四、我国现行侦查到案措施体系的完善
（一）完善的必要性和可行性
1.完善的必要性
前文已经指出，由于我国现行侦查到案措施体系的法律规范过于严格，以传唤为例，公安机关要对嫌疑人实施传唤，往往要经过三级审批。面对着稍纵即逝的案件信息，此种繁琐的审批机制势必会束缚到侦查人员的手脚，导致侦查人员弃法定侦查到案措施于不顾，而选择刑事诉讼法规定之外的到案措施。此外，我国现行侦查到案措施体系主要是由有证到案措施构成的，从表面上看，这有利于到案措施的审慎适用，避免因滥用而侵犯公民的合法权益。但实际上，如此严格的法律规定，无法适应实践中发生的各种案件情形，反而促使侦查人员为实现侦查目标，在具体操作中只好突破法律约束，灵活运用到案措施。而且侦查人员的专业素养参差不齐，这样就难以避免实践中出现随意适用侦查到案措施的现象。笔者认为一方面相较于拘留和逮捕而言，传唤、拘传只会对犯罪嫌疑人的人身自由造成短暂羁押，所涉利益不大。而且在实践中，现行犯、准现行犯以及犯罪嫌疑人突然出现等紧急情形比较常见，这就要求侦查人员准确判明案情，当机立断地采取侦查措施。所以在法律规范上对传唤、拘传应当减少不必要的审查环节和权力制约，赋予侦查人员较充分的自由裁量权，以提高侦查效率。
为了弥补法定到案措施的缺陷，侦查人员在实践中广泛运用口头传唤、抓捕等非法定到案措施，以应对实践中经常出现的紧急情形。由于缺乏相应的法律规范，实践中的到案措施在满足侦查需要的同时，也不可避免地产生一些问题。首先，其一侦查人员因为适用方便，在很多不紧急的情况下也大量适用口头传唤、抓捕，以此逃避审查，实现侦查利益最大化；其次，法定到案措施缺乏必要的监督，即实践中的到案措施转化为法定到案措施之前缺乏监督；再次，实践中的到案措施的适用期限比较随意，容易导致非法拘禁。实践中的侦查到案措施的适用过于随意，一方面，必然导致现行法定侦查到案措施体系被架空，无适用空间。即使适用，也不是作为到案措施，而是羁押。另一方面，实践中的到案措施体系的适用游离于法律规定之外，违反了程序法定原则，导致犯罪控制与人权保障的失衡。因此，我国现行侦查到案措施体系有完善的必要性。
2.完善的可行性
（1）域外的经验
借鉴“他山之石，可以攻玉”,有比较，才能有借鉴。通过上文第三部分对世界法治国家侦查到案措施体系的介绍，了解其各种到案措施的适用对象、适用条件和适用程序。
对比我国现行法律规定的缺陷，可以为我国侦查到案措施体系改革指明方向。当然，这并不意味着我们在进行制度建构时要不加筛选地全盘接收，而是应当在结合我国国情的基础上有选择的吸收借鉴。比如，借鉴日本的自愿同行制度，构建我国的自愿同行，确立真正的任意到案措施。还有在体系内部确立无证到案措施，以满足实践中现行犯以及犯罪嫌疑人突然出现的紧急情形等的到案需要。
（2）实践中的合理经验
经过研究发现，我国现行侦查到案措施体系与其他法治国家的侦查到案措施体系存在较大差距。而实践中运行着的非法定到案措施体系却能够基本满足侦查实践的需要，虽然有侵犯犯罪嫌疑人权益的弊端，却与法治国家的侦查到案措施体系相近，即注重无证到案措施的适用，可以对犯罪嫌疑人实施短暂的临时性羁押等。实践中的到案措施的适用一方面说明我国现行法定到案措施体系无法适应侦查实践的需要；另一方面也为我国侦查到案措施体系的完善提供了宝贵的实践经验。
（二）完善的理念
现行侦查到案措施体系的完善应坚持犯罪控制与人权保障相平衡的理念。按照内容划分，法律分为实体法与程序法。程序法具有两方面价值：一是保障实体法的正确适用；二是程序本身的实施过程就具有公平、正义的独立价值。刑事诉讼是典型的法律程序，其要实现上述两方面价值，就必须要在刑事诉讼的各阶段坚持犯罪控制与正当程序相平衡的理念，实现国家权力与犯罪嫌疑人权利的合理博弈，达到一种动态均衡的状态。具体而言，侦查到案措施的适用一般不涉及公民的重大利益，而且侦查是刑事诉讼的重要环节，所以应倾向于侦查权的自由裁量，无证到案措施应被广泛适用。同时，为了平衡犯罪控制与正当程序，应当对无证到案措施加强到案后的审查。
我国现行侦查到案措施体系未体现这种动态均衡的价值理念，这可以从立法与实践两个层面上来分析，首先，我国刑事诉讼法对于侦查到案措施的适用审批机制、适用条件规定的过于严格，束缚了侦查人员的手脚，无法保障侦查利益的实现，容易错过最佳侦查时机；其次，实践中的侦查到案措施体系中包括了刑事诉讼法外的到案措施，如口头传唤、留置、抓捕等，这几种措施可以很好的满足侦查实践的需要，但缺乏事后审查机制，规范性不强，存在忽略犯罪嫌疑人权益保障的弊端。鉴于上述问题，对我国现行侦查到案措施体系的完善应当坚持动态均衡的价值理念，在到案措施的适用条件、审查机制等问题上做出合理的价值选择，使各到案措施统合起来形成逻辑严密的侦查到案措施体系。
（三）完善的具体设计
对于我国侦查到案措施体系的完善问题，笔者认为我国侦查到案措施体系应当合理地兼具任意到案措施和强制到案措施。在任意到案措施的完善方面，应当将侦查实践中常用的口头传唤措施明确纳入侦查到案措施的体系内，同时为适应侦查实践的需要，笔者认为应当借鉴日本的做法构建中国特色的自愿同行措施。在强制到案措施的完善方面，笔者认为，除了完善拘传措施外，首先应当理顺现行强制措施中的拘留和逮捕之间关系。理论上现行拘留和逮捕都发挥着侦查到案措施的作用，但在侦查实践中拘留和逮捕实际上发挥着羁押的功能。并且，笔者认为拘留和逮捕除了两者羁押的时间长短不同外，很难从实质上区分两者在到案上有何不同的功能而有必要并存。有鉴于此，笔者主张，取消先行拘留措施，这样一方面可以避免我国多种拘留并存容易造成混乱的局面；另一方面也可以与国际保持接轨。此外，剥离现行逮捕蕴含的羁押，将逮捕改造为真正的到案措施，并整合拘留和扭送，构建为无证逮捕和有证逮捕措施。这样既可以完善我国强制到案措施的体系，也可以与国际普遍的做法相一致。
1.任意到案措施的完善
任意侦查被普遍运用于各国的侦查实践中，这主要源于任意侦查制度本身所具有的伦理性和工具性价值。伦理性价值体现在保护人的最重要的一项自然权利--自由，而任意侦查就是以侦查相对人合法自愿地处分自己的权利为前提的。工具性价值体现在任意侦查无需申请令状，简化了程序，提高了效率。而传唤和自愿同行均属于任意到案措施，自然具有上述价值。并且我国实践中侦查到案措施体系中的口头传唤与国外的自愿同行制度并不存在本质的区别。因此，笔者认为要对我国的任意到案措施进行完善，就应当在我国确立自愿同行制度，并对我国实践中侦查到案措施体系中的传唤措施进行完善。
（1）自愿同行的构建
第一，明确自愿同行的适用主体以及适用阶段。自愿同行在刑事案件立案之前的初查阶段适用。适用主体为侦查人员，包括刑事警察和其他享有侦查权的人民警察。这主要是因为我国基层派出所民警具有行政与刑事警察双重身份，即负责治安管理与承办刑事案件，在办案时无法立即区分其行为是犯罪侦查行为或是治安行为，而且这也符合实践中的侦查情况。
第二，明确自愿同行适用的前提条件。侦查人员有合理理由认为某人正在实施、已经实施或将要实施某违法或犯罪行为或其对某违法或犯罪行为知情。这一合理理由要求比较低，是因为侦查人员在执行职务时面临的情况极其复杂，为了防止危害发生，应当赋予侦查人员较大的自由裁量权。赋予侦查人员此种权力并不会侵害相对人的重大利益，因为相对人还有自由意志选择权，即是否同行取决于相对人本人的意志。在合理理由的具体判断上，应当采取主客观相结合的标准，也即只要侦查人员基于当时情境并结合其执法经验认为有违法或犯罪发生，并且一个合理谨慎的人在此情形下也会相信有违法或犯罪发生的话，即可视为有合理理由。
第三，明确自愿同行适用的理由。自愿同行的相对人虽有自由意志选择权，但这仍不可避免会对公民造成不便。因此，有必要规范自愿同行的适用理由，以求将对公民的不利影响降到最低。笔者认为，侦查人员可以在以下两种情形下提出同行的要求：第一，当场查证不利于相对人或可能阻碍交通；第二，当场无法查证或当场查证相当困难。由于确立自愿同行措施的初衷更多的是为了尽可能小的限制相对人的权利，所以，只要侦查人员能够当场完成查证工作，就不能要求相对人同行。换言之，侦查人员只有在穷尽当场查证手段的情况下方可要求同行。
第四，对自愿同行的程序控制。首先，明确侦查人员的告知义务。告知有两方面内容：一是侦查人员应在要求同行之前向相对人出示证件，然后告知其自己的姓名和所属机关。但考虑到侦查实践的需要，不能要求侦查人员的完全告知，所以只要侦查人员不存在欺诈即可。二是侦查人员在要求同行前告诉相对人可以同意也可以拒绝，并且不会因为拒绝而遭受到任何不利益。在到案后随意可以离开，除非被捕，否则侦查人员无权干涉。其次，同意的方式。考虑到侦查实践的需要，相对人同意的意思表示可以以明示或默示做出，即只要其未明确拒绝就视为同意。再次，同行的地点。同行的地点一般为附近的派出所或公安分局，当然也可以是附近的适当场所，如附近空地等。最后，要求同行的方式。侦查人员在要求同行的过程中不得使用直接限制相对人人身自由的强制方法，而且也不得实施任何影响相对人自由意志的行为。但可以使用必要且达不到强制的有形力。在判断是否为自愿同行时，需要综合考虑要求同行的地点、同行的方法、实施方式等内容进行判断。
（2）传唤措施的完善
第一，明确传唤的适用条件。传唤的适用条件为“有一定理由怀疑某人实施了犯罪行为”,即适用对象为犯罪嫌疑人。笔者调研的公安局适用的条件是有一个证据或者线索表明有一般犯罪嫌疑即可。其实，一般只要犯罪嫌疑人身份确定了就可适用传唤。
第二，明确传唤的适用方式。我国刑事诉讼法未明确传唤的适用方式，只有我国治安管理处罚条例里明确了书面传唤和口头传唤。笔者认为应当明确刑事诉讼法中的传唤为有证到案措施，这也符合了实践中的适用情形。侦查实践中，侦查人员根据案件情况在决定适用传唤时，应首先获得传唤证，并在具体执行时向被传唤人出示。
第三，减少传唤的审批环节。实践中，侦查人员适用传唤时要经过三级审批，但是传唤对犯罪嫌疑人的所涉利益不大，所以完全没有必要经过如此繁杂的审批程序。因此，笔者认为传唤应当采用二级审批机制。即应由侦查人员填写《呈请传唤报告书》，在报告书上写明被传唤人的姓名、性别、住址等基本情况以及涉嫌犯罪的事实和依据，然后将报告书连同案件材料提交所在派出所或其他侦查部门负责人审批，负责人接到报告和材料后应立即审查并作出同意或不同意的决定。
2.强制到案措施的完善
（1）明确强制到案措施的构成
要对我国的强制到案措施进行完善，首先需要明确强制到案措施的构成。笔者认为，我国强制到案措施应当由拘传、无证逮捕和有证逮捕构成。其中，所谓的无证逮捕，就是对拘留和扭送进行整合的结果。在侦查实践中，犯罪嫌疑人在案发后都会想方设法逃脱侦查，绝大多数都不会自愿到侦查机关接受调查。因此，强制到案措施是侦查实践中必不可少的侦查手段。而且，在案件侦查初期，侦查人员所掌握的证据成分程度不同，犯罪嫌疑人的人身危险性也具有差异性。所以，应当根据证据充分程度和犯罪嫌疑人基本情况的差异性而规定拘传、逮捕两种到案措施。其中，逮捕分为有证逮捕和无证逮捕两种。无证逮捕制度起源于英国和美国，大陆法系国家虽然不存在“无证逮捕”这一术语，但在刑事诉讼法中规定有“暂时逮捕”、“现行犯逮捕”或“紧急逮捕”等措施，在本质上与无证逮捕无异。我国刑事诉讼法中规定了先行拘留和扭送，从其适用的案件情形来看，二者与无证逮捕是相同的。但是，对于先行拘留，我国公安机关办理刑事案件程序规定与刑事诉讼法的法律规定有冲突。并且单独规定扭送也违背了法治发达国家的通行做法。所以，笔者认为我国应当将拘留和扭送整合为无证逮捕。
（2）明确各强制到案措施的适用条件
首先，拘传的适用条件为“有一定理由怀疑犯罪嫌疑人实施了犯罪行为，可能传唤不到或已经传唤但不到案”.这是两种适用条件：其一侦查人员根据案件的严重程度、犯罪嫌疑人的基本情况进行判断，若认为传唤不到，就可径行拘传；其二是在传唤后，犯罪嫌疑人无正当理由拒不到案，可以拘传到案。
其次，有证逮捕的适用条件为：其一逮捕的理由是有充分理由和证据表明有犯罪的重大嫌疑；其二逮捕的必要性是指犯罪后有自杀、逃跑可能的或者在逃的；有毁灭、伪造证据或者串供可能的；有流窜作案、多次作案、结伙作案重大嫌疑的；如不逮捕可能继续实施犯罪的情形且可能判处三年以上刑罚。
再次，无证逮捕的适用条件为有合理根据怀疑某人正在实施或者已经实施了某项犯罪，并且存在若不及时逮捕可能危害社会或他人的合法利益的紧急情形。其中，“合理的根据”是指侦查人员认为嫌疑人实施了犯罪活动的可能理由，具体表现为一个具有合理思维的警察认为被逮捕人可能是犯罪人的信念，这是客观证据与主观判断相结合的产物，客观证据如被害人的陈述、物证等，主观判断应该是结合警察的办案实践和经验的一种判断，而非主观臆断。所谓“紧急情形”指在当时的情况下必须立即采取限制其人身自由的强制措施，否则将会危害公共利益或他人的合法权益。无证逮捕适用于正在预备犯罪、实施犯罪或者犯罪后即时被发现的；正被通缉或正在逃跑的犯罪嫌疑人；有犯罪嫌疑，不讲真实姓名、住址、身份不明的；被害人或者在场亲眼看见的人指认他犯罪的以及犯罪后企图自杀、逃跑或者在逃的犯罪嫌疑人。
（3）强制到案措施的监督机制的完善
拘传、有证逮捕和无证逮捕这三种强制到案措施从形式角度进行划分。其中，拘传和有证逮捕为有证到案措施，无证逮捕为无证到案措施。有证到案措施的监督就体现为事先的审批机制。无证逮捕的监督则体现为事后的审查、撤销制度。有证到案措施审批机制的完善应坚持两点原则：第一，减少审批环节，便于侦查人员适用到案措施；第二，到案措施的审批权应由侦查机关自身享有。提出上述两个原则是基于以下原因：第一，犯罪控制与正当程序的价值动态平衡理念的要求。该理念要求根据不同诉讼环节的特点与功能而应有所侧重。具体而言，侦查到案措施的适用一般不涉及公民的重大利益，而且侦查是刑事诉讼的重要环节，所以应倾向于侦查权的自由裁量适用；第二，到案措施仅附带短暂的到案期限，对犯罪嫌疑人人身自由的影响不大，可以由侦查机关自身享有决定权。
笔者在这里对逮捕这一到案措施的审批适用需要几点特别说明：第一，本文侦查到案措施体系中的逮捕是作为一种到案措施，仅限于到案这一行为及附带必要的短暂过程，而并非目前学界多数学者所主张的逮捕实质上是一种羁押措施。第二，绝大多数法治国家实行司法令状主义，对侦查行为进行司法控制。但我国目前无法实现司法审查，所以由侦查机关自身进行内部的审批、监督比较合适；第三，根据笔者在S市N区的调研发现，侦查机关内部实行的级别审批机制也可以收到较好的制约效果。既有利于提高侦查效率，也基本能够纠正侦查人员的违法行为。
有鉴于此，笔者认为拘传适用二级审批制，即应由侦查人员填写《呈请拘传报告书》，在报告书上写明被拘传人的姓名、性别、住址等基本情况以及涉嫌犯罪的事实和依据，然后将报告书连同案件材料提交所在派出所或其他侦查部门负责人审批，负责人接到报告和材料后应立即审查并作出同意或不同意的决定。由于有证逮捕涉及案情重大，强制程度高，笔者认为应适用三级审批制。即侦查人员提出逮捕申请后，经过刑警队大队长审批后，交由法制科审查，最后由公安机关负责人审批。对此，也许有观点会认为这样的审批机制会耗费过多的时间。但我国公安系统已经于2011年1月实行网上办公，多级审批并不会造成时间的过度耗费。
无证逮捕本身是对犯罪嫌疑人人身自由的直接剥夺，侦查人员在决定适用时拥有较大的自由裁量权，如果事后不进行及时审查，有可能造成非法羁押。因此，在无证逮捕后必须及时接受事后审查。笔者认为应当在法律中规定，在被无证逮捕的犯罪嫌疑人到案后，侦查人员应立即向侦查机关的法制科和公安机关负责人报告。法制科和公安机关负责人应立即对逮捕是否合法进行审查。符合逮捕条件的，立即签发逮捕证并完善相关手续，以确认无证逮捕的法律效力。若认为无证逮捕不当的，必须立即释放被捕人。
（4）到案期限的合理配置
到案期限配置遵循的一个原则是根据犯罪嫌疑人的嫌疑程度和案件情况设置到案期限，但最长不能超过96小时。笔者调研发现，侦查实践中，传唤、拘传的12小时到案期限基本上能满足多数案件的讯问需要，但对于某些严重案件或复杂案件则不够用。为此，笔者认为犯罪嫌疑人到案后的初次时间不应过短，规定为24小时比较符合侦查实践的需要。具体可以作如下规定：对于传唤、拘传、有证逮捕到案的犯罪嫌疑人，对其讯问的期限为24小时，如果发现案件并未发生或者不是其实施的，则立即释放；如果时间届满后，发现其有重大犯罪嫌疑，则应报检察机关批准延长询问期限；经批准后，可以延长24小时。对于特殊情况案件可以延长至72小时或96小时。所谓特殊情况是指两种情形：其一，对犯罪嫌疑人可能判处10年有期徒刑以上刑罚的案件；其二，组织、领导、参加黑社会性质组织罪，组织、领导、参加恐怖活动组织罪，走私犯罪、毒品犯罪、贪污贿赂犯罪等重大复杂的犯罪案件。
（5）明确强制到案措施的适用主体
拘传和有证逮捕的适用主体为侦查人员，但无证逮捕的适用主体包括侦查人员和公民个人。之所以将公民个人也作为无证逮捕的适用主体，理由有以下三点：其一这是各国的通例。无论是英美法国家还是大陆法国家，公民都享有紧急情形下的无证逮捕权。
这对于及时制止犯罪，维护社会公共安全具有重要作用。其二这是侦查实践的需要。根据笔者的调研发现，在侦查实践中，有一部分犯罪嫌疑人系公民个人扭送到侦查机关的。另外，寄希望于警察发现每一个犯罪嫌疑人也不现实。因此，公民个人的无证逮捕恰好起到了辅助作用，成为侦查机关一种重要的侦查线索来源。其三我国刑事诉讼法本身赋予了公民个人将犯罪嫌疑人扭送到案的权利，所以公民个人成为无证逮捕的适用主体也是立法的题中之义。
（四）相关配套措施的完善
1.到案措施与羁押措施的分离
在我国实践中，羁押是拘捕到案后的一种延续的必然状态，而非一种独立的强制措施。这既与其他法治国家不同，也是我国刑事诉讼程序的一大缺陷。通过考察比较国外立法可知，域外法治国家实行“逮捕前置主义”.即逮捕仅限于使犯罪嫌疑人到案这一动作，并不必然导致羁押，如要羁押则必须经过司法审查程序。为了避免非法长时期地剥夺犯罪嫌疑人的人身自由权，笔者认为我国应当实行到案与羁押分立的立法模式，构建真正意义上的侦查到案措施体系。考虑到我国侦查实践的需要和打击犯罪的压力，笔者认为到案后申请羁押的期限为到案后4日比较合适。羁押审查机关则应当在收到羁押申请材料后的3日内作出是否羁押的决定。至于审查机关，从世界法治国家以及联合国刑事司法文件和区域性刑事司法文件来看，审前羁押的决定机关通常是法院。但就近期改革而言，羁押决定权赋予人民检察院比较合适，这是应为由检察机关审查决定是否羁押符合我国宪法的规定；二是符合我国侦查实践情况，虽然是检察院享有，但应由检察院内部中立的第三方行使审查权。从长远来看，我国也应当将羁押的决定权赋予给法院。
2.强化侦查相对人的权利救济
虽然侦查到案措施的适用并不会对犯罪嫌疑人的权利造成太大的伤害，但是措施的不当适用仍会对其合法权益造成某些伤害。为此，有必要确立某些救济措施，保障犯罪嫌疑人的权利。
（1）首先应明确侦查相对人的知情权
在侦查过程中，相对人处于弱势的被动地位，很多侦查相对人对于某些侦查措施的适用等内容基本上是一无所知。所谓行使权利的前提是知悉权利，因此，有必要确定侦查人员的告知义务，主要包括两项告知内容：第一是告知自身情况的义务，即侦查人员应该在执行到案措施之前告知自己的身份和适用到案措施的理由。第二是在侦查相对人到案后，侦查人员告知其相关的诉讼权利内容，如告知其涉嫌的罪名，有会见律师的权利等内容。侦查相对人通过侦查人员告知义务的履行，可以及时了解自身的处境，合法的运用法律手段维护自身权益。
（2）控告权
控告权的设置主要是针对侦查相对人权益遭到侵害后的一种权利救济。笔者在这里认为，侦查相对人的权益遭到侵害后应当首先向公安机关的法制部门控告侦查人员的违法行为。之所以如此设置，是源于法制部门的工作性质属性决定的。公安机关内部的法制部门警察在侦查活动中本身就负责到案措施适用条件的审查工作，监督、制约着侦查人员的侦查行为，并不直接进行侦查工作，具有一定的独立性。因此，笔者认为侦查相对人针对侦查人员的违法行为，享有向法制部门进行控告的权利，由法制部门审查侦查人员具体的侦查到案措施的适用情况，如有违法行为则严惩惩戒，否则驳回侦查相对人的控告。
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