近年来,全国各地积极探索公共资源监管体系改革,对传统的公共资源交易决策、执行和监管等职能进行了不同程度的调整,取得了积极的成效,同时为我们下一步深化改革提供了宝贵经验,但公共资源交易领域依然是腐败的易发和高发地带.国务院发展研究中心东方管理研究所首席研究员程远忠指出 :"我国公共采购市场是被行政权力和利益关系分割得支离破碎的市场,也是权力寻租和利益博弈的角斗场,是大面积滋生腐败与社会积怨的温床".
一、传统公共资源交易监管体系及其缺陷
《招标投标法》和《政府采购法》是规范我国公共资源交易的两部基本法律,奠定了我国公共资源交易分行业监管的体制,即公共资源交易监督执法按行业分别由发改、财政、住建、国土、水利、交通及铁道等部门负责,这种多头监管体系存在诸多缺陷.
(一)市场分割,部门垄断交易资源
传统的公共资源交易实行分行业管理,事实上就将统一的公共资源交易市场人为地划分为政府采购、建设工程、国土等不同的领域.公共资源集中交易机构普遍垄断交易资源,建设工程交易、土地交易、政府采购和水利工程交易等分别被不同的集中交易机构垄断.集中交易机构在交易过程中暗箱操作、排斥竞争、行业保护及搭车收费等现象屡见不鲜.
(二)权力集中,决策执行监管等融为一体
传统的公共资源集中交易机构虽然都是政府设立的,但这些集中交易机构通常设在法定的交易监管职能部门.例如,建设工程招投标交易中心设在住建部门,政府采购中心设在财政部门,土地交易中心设在国土部门.尽管监管部门又设立专门的监管机构行使交易监管职能,但部门设立的监管机构大多有名无实,监察部门又难以全程跟踪监察,客观上形成了集中交易机构集决策、执行和监管等职能于一身.
(三)职权冲突,监管乏力
多元化的按行业分管格局带来了一个恶性循环的"治理困境"---- 职权冲突,形成了多头管理、相互交叉、职责不清和监管乏力的"九龙治水"格局,以及由此带来的监管缺位、越位和乱作为等系列后续问题.
例如,招标代理资质认定管理就有四个不同部门在履行.列入政府采购工程项目中的许多设备及服务采购招标,按照《政府采购法》规定,这部分设备及服务采购招标应列入财政部门监管范围,但依照《招标投标法》的相关规定也将这些内容列入住建部门监管范围.这种调整范围及职权冲突不仅导致部门矛盾,同时也为监管部门推卸监管责任提供了借口.面对某一违法违规招投标项目,往往由于其多头管理,并且因为跨行业跨地区,使得取证难和查处难,导致大量违法违规行为没有得到应有的惩处.
二、改革公共资源交易监管体系的现实意义
(一)公共资源交易监管体系改革是转变政府职能的客观需要
公共资源交易活动既具有市场契约活动的性质,也具有公共行政管理活动的性质.
加快推进公共资源交易监管体系改革,有利于优化政府职能配置和工作流程,进一步理顺政府和市场的关系,促进政府全面正确履行职能,提高公共资源交易监管效率和公共服务能力.
(二)公共资源交易监管体系改革是充分发挥市场机制作用的必然要求.
建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础.
改革公共资源交易监管体系,搭建统一规范的公共资源交易平台,有利于打破市场分割,加快形成统一开放和竞争有序的现代市场体系,充分发挥公共资源市场机制作用,提高经济运行质量和效益.
(三)改革公共资源交易监管体制是提高监管效率的现实需要
改革公共资源交易监管体系有利于打破多头监管、职责不清及相互推诿等格局,明确各部门监管职责,形成公共资源监管合力,提高监管效率,维护公共资源交易秩序.
(四)公共资源交易监管体系改革,可以从源头上治理腐败
推进公共资源交易监管体系改革,创造监管实施条件,调整行政权力配置,加强权力制衡机制建设,用市场规则和法律制度来约束和规范权力运行和政府行为,有利于从源头上最大限度地遏制腐败.
三、各地探索公共资源交易监管体系改革及其分析
针对传统公共资源交易监管体系的缺陷,不少地方进行了大胆的改革创新.从创新实践来看,许多地方都建立了统一的公共资源交易平台,保留了招标人交易项目决策权和评标委员会的评判权,对交易项目的执行权和监管权等职能进行了调整.
(一)集中交易、集中执行与行业监督模式
政府设立统一的公共资源交易中心,规定交易项目必须委托公共资源交易中心代理,并在统一的交易场所公开交易,各行业监管部门履行相应的公共资源交易监管职能.
(二)集中交易、集中执行和集中监督模式
政府设立统一的公共资源交易中心,交易项目委托公共资源交易中心统一执行,统一在交易场所交易,各行业监管部门将公共资源交易监管职能委托综合监管机关统一行使.
(三)集中交易、市场执行与行业监督模式
政府设立统一的公共资源交易中心,交易项目的具体操作委托社会中介机构执行,统一在交易场所交易,各行业监管部门履行相应的公共资源交易监管职能.
(四)集中交易、市场执行和集中监督模式
政府设立统一的公共资源交易中心,交易项目委托社会中介机构执行,统一在交易场所交易,各行业监管部门将公共资源交易监管职能委托综合监管机关统一行使.
可以看出,以上四种模式的共同点都是由政府设立统一公共资源交易平台,不同点则体现在监管权、执行权的配置上.
政府设立统一的公共资源交易平台集中交易有利于统一公共资源交易市场,改善监管效果.集中监管对《招标投标法》和《政府采购法》规定的法定监管机构的职权进行了重新配置,有利于形成监管合力,提高监管效率.集中执行不符合"小政府大市场"原则,不利于转变政府职能.在当前公共资源交易平台普遍设置在公共资源交易综合监管机构的情况下,又容易形成新的"管办不分",形成新的恶性循环.将交易项目的组织执行交给市场,由社会中介机构来完成,则可以避免这个难题.
应该说,第四种模式最符合公共资源交易监管体系改革方向,它较好地解决了公共资源交易运行过程中的权力分离问题,招标人对交易项目享有决策权,评标委员会享有交易项目评判权,并运用市场化手段解决了交易项目执行权,公共资源综合监督机构享有监管权,决策权、执行权、评判权及监管权相互分离、相互制约又相互协调.
四、公共资源交易监管体系改革的建议
(一)优化公共资源监督体制
按照决策权、执行权和监管权既相互制约又相互协调的权力运行机制,建立公共资源交易综合监管机构和公共资源交易平台.公共资源交易综合监管机构集中统一行使公共资源交易过程中的监管职能,各行业监管部门在各自职责范围内协调做好有关公共资源交易监管工作.公共资源交易平台为交易各方提供服务、为信息发布提供平台、为交易活动提供场所并为实施监管提供条件.
根据公共资源交易权力运行流程,要加强公共资源交易综合监管机构内部权力分离制衡机制建设,有效防范综合监管机关内部的廉政风险.
(二)强化公共资源交易监管
首先,要强化对公共资源交易当事人交易行为的监管,维护公开、公平、公正的公共资源交易环境.其次,要严格规范公共资源交易程序,加强公共资源交易全过程监管.然后要按照"应进必进"的原则,拓宽公共资源交易范围和领域.最终要建立科技监控体系,运用现代科技规范行使权力,解决制度执行中人为因素和潜规则的干扰.总之,要充分发挥纪检监察与各行业部门的监管职能,在更大范围内形成公共资源交易监管合力.
(三)加强公共资源交易市场诚信体系建设
诚信原则是公共资源交易的基本原则.加强公共资源交易市场诚信体系建设是公共资源交易市场建设的客观要求.应该建立公共资源交易不良行为分类认定、管理披露和惩戒等制度,健全行业自律机制,形成守信激励、失信惩戒的市场诚信机制,从制度上遏制失信行为的发生.
(四)完善公共资源交易市场社会监督体系建设
当前,公共资源交易监管主要是一种权力内部的监督制约,还必须建立和健全社会监督机制,构建对交易过程自上而下和自下而上,自内到外和自外到内的全方位、多角度的监督体系.完善各项工作的信息公开制度,扩大公开范围,增加交易过程透明度,保障人民群众的知情权,为社会监督提供条件.
(五)统一公共资源交易法律制度
当前,《招标投标法》和《政府采购法》奠定的分行业监管体系已经成为深化公共资源交易监管体系改革不可逾越的体制障碍.为此,在条件成熟的情况下,可以考虑整合《招标投标法》和《政府采购法》,重新颁布出台《公共资源交易法》,并在此基础上建立健全相应的公共资源交易监管法律体系.
参考文献 :
[1] 程远忠 . 公共采购东湖论剑 [J]. 全球采购,2012(11).
[2] 梁戈敏 . 中国公共资源交易管理 - 理论、实践及制度创新研究 [M]. 经济科学出版社,2013 年 7 月第 1 版 :11.
[3] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M]. 人民出版社,2013 年 11 月第 1 版 :11.
[4]《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》(中办发〔2009〕27 号).
