党的十八大报告提出,要按照建立中国特色社会主义行政体制的目标,强化政府公共服务职能,深化行政审批制度改革,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。服务型政府为电子政务的发展提供了新的契机。一方面,电子政务必须服务和服从于服务型政府建设;另一方面,建设服务型政府也不能脱离电子政务。只有这样,才能为构建服务型政府提供一个便捷、可靠、可信的环境。
电子政务的重要组成部分——网上行政审批,不仅是信息时代对公共管理发展客观需要的现实选择,而且是转变政府职能、建设服务型政府的重要路径。凡是有审批权限的部门要逐项规范、优化保留审批事项,并将每个审批事项的审批机关、依据、条件、手续、程序、投诉渠道等内容在政府网站上予以公布。按照行政行为法和行政监督法的精神,最终建立行为规范、运转协调、公正透明和廉洁高效的行政管理体制。
绩效评估是电子政务建设的风向标,通过构建服务型政府导向的绩效评估体系,可促进政府服务职能的实现,督促带动服务型政府的建立,形成网上网下的积极互动。
国内外对于网上行政审批绩效评估的研究较少,而对于服务型政府导向的网上行政审批绩效评估的研究则更少。结合中国服务型政府的价值取向,构建契合服务型政府建设的、科学合理的绩效评估体系,是解决中国现行绩效评估体系存在问题的科学选择。基于此,本文在界定相关概念、厘清网上行政审批与服务型政府两者之间关系的基础上,借鉴国内外绩效评估研究成果,以建设服务型政府这一评估目标作为逻辑起点,构建网上行政审批的绩效评估体系。
一、相关概念及意义
(一)服务型政府的内涵
目前,学界对服务型政府的内涵理解有一定差异,主要的代表性观点有三种:以张康之为代表的站在历史演进的角度提出的服务型政府;以刘熙瑞为代表的以公民本位和服务责任为理念定义的服务型政府;以迟福林为代表的与经济建设型政府相对应的服务型政府。[2-4]
虽然“服务型政府”存在不同的诠释版本,内容各有侧重,但是它们都对政府改革的动向大有裨益。张康之指出,服务型政府应该以公众服务作为政府存在、运行和发展的根本宗旨,并侧重服务和公正导向,谋求合作和信任的整合,德治与法制的统一,实现政府的工具定位向价值定位转变。[2]
刘熙瑞认为,服务型政府应该是“在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”[3]。
在这里他强调的是民本意识,社会意识,规范、民意、服务、责任等价值理念。迟福林认为,服务型政府是市场化改革进程的必然结果,作为市场经济的服务者,政府的主要职责是创造市场经济发展的大环境,维护市场经济秩序,为经济发展提供有效的宏观调控。[4]
除主流观点外,还有对服务型政府的诸多看法。有学者认为,服务型政府应该以人为本,执政为民,提升公共服务水平,优化政府结构,创新政府机制,规范政府行为,提高政府效能,满足公众需求,等等。总之,理论界对服务型政府的概念虽无定论,但就其共性而言,都认为服务型政府是指以人文关怀、民主、透明、责任、法治、高效等价值为基础,以公民权利和社会需求为本位,广泛接受社会公众的参与和监督,以提供公平、优质、高效、便捷的公共服务为宗旨的政府形态[5]。
从上述观点对服务型政府的内涵诠释来看,服务型政府只是政府诸多类型的一种,公共服务是其核心职能和重要体现。而对服务型政府的评估却并非单纯的服务职能所能完全涵盖。公正、服务、负责、透明、廉洁、回应性、前瞻性和灵活性等价值理念应该是服务型政府建设中不可忽视的重要内容。服务型政府强调的是一种价值选择和服务精神。同时,服务型政府建设应该是民意的真实反映,包括惠民措施的真正落实、公利的充分保障、服务的实在提供、主从地位的相互调整、发展的可持续性等涉及人民根本利益的措施和内容。简言之,服务型政府的价值诉求应该是以人为本和服务至上。
(二)网上行政审批
关于网上行政审批的内涵和外延如何界定,很少有专家能对此给出定义。从建设服务型政府和构建电子政府的长远目标来考虑,网上行政审批是伴随着电子政务兴起而产生的一种新型审批方式,代表了现代信息和通信技术条件下行政审批发展的最终方向——“一站式”“一条龙”“全天候”无缝隙的新型服务模式与服务方式[6]。其实质是在政府管理创新的前提下,结合电子政务的发展战略,依靠信息技术实现行政服务中心由物理式集中向统一开放的网络审批平台转变,并改进和重组行政审批组织结构,再造行政审批流程,建构一个跨越时间、地点和层级的全天候的政府审批服务体系。
网上行政审批需要经过科学缜密的流程设计,逐步形成适应网上互动需要的“外网受理—内网办理—外网反馈”的工作机制(参见图1),构建“一站式”网络服务平台。网上行政审批以预先设计的业务流程为基础,可实现申报、受理、办理、办结、反馈、查询等全部行政审批环节的网上办理[7]。这能真正体现行政审批过程公正、公开、公平的原则,规范公务员行政审批的行为,从源头预防腐败滋生,从而真正体现服务型政府、阳光型政府的理念。
(三)网上行政审批与服务型政府
在各地相继进行大部制改革后,网上行政审批成为推动部门间真正融合协作的重要手段。在建设服务型政府的大背景下,传统公共服务“面对面”的单一模式显然不能满足社会需要,而电子政务提供的信息和服务恰恰具有不受时间和空间限制的特点,是深化政府行政体制改革的必然趋势。以科技手段为媒介,以政务流程再造为条件变革公共服务体制,是建设服务型政府的题中之意,是落实大部制改革的必要途径[8]。当下,网上行政审批是电子政务建设的攻坚阶段,各地纷纷试点却未见显着成效。要想真正用电子政务提高政府社会管理和公共服务的能力,重点在于转变电子政务建设的视角和出发点,不再仅仅将优化政府办事程序、提高效率、减少成本作为电子政务建设的核心,而是要重点从公民的角度出发,思考如何才能使公民最大限度地从政府服务中享受公民权利。这样,探讨怎样能实现真正意义上的网上行政审批就迫在眉睫。所以,网上行政审批的核心就是实现从“政府本位”向“社会本位”和“公民本位”的转变,正如新公共服务理论的倡导者丹哈特夫妇指出的“在治理体系中要将公民置于中心位置”。[9]
二、服务型政府导向的网上行政审批绩效评估基本框架
构建服务型政府导向的网上行政审批绩效评估体系,其实质是建立一个主体多元、指标合理、标准适当、方法科学的有机体系,各个要素要体现服务型政府的价值取向和体制秉性,即在主体安排、指标构建、标准核定和方法选择方面均能区别于传统管制型政府模式下的效率评估和责任考核[10],整个体系必须以增进公共利益、提高公众满意度为根本目标选择。
(一)网上行政审批绩效评估主体
为使绩效评估客观公正、全面准确,其评估主体必须多元化。所谓多元化,即在评估主体中,除了政府自身和上级领导机关之外,必须增加公众和第三方评估并加大其权重[11]。这里的第三方,包括相关领域的专家学者和具有评估资质的独立第三方。
服务型政府是为城乡居民提供基本公共服务的政府,作为服务对象的公众对政府提供的基本公共服务的质量最了解。因此,将公众放在中心位置,对政府绩效水平进行鉴别以及对服务质量的满意程度进行评价。
政府提供的某些公共服务具有很强的专业性和技术性,吸纳相关领域的专家参与评估,有助于从专业和技术角度作出更为科学、客观、准确的判断。独立的第三方,既不是公共服务的供给主体,也不是服务对象,而是独立于主客体之外的机构。在服务型政府绩效评估中,独立的第三方一般是指从事政府绩效评估的专门机构,如国家行政学院政府绩效评估中心和一些高校近年成立的政府绩效评估研究中心等。这类机构聚集了一批研究政府绩效评估的专家,他们对政府绩效评估理论与方法有深入的研究,在政府绩效评估实践中也积累了较丰富的经验。
(二)网上行政审批绩效评估的程序与方法
网上行政审批绩效评估除了应借鉴政府绩效评估的一般程序和常用方法外,必须根据自身的性质和评估目的进行程序设计和方法选择。所以该绩效评估除了客观的数据考评外,还要更加重视公众对政府满意度的测评。传统政府绩效评估方法,要么单纯凭借评估主体的主观印象、经验和感情等,采取定性主观方法从宏观上对绩效水平进行把握,要么仅仅运用具体、客观的定量分析方法而缺乏从外部对政府服务公众满意度的评价[12]。传统政府绩效评估体系,在评估方法上既缺乏工具理性之于绩效水平精确测评的功能,也缺乏价值理性之于从价值内涵角度对政府绩效定性评估的优势。所以,必须在评估方法的选择上体现服务型政府及其绩效公众本位的价值导向和内在要求,充分吸纳政府公共服务接受者,即社会公众、企业组织和行政相对人对政府服务态度、服务质量、服务水平和服务能力的认知与评议。在对公众满意度进行测评时,为了全面、准确、客观地了解公众对政府提供公共服务的满意度,必须按照科学标准对公众进行分类,并根据不同公众的情况,采取不同的方法。
面向服务型政府的网上行政审批绩效评估体系基本框架详见图2。
三、服务型政府导向的网上行政审批绩效评估指标体系
(一)网上行政审批绩效评估模型
在建设服务型政府这一评估目标的指导下,评价主体依照评价目标,通过设定评估体系和评估模型,运用特定的评估指标和评估标准,按照严格的流程,在定量与定性相结合的基础上进行对比分析,对电子政务全生命周期的过程和结果、政府机构绩效目标的达成情况以及可持续发展能力做出客观、公正和准确的综合性评判,同时分析未达到目标指标的原因并提出改进建议,发挥评估工作的导向性作用,推动构建电子政务可持续发展的长效机制[13]。同时,服务型政府强调公众本位,绩效评估以提高公众满意度为根本目标。基于此,本文借鉴PDCA戴明循环思想,结合公众满意度影响因素,对网上行政审批进行全过程的评估,使评估模型实现工具理性与价值理性的统一。
⒈公众满意度理论研究
服务型政府紧扣服务,以人为本,所以在服务型政府导向的绩效评估中,应探索以公众满意度为导向的绩效评估制度,将只对上负责变为主要对下负责。服务最终要公众接受、公众满意,顾客满意理论和技术接受模型以公众满意度为切入点,借此探讨服务型政府导向的电子政务绩效评估。
自20世纪80年代以来,西方国家兴起的新公共管理改革运动引入私人部门和市场化的管理方法改造公共部门,“以顾客为中心,需求为导向”的理念在公共部门得到实践。在充分考虑公共领域和私人领域产品或服务之间的差异,以及公众在不同消费领域中可能存在消费心理和行为差异的前提下,运用顾客满意度模型对电子政务服务进行满意度测量是具有一定合理性的。
技术接受模型(technology acceptance model,简称TAM)是Davis于1986年首次提出,包含具体的理论框架(frame)及测量方法(scale),用以解释使用者对新系统(或新科技)的接受程度。Davis等人把影响使用者对系统接受程度的因素归纳为感知上有用(Perceived Usefulness/U)和感知上易操作(PerceivedEase of Use/EOU)两大层面。TAM认为,个体真正使用IT的行为由行为意图决定,行为意图由个人对使用的态度和感知有用共同决定,而态度由感知有用和感知使用方便共同决定。[14]基于上述分析,可得出公共满意度模型以感知质量、公众期望、政府形象、感知有用、感知易用为主要变量。
⒉基于PDCA的网上行政审批分析
PDCA循环实际上也是一种科学管理的工作方法,是有效进行任何一项工作的合乎逻辑的工作程序(参见图3)。按照这一模式规划行政审批改革和配套信息化建设工作,可以有效提高行政审批改革和系统建设的效率和效益,促进行政效能持续完善和提高。
在规范(Plan)阶段,也即计划阶段,需要把握目标,找出相关的问题,并分析问题产生的原因,提出计划和重点工作。对于行政审批信息化,在这一阶段的重点是行政审批的改革,也就是清理行政审批事项、改进审批方式、再造审批流程,明确可依法公开的执法信息等。
在执行(Do)阶段,也即实施阶段,是对规范(P)阶段所制定的目标和计划的进一步落实。这一阶段是PDCA循环管理中最为关键的一步,它是将制订的工作目标和措施,切实地付诸行动。如果仅仅制订了整改措施,而得不到扎扎实实的落实,既定的目标就会落空。
这也是行政审批信息化最主要的阶段,是在上一阶段清理规范行政权力的基础上,以信息技术为手段,推动行政权力网上规范、透明、高效运行,实现政府行政业务数据电子化、流程标准化、办公网络化、信息公开化。
在监控(Check)阶段,即行政审批事项受理过程之中或处置之后,强化行政监督,实行流程监控、效能监察,检查执行情况是否符合计划的预期结果,以提高行政效能。现在通行的做法就是建立起行政审批电子监察系统,通过信息化的技术手段对行政审批事前、事中、事后的状态信息进行监督,接受公众监督和评议。
在提高(Act)阶段,对本次PDCA循环的结果进行检查,总结成功的经验,尽可能纳入标准,进行标准化,巩固已取得的成果;找出不足,对遗留问题进行纠正和总结。将已解决的问题进行分类梳理,为此后的工作提供借鉴,对于不能够在现有条件下或是短期时间内解决的问题则作为新的目标,转入下一个PDCA循环去解决。
⒊网上行政审批绩效评估模型
服务型政府导向的网上行政审批运行体系分为网上行政审批部分和绩效评估部分,其中后者又分为前端评估与后端评估。
以提供公共服务为宗旨的服务型政府,在前端评估中应以公众满意为最终的衡量准绳。根据公众满意度理论,以影响公众满意的五个因素为核心,推出能增加公众满意度的服务项目和评估指标,以提高公众满意度,达到服务型政府的目标。[15]
在后端评估中,借鉴PDCA戴明循环思想,结合公众满意度影响因素,对网上行政审批进行全过程的评估。这种评估按照审批规范(Plan)、审批执行(Do)、审批监控(Check)和审批提高(Act)的模式,评估内容设置为三级指标体系,并循环往复,从而建立一套自我完善机制(参见图4)。
服务型政府导向的网上行政审批绩效评估模型在前端和后端的评估过程中都将公众满意度置于最高地位,网上行政审批中的服务意识贯穿始终。
(二)网上行政审批绩效评估指标
网上行政审批绩效评估指标体系的构建不仅要有科学的理论体系,还必须以服务型政府的相关理念为指导。评估指标分为前端指标和后端指标两大部分,其核心思想是以服务为评估基准,以公众满意为最终目标(参见表1)。
四、总结
在互联网高度发展的今天,服务型政府建设与电子政务的发展已紧密不可分。电子政务建设的目的是为公众提供更加便捷的服务,在不断完善服务的持续过程中,加强与公众的交流,改善政府与公众关系,以满足公众需求,体现自身服务价值。而服务型政府又为电子政务的发展提供标准,促进电子政务的深度运用。构建面向服务型政府的基于科学发展观的电子政务绩效评估机制是一个趋势,也是不断适应电子政务发展水平的结果,从最开始的面向系统、基于项目的绩效评估,到面向政府部门、政府门户网站的绩效评估,再到面向服务型政府的绩效评估。
由于网上行政审批是电子政务的重要组成部分和核心所在,因此构建面向服务型政府的网上行政审批绩效评估体系具有重要意义。本文尝试对评估体系、评估主体和指标体系进行创新,以期实现对网上行政审批的全过程的动态管理,以评估带动服务的优化和完善,进而促进服务型政府的完善。
参考文献:
[1]薄贵利. 构建服务型政府绩效管理体制[J]. 中国行政管理,2012(10).
[2]张康之. 我们为什么要建立服务型政府[J]. 行政论坛,2012(1).
[3]刘熙瑞. 服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J]. 中国行政管理,2002(7).
[4]迟福林. 经济发展方式转变与政府发展理念变革[J]. 行政管理体制改革,2010(5).
[5]谢斌. 论我国服务型政府建设的理念体系[J]. 西北大学学报:哲学社会科学版,2012(2).
