0 引言
当前，我国正处于快速城镇化、工业化的历史进程，城市扩张、城镇建设用地增加与耕地保护形成一对天然的矛盾。更由于我国人多地少、人均耕地面积不及世界人均耕地面积的一半，调节人地矛盾的重要意义就更加凸显。
面对保障经济发展、保护耕地红线的难题，重庆市利用统筹城乡综合配套改革的试验高地，创造性地提出地票制度[1]。即在农民、农村集体经济组织及其他相关土地权利人自愿的前提下，将闲置、废弃的农村建设用地复垦为耕地并经过区县土地行政管理部门验收后，通过重庆农村土地交易所公开交易，形成可用于重庆市域范围内的建设用地指标。其理论基础是减少农村建设用地，增加等量的城镇建设用地，从而实现耕地总量不减少、建设用地总量不增加的动态平衡；本质是城乡建设用地增减挂钩的延伸和远距离、大范围地建设用地指标置换。地票制度的创立，对于解决农村废弃宅基地低效使用、打破城镇发展普遍遭遇的土地资源瓶颈，具有较强的现实意义。
1 运行现状
重庆农村土地交易所是全市唯一的地票交易平台。据统计资料，该单位自 2008 年 12 月 8 日成立到 2013 年底，组织完成地票交易 35 次，累计交易地票指标达到 13.14万亩，地票交易价格由早期的 8 万元/亩上升到 23 万元/亩，复垦农户收益由 9 万元/亩上升到 15 万元/亩，复垦农户实际所得收益总和超过 170 亿元。
2 存在的问题
2.1 宅基地社会保障功能未充分考虑 从目前地票制度运行的结果看，绝大部分地票来源于农村宅基地的复垦。而作为农村集体经济组织为保障农户生活需要而拨给农户建造房屋所使用的土地，宅基地不仅承担着居住的功能，更是经济社会稳定发展的蓄水池和稳定器[2]。《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》（以下简称《办法》）规定，农村宅基地及其附属设施用地复垦后不得另行申请。因此，一旦农民将自己的宅基地复垦，而进城又因为种种原因遭受挫折，那他们将居无定所，就会成为城市流民，将过着困苦且不稳定的生活。倘若农户没有复垦农村的宅基地，当进城遇到挫折的时候，他们还可以回到农村。因此在宅基地复垦的批准方面需要严格把关。
2.2 价格波动对复垦农民公平性的影响 地票收益分配办法规定，复垦宅基地及附属设施用地的，地票收益由农户和集体按 85：15 分配，地票收益为地票交易价格扣除复垦成本之后的溢价。而地票交易价格波动起伏，且幅度较大，因此农民的收益也会有较大的变动。如果相邻两块地分别参与了不同时期的地票交易，仅仅是因为不同的打包方式或复垦日期，也可能会使农民获得的收益具有较大差异。因而对于农民个体来讲，存在一定程度的不公平。从实际情况看，当早期复垦的江津区李市镇孔目村村民得知其他地区宅基地复垦的收益远远高于当地收益时，不仅没有了当初的优越感，甚至满怀失落。
2.3 地票制度对耕地保护的影响 地票制度设计的初衷之一就是保护耕地[3]，因此《办法》在耕地保护方面做出了相关规定。但在实际运行过程中，还是出现了一些不利于耕地保护的情况，主要体现在耕地质量得不到保障、复垦耕地撂荒等方面。
在复垦耕地质量方面，《办法》要求复垦后的耕地必须经过区县国土部门验收后才能形成地票，但《办法》对耕地质量未作明确的要求。由于缺乏对耕地质量的检测和评判标准，在实际验收过程中，验收人员主观性较强，从而导致耕地质量下降；其次，作为复垦耕地质量验收者，地方政府不会太关心复垦耕地质量的好坏，考虑更多的是如何换取建设用地指标，导致验收环节流于形式，从而降低了复垦耕地的质量。
在复垦耕地的使用监管方面，由于复垦的农村集体建设用地多为山区零星散布的结构质量较差的空置农房，一方面这部分农村居民点地处山区且零星散布、面积较小，不太适宜复垦为耕地，另一方面山区客土源缺乏、农田水利设施较差等因素，复垦新增的耕地质量较差，因此在山区农村，很多复垦耕地出现了严重的撂荒现象。
3 完善地票制度的对策建议
3.1 严格复垦条件，丰富补偿形式 改革开放以来，中国经济飞速发展，农民家庭收入水平大幅提高。对大部分农民家庭而言，务工经商收入已经占据家庭收入的大部分比例，但土地依然是他们的命根子，宅基地依然是他们最后的保障[4]。因此相关部门在审核农户提交的宅基地复垦申请时，应严格把关，确保复垦农户有稳定的住所和经济来源，对不能提供稳定住所、稳定生活来源而盲目申请复垦的农户，不能批准其复垦请求。在对复垦农户的补偿形式方面，应建立新型长效的社会保障机制。建议结合户籍制度改革，加大医疗、住房、养老等方面的保障力度，确保复垦农户老有所医、老有所养。
3.2 改市场交易为行政调节 面对用地单位作为地票。需求主体带来的各种问题，建议由市级土地储备中心作为地票需求的主体，便于政府宏观调控。针对地票价格波动给复垦宅基地农户及用地单位带来的不公平，建议改市场交易为行政调节，合理控制地票价格，保持地票价格平稳。
在地票数量与主城区经营性用地数量的匹配方面，行政手段更便于调节。当生产地票数量大于主城区经营性用地需求数量时，可以调整两者之间的比例，如 1.2 亩地票指标才能获取一亩新增建设用地；当生产地票数量小于主城区经营性用地时，可以将国家下达的新增建设用地指标匀出一部分用于经营性用地。而购买地票所产生的成本，按某一特定的时间阶段均摊到对应的经营性建设用地上，从而消除因为地票价格波动给用地企业和复垦农户带来的不公平。
3.3 加强复垦耕地质量验收 针对复垦耕地存在质量。下降的可能，建议地票制度从以下几个方面予以完善：
①严格把关复垦申请，对不适宜复垦为耕地或者复垦后无人耕种的地方，不得批准农户的复垦申请。根据笔者调查，目前申请宅基地复垦的农户中，很多宅基地位于山区，海拔较高，坡度较大，土壤贫瘠。部分区县甚至将高山生态移民搬迁后的宅基地复垦，即便形成了耕地，因为农户已经搬走，无人耕种，只得撂荒。应严禁将高山生态移民与地票制度关联，山区农户搬迁后的宅基地应退耕还林。
②优化复垦设计施工方案，努力提升新增耕地质量。在复垦方案设计方面，要因地制宜，加强农田水利、道路工程、土壤改良等方面的设计，保障土壤肥力，确保土地适合耕种。③目前，地票制度规定复垦耕地由区县国土行政管理部门进行验收，建议改由区县农业行政主管部门进行验收，市级农业部门对复垦耕地进行抽检。在耕地质量标准方面，应探索建立耕地评价标准，以便验收部门在验收环节具有可操作性，降低验收人员的主观性，从而确保复垦耕地质量。
4 结语
重庆地票制度作为一种制度创新，在保障经济发展、促进城市反哺农村、统筹城乡土地利用等方面发挥了巨大的作用。但该制度在实践过程中也暴露出一些始料未及的问题，包括对宅基地社会保障功能考虑不充分、对耕地保护带来风险、地票价格波动对复垦农户存在不公平等。针对上述问题，从严格复垦条件、丰富补偿方式、该市场交易为行政调节、加强复垦耕地质量验收等方面提出完善地票制度的建议，以期地票制度健康稳定运行和发展。
参考文献：
[1]杨庆媛，鲁春阳.重庆地票制度的功能及问题探析[J].中国行政管理，2011(12):68-71.
[2]贺雪峰.地权的逻辑Ⅱ：地权变革的真相与谬误[M].北京：东方出版社，2013：173-252.
[3]程世勇.城乡建设用地流转：体制内与体制外的模式比较[J].社会科学，2010（6）：45-52．
[4]覃琳，邱凌. 地票运作中农民的权益保障 [J]. 中国土地，2012，318:38-39.
