导局的专业地位、主要职责、督导内容、工作程序等。教育部部长有权任命高级总督学和总督学, 决定督导局的年度办公经费总额, 审批督导局的年度工作计划后交由议会审议。
(二) 督导局具有高度独立性, 拥有教育督导自主权
荷兰实施中央集权的教育政策和学校分权管理相结合的教育行政体制。无论一个国家的学校督导和教师咨询系统怎样, 它应该与本国的行政体制和教育机构协调一致。[11]督导局的独立性主要表现在, 它拥有独立的办公地点与专业化地位, 自主开展督导工作, 自行决定专题督导的主题等方面。督导局总部位于远离教育部所在地海牙100公里之外的乌特勒支市, 拥有自己独立的办公大楼。《教育督导法》确立了督导局在法律上的相对独立性, 督导工作的权威性维护了督导局在专业上的独立地位。教育督导是一项具有专业性的教育管理活动, 专业权力应是教育督导权力配置合理性的基础和前提。[12]教育部部长承担教育督导责任, 但是督导局在进行学校质量评估时, 教育部部长不能施加任何形式的干预。督导局拥有督导工作自主权, 使其能够获得客观公正、专业权威的督导结果。
(三) 遵循分类督导的原则, 开展个性化的督导活动
荷兰“基于风险的督导”模式遵循分类督导的基本原则, 一方面对优质学校和薄弱学校实施不同的督导方式, 另一方面根据不同的教育需求采取相应的督导类型。督导局对学校实施督导的频率和方式取决于学校的质量及其潜在的风险水平, 这意味着高质量风险的学校将接受更多的督导, 没有质量风险的学校则接受较少的督导。除了基本督导和定制式督导, 督导局还根据学校质量状况和国家教育发展需要, 开发出多样化的督导方式。如专题督导 (Thematic Inspection) , 针对教育系统的某个特殊领域或主题, 主要用于编制全国年度教育报告;四年一次访问考察 (Four-yearly Visit) , 适用于接受基本督导的学校, 注重考察学生学习结果、学校内部质量保障制度、特殊教育需求供给与指导等领域。这些新型督导模式提高了督导工作效率, 减轻了督导工作给学校造成的负担, 同时也通过强调学校自评的作用以提高学校在教育督导中的主动性和积极性。[13]
(四) 学校自评与专家督导相结合, 全面提升教育质量
荷兰教育督导局开展外部评估的主要职责是进行问责, 监控学校质量, 保证学校确实取得进步。[14]“基于风险的督导”模式的起点是, 督导局对学校质量风险信号、年度自评报告和学生学业成就等要素进行风险分析。督导评估框架规定了实施教育质量评估的领域, 学校的质量风险决定了质量调查的具体项目, 而学校自评报告的数据决定了督导的程度和范围。在荷兰, 学校自评能很好地融入督导体系, 并且督导局的许多决定都取决于学校自评结果。[15]督导局不会对学校已经做出适当评估的质量领域进行重新调查。因此, 学校自我评价质量越高, 督导人员进行质量调查就越有价值, 也意味着督导专家进校考察频率的减少。[16]这样可以使学校有更多时间去思考自身发展问题, 教师能够把精力都集中于教学核心环节的改进之上。
(五) 秉持以生为本的理念, 建构科学的督导评估指标
荷兰基础教育秉持以生为本的理念, 将学生需求放在第一位, 督导局和学校的一切工作都致力于提高教育质量, 促进学生发展。正如荷兰国家总督学莫妮卡·弗格赞 (Monique Vogelzang) 所言:“要确保教育制度对每个儿童都是公正公平的, 使所有儿童都能获得适合自身能力的发展;但这并不意味着要使所有儿童都成为精英学生, 而是要他们成为最优秀的自己。”[17]新的督导评估框架不仅强调学生掌握知识与技能, 也注重培养他们的社会适应性和终身学习能力;并且, 还要求学校基于学生的个体差异, 为不同教育需求的学生提供不同程度的指导与帮助, 从而确保所有学生享有同等的教育权, 使他们都能够获得适合自身能力需要的发展。新框架已成为荷兰“督导评估的纲领和准则, 它从质和量两个方面规定着督导评估的内容和标准。”[18]它为督导局开展督导工作, 确定评估内容以及判断学校教育质量是否达到预期标准提供了有效指导。
五、结语
教育督导的目的在于帮助学校增加机遇和能力, 更有效地促使学生的学术成功。[19]荷兰“基于风险的督导”有效地促进了教育质量薄弱和教育结果不理想的学校得以迅速改善。通过对“基于风险的督导”模式的分析, 可以发现其主要工作过程是:督导局对学校的质量风险信号、年度自评报告和学生学业成就等三大要素进行风险分析, 根据督导评估框架对学校开展教育质量调查, 对存在质量风险的薄弱学校加强督导, 对无风险或风险较小的优质学校减少督导。这种新型督导模式使荷兰教育督导的重点实现了由“质量保障”向“质量提升”的转变;同时, 也加强了学校的质量责任, 推动学校建立完善的内部质量保障机制, 为荷兰基础教育质量提供了有力的外部保障。所以说, “基于风险的督导”既是一种新型的督导理念, 又是一种成功的督导实践。未来, 荷兰拟将继续改革与完善教育督导体系, 不断加大督导力度, 进一步推动全国所有学校教育质量的提升。
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