根据《国务院机构改革和职能转变方案》的要求，各地先后开始整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台，建立统一规范的公共资源交易平台，有关部门在职责范围内加强监督管理。据国家发改委资料，目前全国已有集中的公共资源交易市场 1203 个。国家发改委《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案（征求意见稿）》，对整合建立统一规范的公共资源交易平台的指导思想、基本原则和总体目标、重点任务及组织实施等方面进行了阐述，具有很强的指导性。本文试图对洛阳市公共资源交易管理体制作浅要分析，从中总结经验和教训。
一、洛阳市公共资源交易管理体制现状
洛阳市的土地出让、产权交易、工程交易、政府采购等交易平台，相继作为各行政部门下属事业单位于 1998 年至 2002 年设立。为推进相关领域公共资源配置的公开化、市场化发挥了重要作用。随着国内、省内相继出现整合统一的公共资源交易平台，洛阳市政府从 2007 年起，数次就公共资源交易平台的整合问题开展调研，因阻力较大，未实施整合。后来由于省纪委制定了整合推进目标及时间表，洛阳市政府于2011 年 11 月成立了筹建机构，经一年努力，洛阳市公共资源交易中心于 2012 年 12 月正式挂牌运行。
洛阳市公共资源交易管理改革采用了“一委一办一中心”的模式。洛阳市公共资源交易管理委员会（简称“市交管委”），负责公共资源交易工作中重大事项的组织领导和决策协调，制定有关交易管理办法。洛阳市公共资源交易管理委员会办公室（简称“市交管办”）是市交管委的综合协调机构，负责对市公共资源交易中心的日常管理，加强对职能部门公共资源交易工作的管理指导，受理对公共资源交易中心的投诉并进行调查处理。洛阳市公共资源交易中心是具体交易活动的操作平台。
市公共资源交易中心整合了市产权交易中心、建设工程交易中心、政府采购中心、地产交易中心的公共资源交易职能，将相关人员、编制、资产随之划转，为市政府直属正县级事业单位，在编人员 60 人，经费实行定额补助。内设综合科、信息科、财务科、建设工程交易科、产权交易科、政府集中采购科、土地交易科、其他业务交易科、监察室共 9 个科室，依托信息化技术平台，负责提供交易场所、设施和服务。市区范围内的公共资源交易活动，按照统一交易平台、统一信息发布、统一交易规则、统一进场交易、统一评标专家库、统一市场监管的“六统一”方式进行。
市公共资源交易中心 2013 年完成政府采购项目368 个，成交金额 15.75 亿元 ；建设工程招标 329 个，交易额 125.4 亿元 ；土地挂牌成交 67 宗，成交金额58.34 亿元；产权交易项目 98 个，成交金额 95.8 亿元。
二、洛阳市公共资源交易管理体制存在的问题
洛阳市采用“一委一办一中心”的模式，意在构建决策、监管、操作三分离的管理体制。但由于缺少法律法规依据、尚无国家顶层设计、缺乏理论研究支撑，在统一思想认识、平衡部门权力、分配经济利益的过程中，该体制机制仍然存在一些问题，并未达到理想的设计目标，也未实现预想的运行效果。
1. 管理主体不实洛阳市公共资源交易管理改革缘起完成上级的目标任务，缺乏内部深层推动力。市交管委作为虚设的决策领导机构，层级高，但符号意味重，在解决改革的深层次矛盾、破解关键疑难问题上，并未达到期待的效果。
现行法律法规政策多从行业或部门角度出发，与公共资源交易改革的需求存在着冲突。有的职能部门放大其中的冲突和交叉，运用所谓的合法性条款阻碍深入改革，仅作出利己的政策安排。受到现有法规政策掣肘，决策、协调机构往往只是协调面上工作，很难深入或细化相关职能，导致管理、监督职责的相互协调、制约徒有其名，实际运转不畅。
市交管办作为公共资源交易的日常监管、综合协调机构，具有核心地位。将市交管办设在市公共资源交易中心，并由其主要负责人兼任办公室主任，虽有利于推进公共资源交易管理改革的组织架构，但由于并未确定其职责和内设机构、人员编制、经费来源等，使其地位虚化，在面对有关行业主管部门的指责、抵触、掣肘后，最终发挥的作用不大。
市公共资源交易中心采取人员编制性质及经费来源渠道不变的整合方式，造成参公、全供、自筹等多种人员共存，财政拨款、行政事业性收费、经营服务性收费等多种经费并存。为保障人员工资及运行经费来源，产权交易科、建设工程交易科、政府集中采购科、土地交易科还分别加挂了整合前的市产权交易中心、建设工程交易中心、政府采购中心、地产交易中心的牌子。薪酬标准不同、收支核算各异、机构设置重叠的局面，阻碍了机构的深度垂直整合，影响了单位的凝聚力，为公共资源交易中心的内部管理和业务运行埋下了隐患。
2. 职能定位不清市公共资源交易中心作为交易平台，既具有交易场所职能，又作为交易主体存在，这是其整合原有行业交易机构的结果。其中政府采购中心、地产交易中心是代表政府部门作为特定交易主体（采购方、出让方），与市场上的不特定交易主体（供应商、竞买方）之间，建立“一对多”的单向交易关系。建设工程交易中心、产权交易中心则作为交易平台，为不特定的交易主体（转让方、受让方、招标人、投标人）提供交易场所及服务。此外，市公共资源交易中心也为专业中介代理机构进场开展代理业务提供交易平台服务。
这就使市公共资源交易中心在一定时期内，不只承担交易平台职能，还承担特定的交易主体职能。但长期看，交易主体职能将逐步弱化，交易平台职能将日益凸显。
这是因为，随着政府集中采购机构与行政职能部门脱离日久，以及政府采购代理机构的发展壮大，平台的政府采购交易主体职能将弱化甚至失去 ；而土地交易由于易于标准化，并采用网上挂牌（拍卖）交易，其交易主体特征会趋于虚化。
3. 监督管理不力由于法定的监督职能分散在各职能部门，因而立足于部门利益的交易和监管规则，易于造成监管越位、缺位或不到位。一方面，有的职能部门以上级行政部门自居，对交易平台发号施令，干预具体业务和细节过多，没有把重点放在完善制度建设和督促制度执行上。另一方面，有的职能部门认为，既然交易平台分离走了，交易环节出了问题都应由交易机构负责处理，表现出放任不管的消极态度。
在交易平台的内部监控上，业务流程的控制环节和作业标准未经过细致的梳理和建造，业务运转的自由度和随意性较大，突出表现在业务模板的广度和深度不够以及对办理时限未做控制。在对开标评标现场的监管上，现场主持人、现场监督人员、远程监督人员各自的职责并未严格界定，现场出现问题如何处置、履责，都有待于进一步明确。
在交易平台的初建期，监察机关进入交易平台，实施全程的现场监督，及时发现并处理问题，是行政监察的重要形式，对于推动打造公平、公正、规范的交易秩序，尽快形成诚实、守信的交易氛围，起着重要作用。目前监察机关派驻的现场监督机构，是由交易平台内设的监察室代替，对内有同体监督之嫌，对外有权威不足之弊，难以理直气壮地开展工作。
三、完善洛阳市公共资源交易管理体制的建议
目前，全国的公共资源交易改革已经到了一个新阶段，积累了丰富的经验。结合洛阳市公共资源交易管理体制改革的进程和特点，在下一步完善体制机制上应注意以下几个问题 ：
1. 明确建设目标
公共资源交易管理体制改革要以实现公共资源交易活动统一进场交易、统一信息发布、统一规范流程、统一服务标准、统一监督管理，构建公正开放、竞争有序、服务到位、监管有力的公共资源交易管理和服务平台为目标。在交易范围上，一方面要扩大公共资源交易进场范围，做到应进必进 ；另一方面要避免公共资源交易的泛化，不应将私有主体的自由交易活动强制纳入。在平台形态上，一方面要坚持深化整合，坚持业已形成的“化学整合”成果，防止走向部门自办、集中办公的松散形态 ；另一方面要避免与行政服务中心合并或混同建制，因为行政审批注重服务性，市场交易注重专业性，两者运行机制各异。
2. 找准职能定位
（1）公共资源交易平台的定位公共资源交易平台不具有行政管理和监督职能，但为交易监督提供支撑条件，并在交易过程中起一定的现场监督管理作用。公共资源交易中心应作为全额拨款事业单位，经费由政府财政予以保障。目前收取的交易服务收费，转嫁给中介代理机构或中标（成交）方承担，最终要么由政府财政间接支付，要么以中标方提高报价或受让方降低报价为交换，实际上以加大政府财政支出或减小财政收入为代价，由政府财政埋单。因此，建议把隐性支出变为透明支出，由政府财政直接保障经费。这不仅符合公共资源交易平台的非营利性及公益性，与国内绝大多数公共资源交易机构相一致，也消除了当前因机构性质引起的尴尬局面。
当前，市公共资源交易中心的任务，要以效率为原则，以协调交易平台的外部关系为重点，形成严格的流程、规则、标准等制度成果 ；后期要以公正为原则，以完善平台内部关键交易环节的管控为重点，形成规则嵌入式的网上交易系统。为加大建设初期的推进力度，建议将“市交管办”设置为临时性实体机构，部分人员可从市公共资源交易中心调整，其主要任务是理顺交易平台运行机制、督促健全交易规则和标准体系。
（2）行政职能部门的定位公共资源交易中心建立后，行政职能部门不再是交易中心的“管理者”，但依然是公共资源交易活动的法定监督者，依法对交易项目进行行政监督，制定交易规则，开展现场监督，受理和处理业务投诉，对违法违规行为进行监督执法。行政监督部门要利用公共资源交易中心的服务功能，借助统一交易场所、统一信息发布、统一交易流程、统一现场监控等有效手段，促进监督行为的规范和监督效率的提高。
（3）行政监察机关的定位监察机关在公共资源交易平台的组建、协调、运行中发挥了巨大的推动作用。但是，监察机关不是交易平台的管理者，随着交易平台的正常运行，监察机关的重点在行使行政监察职能，监督行政职能部门正确履职，确保监督不越位、不错位、不缺位。为促进监督体系的建设，建议监察机关内设“市公共资源交易监督办公室”，驻交易平台现场办公，市公共资源交易中心的监察室可辅助其开展工作。
3. 理顺监管环节
完善监督渠道，建立“现场监控、部门监管、行政监察、社会监督”相结合的监管体系。“现场监控”由公共资源交易中心按照交易规则和制度，对各个交易主体的场内交易活动进行现场监管，维持市场正常交易的秩序，提供见证服务，并及时向监督机关汇报发现的问题，发挥监督辅助作用。“部门监管”由相关行政主管部门对交易过程各环节实施对应监督，重点是公共资源交易的行业管理和行政监督，处理交易投诉和违法行为，起到监督交易平台规范运行的作用。“行政监察”由纪检监察机关对公共资源交易中心、有关职能部门履职情况实施监督检查，起到再监督的作用。
“社会监督”通过及时将尽可能多的交易信息在公共资源交易网站公布，接受利益相关方和社会公众的监督。加强监督协作，实现交易活动的全程有效监管。
交易前，相关职能部门依法对公共资源进场交易进行监督；交易中，公共资源交易平台进行场内监督和管理，确保交易活动的公开、公平和公正 ；交易后，职能部门对履约情况进行跟踪监督并向平台反馈，录入诚信平台。监察机关对交易相关各方活动适时监察，督促履职到位。
4. 依靠科技支撑
公共资源交易活动的规范开展、有效监管，必须以先进的交易信息系统作为支撑。要深入分析交易活动的环节，推进交易流程优化再造，将制度嵌入流程，将规则交给机器。通过建立网上审批、网上交易、电子招标、电子监察、诚信管理等系统，切实做到以制度管人、以规则管事，为公共资源交易管理插上科技的翅膀。
总之，在洛阳市公共资源交易管理体制改革中，必须对上述的问题予以重视，将切实可行的改革措施有力地贯彻下去，才能真正达到其预想的设计目标，实现其理想的运行效果。
