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【题目】石家庄雾霾治理政策存在的问题及优化建议
【绪论】石家庄市治理雾霾的政策缺陷研究绪论
【第一章】雾霾基本概念及相关问题研究
【第二章 】石家庄市雾霾天气形成的原因
【第三章】石家庄市雾霾治理政策及分析
【第四章】发达国家的空气污染治理政策及其启示
【第五章】对政府制定雾霾治理政策的建议
【结论/参考文献】雾霾治理中政府政策研究结论与参考文献
三、石家庄市雾霾治理政策及分析
面对严峻的雾霾形势，2013 年国务院发布《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，要求加强京津冀及周边地区的大气污染防治工作，将大气污染治理工作落实到位，积极改善区域内空气质量，随后河北省环保厅也发布报告将工业比重大、能源结构不合理、企业排污量高认定为河北大气污染的根本原因。针对雾霾天气现状和上级政府的指示，石家庄市政府和有关部门发布了一系列政策积极应对，力争以最快速度还市民洁净空气。下面将对这些治理政策进行分类，并按分类情况逐一进行分析。
（一） 命令控制型治理政策
1. 政策概况
（1） 加快改造或淘汰高污染、高能耗工业企业
根据河北省制定的 2015 年压缩钢铁产能 3033 万吨，2017 年压缩 6000 万吨的目标，2013 年 12 月石家庄市政府出台了《石家庄市压减钢铁产能工作方案》，方案要求全市在2017 年底要达到压缩 865 万吨的钢铁产能的目标，包含 482 万吨的粗钢产能和 374 万吨的铁产能[23].方案涉及 5 家企业的具体减产目标（表 3-1），并指出对没有能够按规定时间完成减产目标的企业会采取一系列惩罚措施，包括吊销排污许可证，撤回生产许可证及安全许可证，禁止银行等金融机构向其提供贷款服务。2014 年 6 月石家庄市政府又出台了《长安区城区老工业区整体搬迁改造实施方案（2014-2020）》方案涉及 20 多家大、中型工业企业的搬迁改造计划。另外，对于火电企业将按照《火电厂大气污染物排放标准》进行除尘设施的改造与升级，并对其中几家大型电力企业执行更为严格的火电行业烟尘特别排放限值标准，中小型企业要对其燃煤锅炉（7 兆瓦以上）、窑炉（5000 吨以上）进行除尘与脱硫并安装同环境保护部门联网的监控仪。市政府有关部门还在 2013年 12 月和 2014 年 2 月分两次（第一次 18 家、第二次 17 家）拆除了鹿泉区和平山县境内的 35 家水泥熟料企业[24],并对其余生产企业进行生产线脱硝处理。石家庄市政府在2014 年 10 月《石家庄市今冬明春大气污染防治工作方案》中还明确提出要在一定时限内对境内的玉晶玻璃有限公司的四条玻璃生产线进行煤改气与脱硝工作。
（2） 提高供应燃油质量，控制机动车保有量和尾气排放，施行机动车尾号限行政策
石家庄市在 2013 年 6 月出台了《石家庄市控制机动车保有量工作方案》，方案规定石家庄市要在 2013 年底和 2014 年底分别实现国Ⅳ标准车用汽油与柴油的全面供应，在2015 年则要全面供应国Ⅴ标准的汽、柴油。该方案还提出自 2013 年起限制家庭对个人使用的第三辆小客车进行购买，并计划从 2015 年起开始实施小客车购买指标摇号政策，力争在 2013 年底将全市机动车保有量控制在 190 万辆以内，2015 年、2017 年分别控制在 210 和 230 万辆以内，并责成汽车销售企业按照年 9 万台，月 7500 台的配额进行销售。2014 年市政府有关部门还完成了对《石家庄市机动车排气污染防治管理办法》的修订，并成立了石家庄市机动车尾气污染防治领导小组，小组建立后各个相关部门予以配合，齐抓共管，责任到位，将高排放汽车的检测工作积极落实。
石家庄市政府于 2013 年 10 月底出台了《石家庄市重污染天气应急预案（暂行）》，2015 年 1 月又对预案进行了修订，修订之后的预案更加严格，根据污染天气的严重程度将预警定为四级由低到高分别是蓝色、黄色、橙色、红色。其中发布蓝色预警时采取Ⅳ级应急响应措施，措施要求增加施工工地洒水频率，对不同人群提出有针对性的健康出行建议，倡导排污企业控制污染物的排放；发布黄色预警时采用Ⅲ级应急响应措施，其要求为停止所有在建工地的土方拆除工作（除重大民生抢险工程），幼儿园、中小学学生减少户外活动，医院增加门诊、急诊医务人员数量，对重型汽车、中型货车、三轮车实行交通管制，部分企业根据要求进行限产与停产工作，渣土车停运，非冰冻期增加一次以上洒水抑尘作业等；发布橙色预警时采取Ⅱ级应急响应措施，其要求为实行交通管制，城区每天 6 点至 24 点限行 2 个尾号的车牌（法定节假日、公休除外），市内幼儿园、中小学停止户外活动，削减工业企业 30%以上的污染物排放量，全市所有在建工地一律停工，非冰冻期增加两次以上洒水作业；当发布红色预警时则采取Ⅰ级应急响应措施，要求为区域内幼儿园、中小学停课，党政机关、事业单位可以采取弹性工作制，企业也可采取，城区在每天 6:00-24:00 实行非营运客车单双号通行，公交车免费，削减工业企业 50%以上的污染物排放量。
（3） 严格控制建筑工地扬尘和建筑渣土运输
为了治理雾霾天气，2013 年 9 月石家庄市建设局发布《石家庄市建设工程施工现场扬尘管理标准（试行）》。这一标准可总结为以下十个达标项目：扬尘治理机构设置，工地围挡、大门设置，监控系统设置，工地的绿化和用料的堆放，道路硬化，垃圾堆放，洒水降尘，清扫情况，预拌混凝土、砂浆的使用，建筑外侧封闭情况。根据标准要求，三条以下不达标的限期整改，三条以上不达标的停工整改。根据相关规定，施工单位因未达标而受到处罚的，在取消其评优资格的同时也会被计入档案；施工企业如果一年之内受到过两次扬尘处罚，或者在受到一次行政处罚后拒不整改的，暂停该企业半年的投标资格，如果存在极其严重情节，将对其安全生产许可证进行暂扣，对于外地企业则会被驱逐出石家庄市的建筑市场。此外，2014 年的 5 月石家庄市人民政府根据《石家庄市大气污染防治攻坚行动 2014 年工作方案》有关内容，还制定了《石家庄市建筑渣土专项综合治理实施方案》，方案提出了加强源头管控、规范渣土运输、规范渣土倾倒三个治理重点。
2. 政策的实施情况及利弊分析
随着各项命令控制型治理政策的施行，节能减排和雾霾治理工作取得了一定成效，到 2014 年底石家庄共建设完成 196 个重点治污减排项目，钢铁行业淘汰了 14 台 90 平方米以上钢铁烧结机烟气旁路，水泥行业削减了 1850 万吨的水泥产能，共计减少粉尘排放 6898 万吨，并提前完成了计划需要三年完成的减排目标。在 2014 年底石家庄还实现了减少煤炭消耗 700 万吨（较 2012 年）的目标[25],低硫煤使用数量也达到了 824.5万吨。在《长安区城区老工业区整体搬迁改造实施方案（2014-2020）》所涉及的企业中，有 5 家企业已经进行了部分搬迁工作，剩下的也都将搬迁、改造计划提上了相关日程。
方案涉及的本市钢铁行业的龙头石家庄钢铁有限公司已于 2014 年 10 月 17 日启动了搬迁工作，并把完善工艺、降低污染、提升产品质量和市场竞争力作为搬迁后工作的重心。
无论是降低企业产能、提高生产技术，还是革新生产工艺都会减少大量的能源消耗。
而控制机动车数量和提升燃油质量，在限制尾气排放方面也取得了不错的进展。治理建筑工地，限制渣土车运输，又可以抑制空气中所漂浮的尘土。从这些成就可以看出，这种命令控制型治理政策由于具有强制性所以很容易取得立竿见影的收效，即其实施效果是可以确定的，这种可确定性能促进政策目标的实现。另外，由于见效迅速，这样的政策也适合于一些突发的自然灾害。但是，这种政策并不是完美的。首先，难以解决个体差异问题。这些政策对工业企业、建筑行业和社会公民来说多数采取的都是相同标准，但是企业的规模、性质存在差异，建筑的规模、投资有所不同，人与人的素质、能力、追求也不一样，而一致的标准会限制能为环保事业做出更多贡献的企业和个人，对那些本应该被更严格标准限制的企业和个人却没有给予足够的制约。其次，政策长期的效果无法预知。石家庄市政府投入大量人力、物力、财力并承担着减少 GDP 损失，而采取的停产、停工、限号措施究竟能否获得长时期的收效是值得怀疑的。在市场需求大量增加而监管力度又不足的情况下，很多停产、停工企业便又会重新投入生产。另外，关停、拆除企业所产生的失业人口安置问题，以及由此引发的一系列后果也是不可预知的。尾号限行措施如果长期执行，又会引发企业和个人为了规避限号而购买多辆汽车的行为，这样也违背了政策本意。第三，由于政府人员对相关信息无法全面掌握，或者政府人员中存在腐败和官僚主义的现象，这都会导致命令控制型治理政策无法取得理想的效果。
（二） 经济激励型治理政策
1. 政策概况
（1） 采取补贴方式促进市内黄标车辆淘汰，积极推广新能源汽车
根据《石家庄市黄标车淘汰工作方案》要求，石家庄市在 2013 年需要淘汰黄标车 1万辆，在 2015 年底总共需淘汰 5.4618 万辆，2017 年底将淘汰所有 15.1 万辆黄标车，对2013 年 12 月底前未达到强制报废标准但提前报废的车辆会给予相应的财政补贴，补贴标准根据车型、排量大小从 6000 元到 1.8 万元不等。
2013 年石家庄还入选了我国第一批新能源汽车推广应用城市，政府对购买新能源汽车的车主按照我国出台的《2013 年新能源汽车推广应用补助标准》进行补贴，对于纯电动车最高补助为每辆 6 万元，燃料电池乘用车按照 20 万元每辆的标准进行补助[26].2015年石家庄开始采用河北省城市群新能源汽车 2015 补贴标准进行补贴，该标准的补贴力度要大于国家标准，对纯电动车补贴的最高标准上升至 8.1 万元，具体标准参见下表：【1】
（2） 对违反相应规定的扬尘与尾气超标行为进行罚款
2013 年 12 月 26 日开始施行的《石家庄市建设工程施工现场扬尘污染防治办法》中明确规定，如果施工企业因为扬尘治理不当，对大气环境造成了污染，在要求其改正外还会处以相应罚款，罚款金额参照《大气污染防治法》的相关规定。另外，自 2013 年 5月 1 日起石家二环内开始对尾气超标车辆未按规定时间行使的行为进行罚款。
2. 政策的实施情况及利弊分析
截止到 2014 年底，石家庄市共淘汰 2.2632 万辆黄标车，减少 1.1 万吨超标尾气排放，其中包含 3395 辆政府公务用黄标车，90 辆城管环卫用黄标车和 128 辆公交黄标车。
为了替代被淘汰黄标公交车的运力，石家庄市还增加了 450 辆天然气公交车，使天然气公交车总量达到了 2876 辆，占总营运车辆的 70%,无论是增长速度还是数量都位居河北第一。在扬尘问题处理中，综合整治了 592 个建筑工地，并对 920 辆渣土车进行了尾气检测和密闭改造，共治理违法排放面积 2938 万平方米，减少扬尘 1750 吨。
通过以上政策所取得的效果我们可以看出，经济激励型治理政策的优越性有使用灵活、高刺激性、增加收益几个优点。使用灵活表现为补贴和罚款的金额标准是可以灵活调整的，政府能根据想要达到的正面激励效果来确定补贴数量，也可以依据污染情况的严重性和污染治理费用预算来确定罚款金额，同时这些标准也都能根据相关法律法规来制定。高刺激性则表现在通过经济利益的刺激，能使当事人尽快停止破坏环境行为并积极参与到环境保护工作中去，这种政策对于那些唯利是图的企业和个人有着良好的效果。增加收益是指政府通过相应罚款会增加一定的财政收入，这些收入不但可以用于环境保护，也能纳入财政预算。然而，补贴和罚款的金额毕竟有限，在很多情况下由于补贴数额不足，导致政策无法起到正面激励的效果，对于罚款而言，一旦污染行为能够取得比罚款额度更大的经济利益，污染行为主体便会继续铤而走险。此外，这些激励政策是要通过市场机制来发挥作用的，通常达到目的需要经历一定的过程，当需要处理紧急环境问题时这种政策的效果就会打折扣。而在石家庄这种市场机制相对不成熟的地区，经济激励政策目标的实现还会受到更大的制约。
（三） 公众参与型治理政策
1. 政策概况
（1） 加强媒体宣传，呼吁公众参与环保石家庄市政府发言人多次在新闻报道中提出了将培育以低碳为特征的新经济增长点，使低碳经济发展模式成为实现全市经济可持续发展内在动力的工作目标，在提出目标的同时，发言人还详细介绍了为实现目标政府所需要付出的各方面努力，从而使市民对政府环保工作有了更多了解。另外，在政府的大力支持下，石家庄市几乎全部的平面媒体都用大量篇幅报道雾霾天气的危害并宣传预防措施，还在天气预报专栏增加空气质量指数（AQI）预报，并呼吁市民们积极采取低碳的生活方式，多骑一天车，少用一度电，节约一张纸。
（2） 设立“石家庄生态日”,引导公众参与环保石家庄市政府将每年的 9 月 16 日设立为“石家庄生态日”,在设立“石家庄生态日”后，将会起到引导市民强化生态环保意识的作用。同时市政府将积极开展“世界环境日”、“世界地球日”、“地球一小时”等重要环保时节的纪念和宣传活动。在 2014 年的 9 月16 日石家庄市环保局还举办了“环保行动进万家”的主题宣传活动，并以“环保趣味运动会”的形式走进了社区，为社区居民搭建了环保公众开放平台，并积极拓展平台的覆盖范围，让市民了解、学习环保知识和低碳生活方式。
2. 政策的实施情况及利弊分析
2014 年 2 月石家庄市的一位居民在饱受雾霾天气困扰后将市环保局告上法庭，向被告提出履行治理空气污染职责，赔偿原告经济损失 1 万元的要求[27].这种案件在全国尚属首例，这表明了市民法律意识的提高，能够尝试通过法律途径来维护自身合法的环境权益。另外，通过政府主导，媒体宣传，越来越多的公众参与到了环保行动中去，石家庄民间涌现出绿飘带、绿色方舟环保协会等一系列环保组织[28].这些组织通过环保知识讲座、环保理念宣传、组织环保活动等方式呼吁和推动市民们积极投身到环保事业当中去。
通过这些成就我们能够肯定公众参与型治理政策是有利于促进政府雾霾治理工作进行的，全民参与也有利于降低政府在治理工作中的投入，还有助于形成良好的环境保护社会风气，并能够促进公民积极维护自身的环境权益。但是由于众多原因，这些政策所能发挥的作用始终是有限的，这种有限作用表现为：很多居民的环境保护意识仍然无法得到提高，市内污染浪费现象随处可见；石家庄市内现有环保组织数量少且发展速度缓慢。这些导致政策效果有限的原因是：第一，公众基础环保意识仍然很低。很多的公众更关注诸如就业问题、社会治安问题以及贫富差距加大的问题，常常忽视对空气质量、大气污染现状的关心，这也就是为什么在雾霾天气持续了很久后，市民们才表达出渴望“蓝天白云”的心声。第二，受污染治理要靠政府主导观念的影响。多数市民认为环境污染的治理是要靠政府的，因此在环境保护问题和大气污染治理上过度依赖政府，从而忽视了自己的主体地位。第三，公众参与的法律保障也不够完善。比如，公众参与环保没有相应的法律规定，公众参与民主决策与环境管理的机制尚不健全，对公众参与者范围的法律规定也很模糊。第四，公众获取环境问题信息成本较高。
（四） 行政措施
1. 进行行政区划调整增加市区面积
（1） 政策概况2014 年 9 月国务院正式批复了河北省人民政府关于石家庄市部分行政区划调整的请示，同意撤销石家庄市桥东区，将所辖部分街道划归石家庄市长安区，其余街道划归石家庄市桥西区；撤销县级藁城市、县级鹿泉市和栾城县，并设立石家庄市藁城区、鹿泉区和栾城区[29].至此，石家庄市由原 6 区 17 县市（12 个县 5 个县级市）变为现在的8 区 14 县市（11 县 3 个县级市）。自 2014 年 9 月 23 日后，调整工作开始逐步进行。
（2） 政策的实施情况及利弊分析在行政区划进行调整之前，石家庄市主市区规模比较小，人口密度大，环境承载能力已接近极限，调整之后市区人口虽然有所增加，但是主市区面积由原来的 469 平方公里增加到 2206 平方公里，面积扩大了四倍，而地域面积的扩大意味着生态要素和生产要素得到了增加，对于解决城市产业布局不合理、交通拥堵、大气污染等问题会有良好的效果，最终对石家庄市内的环境改善、雾霾治理所起到的作用也是值得肯定的。但是，城市的扩张意味着更多耕地资源要被占用，这会给本来耕地资源就十分匮乏的石家庄地区在粮食和蔬菜生产、供给方面带来更大的压力。城市的扩张也会给城市教育、医疗、交通等配套行业带来巨大负担，这种负担也会降低城市居民的生活水平。城市的扩张也会增加被扩张区域内环境资源的压力。由于可供给城市扩张的土地和环境资源都是有限的，因此这种政策对于人口与环境矛盾的解决效果也是有限的，属于在人口密度与资源环境矛盾不可调和时所采取的被动措施。然而，城市化的进程是不会停止的，污染物的排放也不会通过区域扩大或者转移而减少，这种相对被动的治理模式是不可持续的。
2. 设立雾霾影响监测站点
（1） 政策概况根据国家卫生和计划生育委员会 2013 年出台的《2013 年空气污染（雾霾）人群健康影响监测工作方案》要求，2013 年 12 月石家庄市出台了《空气污染（雾霾）对人群健康影响监测方案》，同时在市区设立了两个雾霾监测点，由石家庄市预防疾病控制中心承担监测工作。这些工作包括：第一，相关资料收集。包括大气资料、环保资料、医院和急救中心接诊资料及人口死亡资料的收集；第二，雾霾污染物监测。监测内容有PM2.5 监测以及 PM2.5 中的金属、芳烃、阴阳离子含量的监测。监测工作会以社区为基础在监测污染物的同时还需要对其成因进行分析；第三，进行小学生健康影响调查。调查内容包括不少于600人的问卷调查和不少于300人的肺功能及唾液溶菌酶测试；第四，出行模式调查。各监测站点需要在所在区域范围内随机选择社区，并抽样 400 户家庭进行调查，调查总人数不得少于 1200 人[30].
（2） 政策利弊分析通过环境监测，政府环保部门能够更快速的了解雾霾天气现状，从而及时做出反应，防止雾霾危害的进一步扩大。对市区居民而言，环境实时监测并公开相关信息也有利于居民在日常生活中对雾霾天气下多发的各种疾病的预防，并通过舆论监督方式促进政府治理雾霾工作水平的提高。但是，仅从站点数量上看，目前的监测力度是远远不够的。
要有效监测近 500 平方公里的主市区和 300 万市区常住人口，必须增加站点数量、人员配备和资金投入。再从监测内容上看，石家庄市区内两个污染监测站点的监测范围非常广泛，这无疑增加了其工作压力，势必也会影响监测工作质量。
本章是论文的核心部分，通过对石家庄市雾霾治理政策的分类分析，肯定了有关政策的实施效果，归纳了这些政策的优点，也阐述了这些政策的缺陷性。本章的研究结果，为第五章提出更具有针对性的建议建立了相关研究基础。自我分析，是解决问题的重要环节，但是自我分析是一种相对片面的纠错方式，通常只能发现问题，并不足以解决问题，要弥补当前政策的不足，或者提出新的合理的建议，还需要参考一些发达国家的治理政策和治理经验。
