近年来,中国反腐工作已进入深水期,许多大案和要案浮出水面,不少高官纷纷落马.这既表明党和政府在国家治理上的决心和力度,也从侧面反映了官员腐败的程度.其中,当然也包括村级腐败及其治理.不过,由于中国广大农村的特殊性,也由于村干部腐败的特点,更由于对村级腐败认识的模糊和治理难度,村级腐败一直是乡村治理中的一道难题.就村级腐败的研究而言,学界也面临难以摆脱的困局:不少学者往往将重点放在对于腐败现象、特点的梳理上,却忽略了反腐举措的梳理和研究;在谈到应对腐败时,为党和国家提供对策的文章多,而从学理和动态发展角度进行探讨者少,许多对策和建议又高度的类同化和简单化.为了有利于村级腐败治理的突破和深化,我们认为,我们的研究要有前瞻性眼光,为未来村级腐败治理注入新的观念.
一、村级腐败治理机制的生成
目前,学界已形成一种共识:那就是村级腐败的治理远远滞后于腐败的升级.紧随村级腐败的一直有相应的反制措施,改革开放以来,对于村级腐败的反制和治理一直没停止过,而且有一个不断发展和逐渐完善的过程.
1.以宣传引导限制腐败(1977-1987)改革开放初的十年,即在1987年《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)试行之前,村级就存在着腐败现象,当然也有关于腐败的治理.不过,总体而言,此时期的腐败虽然较为普遍,但并不十分突显,更没有进入高危区,其主要表现如下:
一是吃喝成风,有钱要吃,无钱也吃.如江苏宿迁市关庙乡新河村是个穷村,村中既无企业又无其他经济收入,但以村支书为首的村干部,自1985年以来平均每年用公款吃喝一万元.村中无钱,村干部就加大对村民的提留款收取.
①二是私心较重,利益至上.不少村干部根本不把工作和百姓放在心上,于是办事不公开的暗箱操作多,少一事不如多一事的怠工多.如山东临朐县冶北村的村民给干部罗列了20大罪状,其核心就是村干部有私心,办事不公开.
②四川双流县塔桥村的村民形象地将村干部称为"三少三多",即"为人民服务的少,为'人民币'的多;大公无私的少,自私自利的多;主持正义、坚持原则的少,两耳不闻窗外事、遇事绕道走的多."
③三是工作作风粗暴、方法简单,导致干群关系紧张甚至敌对.有的干部用行政命令方式管理村庄,有的采取打、砸、罚的暴力手段,更有的则施以"一骗、二哄、三吓唬",引起群众强烈不满,甚至发生冲突性事件.如辽宁鞍山市千山名胜风景管理区韩家峪的村委会主任曾说过一番话,足见其工作态度之粗暴和思想之落伍.他从1980年当村委会主任以来,却总认为村委会就是过去生产大队的翻版,村民小组就是生产队的延续,因而习惯于用行政手段代替民主议事手段,动不动就是乡政府怎么指示的,村委会怎么决定的,压制了村民参政议政的积极性.同时不深入实际调查研究,导致群众难组织,工作难开展,政策难落实.难怪群众意见纷纷,说干部不为民着想,独断专行.
④应该说,改革开放初期的村级腐败多是人民内部矛盾,所牵扯的贪腐数额相对不大,许多工作方式还是过去计划经济时代的产物,加之党的领导强调"权力下放",尤其是将权力下放到基层,认为这是"最大的民主".邓小平表示:"把权力下放给基层和人民,在农村就是下放给农民,这就是最大的民主.我们讲社会主义民主,这就是一个重要内容."
⑤因此,在具体的村级腐败治理上,往往更倾向于将村级腐败视为人民内部矛盾,更重教育、引导和批评功能.具体而言,此时期治理腐败的方式如下:一是通过培训提高村干部的能力与水平,以便更快适应不断变化和发展的新形势;二是充分发挥宣传、批评和教育功能,让村干部有提升和改过的时间和机会;三是对情节较为严重者给予违纪甚至违法处分.如山西盂县桃源村的村委会主任违反计划生育政策,自1980到1987年竟超生五胎,于是被开除党籍.
⑥当然,比较而言,在20世纪九十年代前,这样的处置是较重的,而受到法律制裁尤其被重判的村干部并不多见.可以说,这是村级腐败治理中比较平和、稳定甚至相对有些包容的时期,它虽产生了一定的积极效果,但也为后来村干部腐败的加重埋下伏笔,至少没有在乡村社会引起人们对反腐的充分重视.另外,此时期的村级腐败治理还停留在头痛医头和脚痛医脚上.也就是说,在未出现腐败之前,往往不加注意和防范;一旦腐败滋生,又总是设法解决具体问题.这种一对一处理问题的方式,有针对性和速效的优点,但缺点则是不能根治,甚至容易产生长久的隐患.
2.以制度建设制约腐败(1988-1998)《村组法(试行)》于1987年颁布,在1988年开始在全国范围实施,这标志着村民自治进入一个新时期.不过,随着村民自治的拓展和深化,村级腐败现象日益严重.
一方面,村干部仍延续了之前的"吃喝风"、私心重和作风粗暴等腐败现象,且这一状况有增无减.如有人在1990年对湖北安陆市200名村民进行调查,结果显示:
27%的人认为村干部"吃喝风"相当严重;17%的人认为村干部私心重、办事有失公道;21%的人认为干部缺乏责任心,还有农民形象地说:"我们这里的干部'喝酒半斤不醉,打麻将整宿不睡,为民办事一件不会'."36%的人认为村干部工作方法简单,罚款、打人是常事.
⑦如河北无极县有个"地级文明村",它全年的提留款共有2.7万元,其中1.5万元被村干部吃喝掉了,连村委会主任的小孩子买个麻花也要在村里报销,并记在集体账上.
⑧另一方面,村干部又出现新的腐败势头,这主要表现在家族势力膨胀、贿选成风、随意使用村集体资财等.如安徽当涂县丹阳镇河东村在1994年的村委会换届选举中,设两个流动箱,其工作人员并未实行无记名投票,而是受人指使,自代填写选票,有的一次竟然代填36张,全村300多人只有20%的选票是村民自己写的.
⑨又如自1988年以来,湖南临湘市273个村委会中有230个成立了"家庭委员会",人们自选族长、门长574人,其中党员和村干部则占到38%.
⑩在1990年至1995年的换届选举中,宗族势力有蔓延之势,山东枣庄受到宗族势力影响的村委会选举高达45%瑏瑡.针对这一情况,除了如"容成事件"瑏瑢等所采取的具体处理方式,以建章立制来制约腐败被提到议事日程.在此,最典型的有村务公开、民主选举、村民代表大会等民主管理制度的建立,由此,村级腐败的势头得以遏制,村民自治进入一个新的运行轨道.如村务公开在全国各地开花结果,较典型的有河北赵县的村务"六公开"、山东莱西市的"民主日"、山西临猗县的"五公开"、山西长子县的"九公开"以及北京房山的"七公开"等.通过村务公开,一是可对村干部实行清查,挖出腐败分子,以保证村民自治的顺利开展.如河北1997年推行村务公开后,因公开发现问题而调整村级班子的有1396个,一些问题严重的村干部受到法律制裁,像唐山市就有95名村干部被查出有经济问题,312个村领导班子被调整.
河南辉县市在1996年通过民主理财,发现不合理开支高达390万元,有问题而被调整的村干部多达284人,有经济问题的村干部26人被处理.1998年,桂林地区清理出村干部贪污案10件,涉案者23人;挪用集体资金44件,涉案人数多达143人,处理的村干部为27人,79位不称职者被调整.
二是对村干部的监督得到加强,避免了村干部的腐败加剧.如河北卢龙县双望镇的45个村,在实行村务公开后,三个月的招待费只花了145元,不到往年同期的1%.辽宁绥申县377个村在1997年的招待费,比1996年减少45%,而灯塔市的296个村则下降42%.
山东莱西市后乐村党支书刘在胜说:"议事理财小组每月25日审核账目,下月5日公布.理财时严格按照议事理财制度来办,一条香烟,甚至连一盒香烟都把得很严.党委政府每月检查一次,听支部工作汇报,走访群众,看村务公开栏及公开材料底稿,看上墙内容,查村民议事理财小组工作记录.镇人大也组织人大代表不定期抽查.你想糊弄是不行的,群众不让,党委政府不让.就是我们自己也觉得理一理、公开公开,心里舒坦."可见,村务公开制度建设之于村级腐败治理的重要性.以制度管人,让制度控制腐败,这是村级治理的一项重要法宝.它超越了改革开放初期就事论事和靠教育引导的局限,获得了相当的科学性、可靠性和有效性,因为制度尤其是优良的制度能克服人为因素的随意性.
3.以治理机制管控腐败(1999至今)强调制度尤其是优良制度之于村级腐败治理的作用,只是相对于不重制度或过重依靠人治而言的.其实,制度包括优良的制度也有局限性,如时效性、具体性和非完整性,因此,只靠制度本身是难以真正解决问题尤其是复杂棘手的问题的.
20世纪90年代以制度反腐的村级治理虽获得成功,但进入新世纪后,这一方式渐渐暴露出它的局限和漏洞,尤其在汹涌澎湃的市场经济和势不可挡的城镇化浪潮中,制度反腐显然力不从心.以选举罢免为例,由于原来的《村组法》对于罢免村干部没有明确细致的规定,所以许多腐败的村干部得不到有效罢免,致使村级腐败治理难能如愿.又如,在试行的《村组法》中,对"贿选"没有做出详细说明,更无惩治性规定,所以面对贿选的肆虐,反腐工作一时无从下手,缺乏针对性和有效性.还有不少人会千方百计钻制度的漏洞.这是制度滞后或不完善所造成的村级腐败治理的尴尬与无奈.再从村级腐败呈现的新动向看,以往的村干部也有侵吞集体资财的情况,但往往数量有限,以吃、喝、拿为主.进入新世纪,村级腐败呈井喷态势,除了大案和要案层出不穷,窝案、串案等更是较为普遍.以浙江省涉农职务犯罪为例,自2003到2007年,共同犯罪案多达508件,占案件总数的41%.浙江永康市郑村村委会主任郑其优因受贿50万元,于2008年被判刑,郑其优是由优秀村干部变质为贪腐村干部的.早在2001年,他当选为村委会主任,2004年又被选为村党支部书记兼村委会主任.
2005年,在永康数百个村中,他所带领的郑村就成为浙江省全面建设小康示范村,2006年,郑其优还作为永康市农村干部代表参加了全国性的村干部论坛.由此可见,郑其优的蜕变和腐化有一个过程.省人民检察院副检察长刘建国说:"整个班子集体作案,利用各自的职务之便相互勾结、合伙作案,内外串通、上下联手,是这类犯罪的主要形式."瑏瑨还有,在村民眼中的好主任、北京丰台区永合村原主任苏益清,因伙同宛平城地区办事处原主任杜平勋,因骗取拆迁款高达867万元,被判刑.
面对这样严重的村级腐败,除了继续坚持之前的正确引导和制度反腐外,健全治理机制成为新的工作重点,从而为村级腐败治理提供了新的理念.所谓治理机制,是指治理系统内、外部各构成要素之间互为作用的关系结构及其运行方式,它超出了具体的制度本身.作为治理制度,它也许是优良的,但如无治理机制,尤其缺乏治理机制的优化,那么这些制度也难以达到最佳效果,有时甚至因制度与制度的相克和互斥而失效,甚至南辕北辙和事与愿违.欲解决当前的村级腐败顽疾,决非一项或单个制度可以完成,它必须付诸更加系统、多元和科学的方式.成都邛崃市油榨乡马岩村2008年以来,大胆探索了"村两委+议事会"的新型农村基层治理机制,以党支部为领导核心,在村委会支持下,成立"村民议事会",村民议事会发挥了"产权改革的生力军"、"产业发展的推动者"、"村民自治的代言人"和"基层工作的多面手"等作用,通过"三步量分法"、"五瓣梅花章"和"自治院落"方式,推动了村庄治理的发展,也防止了腐败滋生.所谓"三步量分法"是指,通过"三步"征求村民意见,处理村庄重大事务和公共管理与服务工作;所谓"五瓣梅花章"是指,将理财章一分为五,每瓣分由五位公推直选的民主理财监督员执掌,报销发票必须盖全五章方可报销.所谓"自治院落"是指,在坚持"村民自治、民主决策、分类管理、全面覆盖、促进公平"的理路下,以"村民小组"为单位将全村划为五个村民自治大院.每个大院从村民议事会中民主选举院长等,并按外出创业型、本地创业型、外来创业型、老弱孤寡病残型、帮教帮扶型等五类进行管理.
这种在"村两委+议事会"模式下将"村民议事会"功能不断细分与系统化的过程,充分显示了治理机制的功能与创新,它极有利于防止和限制腐败.可以说,治理机制的效果在于合力,在于科学合理的关系与系统性组合,这是单独和一般制度所无法比拟的治理优势.
总之,从"宣传引导"到"制度为先"再到对"治理机制"的强调,这是改革开放以来村级腐败治理的一条脉络.它标示出村民自治的曲折发展,更显示了党和国家治理理念与方式的转型和变新,村级腐败治理的逐级式提升.
二、村级腐败治理机制的结构特征
如果将改革开放以来村级腐败治理的三个阶段进行比较,可形象概括为:第一个十年为"点"击,第二个十年为"线"穿,第三个十年则为"网"罗.由此可见,新世纪以来村级腐败治理机制有别于之前的独特性,即是一个具有立体性的动态结构.透过这一结构,既可看到机制的运行情况,又可把握其功能特点与内在张力,还可看到腐败治理的制动力量.
1.系统性治理机制
以前的村级腐败治理主要表现在就事论事、为解决问题而解决问题上.进入新世纪后,村级腐败治理进入了系统性的配套机制中,这主要表现在以下三个方面.
一是健全和创新村级组织架构,使村级组织权力得以相互制约.以浙江武义县后陈村建立全国首个"村务监督委员会"为例,这是一个与村两委并立的权力机构,其直接目的是为了解决2004年前,村干部随意支配和挪用上千万征地款的问题.由于村监委不受制于村两委,与村两委等其他村级权力形成上下联动、互相作用的有机系统,从而改变了原来的村级权力比较单一的结构,较好地限制了村两委的腐败.当然,村监委的权力也不是无限的,它同样也要受到村两委尤其是村民代表会议的制衡.同时,罢免制度还规定了防止监委会与村两委同流合污的出现.基于此,村级民主自治组织就形成了一个完整、协调和有效的系统机制,从而防止腐败滋生和泛滥.因此,武义县后陈村监委会在成立后的六年时间里,实现了村民的"零上访".这是组织建设系统化所起的重要作用.
二是制度的配套建设,使村级权力运行规范化.新世纪以前,为限制村级腐败,制度建设被放在一个相当重要的位置,新世纪后,则越来越强调制度建设的连续性、严密性和细致化.如2010年,成都市组织部和民政局下发了关于"村民议事会"的四个配套制度,它们分别是《成都市村民议事会组织规则(试行)》、《成都市村民议事会议事导则(试行)》、《成都市村民委员会工作导则(试行)》、《加强和完善村党组织对村民议事会领导的试行办法》,这对于村民议事会建设,规范议事会与村党支部、村委会和村监委之间的关系,防止权力过分集中和滥用,是大有益处的.
三是由"事后"和"结果"考核与惩治,变为全过程的系统监管,从而形成一个因果连接、有始有终、导罚结合、监管统一的逻辑系统.
第一,是对村干部的"事中"监督与考评.因为罢免是惩治村干部腐败的最后环节,如何让村干部在过程中少犯错误或免于腐败,这是村级腐败治理机制的中间环节,因此用好监督、考核与评比机制至为重要.就监督环节来说,像村务监督委员会就是最有力的防腐利器.就考评环节来说,它会为村干部备一杆秤、一把尺子和一个坐标,从而避免其走进误区和迷途难返,也对自我有一个清醒的认识,这是防治和预警机制的信号灯.如福建武平县中山镇许多村庄就实行村两委的干部述职评议活动.具体方式如下:在村部会议室,村党支部书记和村委会主任就三年的工作和财务收支情况进行报告,然后村两委干部依次上台述职.再由参加会议的镇人大代表、退休干部、村民小组长、致富能人等进行背对背、面对面评议.同时,在村两委干部三年工作测评表的"履职档次"栏进行划档,其中分为好、较好、一般和较差四个层次.最后,召开座谈会,与会代表发表评议意见,会后,镇评议领导小组在走访和听取有关部门及人民群众意见后,综合给村干部进行评价.这就突破了原来村干部离职后的纠责所导致的亡羊补牢.
第二,是对村干部的"事前"考察与监督.将反腐工作主要集中在"事后",它最大的问题是"马后炮",是亡羊补牢式的应急措施,有时既无法挽回腐败所造成的经济损失,又无法弥补已产生的政治影响.因此,除了过程监督与考评外,对村干部的"事前"审查与考察更不可忽略.如山西省在《村组法》正式颁布后,进行了第五届村委会换届选举,其中,强调在选举中严把"五关",且尤重严把候选人关:"产生候选人,全省普遍采用村民直接投票提名的办法,并制定候选人资格条件,积极引导、教育群众正确行使民主权利,选好自己的领头人.不选庸庸碌碌的'老好人',更不选势大气粗,不讲民主的'霸道人',要选思想好,有魄力的'能干人'.实践证明,提名确 定候选人 引导与不引导效果大不一样."瑐琐浙江温州瑞安市于2001年开始,在900多个村实行一项"事前预警"新政,其核心内容是"村委会成员过错行为承担民事责任赔偿制",也就是说,在今后的村委会选举中,候选人要以协议方式做出法律承诺,如有违反规定给集体造成损失者,将以个人财产承担民事赔偿责任.
还有的乡镇干部为将更优秀的村民选出来,还用下乡进村摸底的方式,于是加以正确引导,以确保不让人品不端者进入村委会.可以说,在"事前"对村干部候选人采取摸底和引导的办法,可大大降低村委会选举和村干部腐败的风险,这是村级腐败治理的预警机制.
将村级腐败治理看成是前后贯通、互相联系的一个系统,强调组织建设和制度建设的联动机制,重视事前、事中、事后的兼顾统合与相互作用,这就避免了"头痛医头,脚痛医脚"的单一性和补救式行为,从 而使乡村腐败治理走上良性健康的发展之路.
2.开放性治理机制
村级虽处于中国权力的最底层,具有基础和细胞的性质,但是对于村级腐败的治理却不能封闭视之,其机制具有"开放性"的特点.这与其他权力层级反腐的相对保密有些不同.就内部关系来说,村务公开、民主管理要求透明化,要在阳光下运行,直接接受村级各组织层面尤其是广大人民群众的监督,从而形成一个开放性格局.如山东诸城市采取的是"定期式"、"菜单式"、"电子政务式"和"听证式"四种公开形式,完全实施"阳光村务",以规范村干部行为.以"电子政务式"公开为例,诸城各乡镇将村务公开与远程教育相结合,将涉及土地、宅基地、项目建设等公开内容变为"电子政务",实行微机存档管理,群众根据要求可随时点击查询.据统计,全市建立民主公开"电子文档"1.3万个,群众点击率高达93%.
山东潍坊市寒亭区在坚持使用公开栏、公开信等外,在全国率先创建和开通了拥有动态发布数据库的党务村务公开和民主管理信息网站,明确公开内容、公开程序、公开时间、公开责任,走出了一条用现代信息网络手段管理村级事务、向广大村民实行公开的新路子,因此被评为"全国村务公开民主管理制度创新提名奖".
就外部关系而言,村级是对外开放的,它要接受来自各方面的 监 管,这就形成了其多元参与的腐败治理机制.
一是乡镇政府对村民自治的指导和监管,为村级腐败治理提供了制度支持.如"村财乡管"即是在村庄财务的所有权、使用权和决策权不变的情况下,将村财交由乡镇政府代管,实现钱账分离.具体而言,村财核算及审核等由乡镇农经管理员代理,将村委会、村民小组的资金和账目交给乡镇农村服务中心管理,村庄不设会计,只有一名报账员,负责村庄财务账目等的联系和管理工作.这种"村财乡管"的模式较好地杜绝了村级腐败的漏洞,也是乡镇对于村级干部实行的有效监管方式.据统计,重庆万州区长滩镇在"村财乡管"前,对27个村会计进行了审查后发现:常年在外者有5人,不懂计账和算账的有10人,核算不规范的有12人,不能按时规范公开的有22人,资料不全的有8人,村民表示不满的有4人.乌扬镇党委书记雷亚平说:"实行代理后,钱账分离,用钱的不管钱,管钱的不用钱;记账的不开支,开支的不记账."这实质上是将村财的所有权和管理权分开,从而大大减小了村干部的贪腐机会,某种程度上说也保护了广大农村干部.
二是区、市(县)级对村民自治的制约,这有助于对村干部等实行更好的监督.除了乡镇外,区市层级对村干部的廉政也负有责任.如山东淄博市淄川区在全国率先撤销乡镇审计,而改由直管分局来审计村干部.这既可抑制村干部和乡镇干部的共同腐败,也可用专业审计为村干部的任职、评价和考核提供可靠数据.到2011年12月,全区四个直辖分局已完成242个村的村干部经济责任审计,查出不规范金额为1.26亿元,有4个村支书受到组织处分.其监察和反腐力度是前所未有的.
三是省级通过制定政策法规加强对村民自治的规范和指导,这是在更大范围加强村级腐败的治理方式.以广东省首创的村委会选举观察员制度为例,在2005年全省第三届村委会换届选举中,全省各级共派出27851观察员,到2100个村帮助选举,以便对违法违规情况进行纠正.观察员的责任只是观察选举情况和向当地民政部门汇报,却不得随意干预选举.结果发现:有126例是违法违规选举,其中推倒重来的为32例,部分纠错者为94例.
当然,还有其他层面对村干部腐败起到监督和制约作用,像社会组织、媒体和第三方评估的参与等.如山西永济寨子村的"妇女协会",后改名为"农民协会",它一直关注和参与村政组织建设,直接监督村委会和村党支部换届选举,可谓成效显着.应该说,要让村干部保证清正廉洁,需要与之相关的多个层面共同参与监督,以达到协同治理和制约的目的.
3.村民本位的治理机制村级腐败治理是在整个反腐倡廉的大背景下进行的,因此,它与其他官员尤其是高级官员的腐败治理具有共性,这主要表现在对于法治化的强调和打击力度的加大.不过,村级腐败治理又有其特性,其最主要表现为广大村民成为治理主体,也成为乡村反腐的中流砥柱.
一是由"代民做主"变为"让民做主",广大村民直接成为村级腐败治理的主体力量.在"代民做主"的村级治理中,村庄事务往往由村两委说了算,于是村民的民主自治权很难得到真正发挥.而像村民议事会的建立,则直接让村民自己参与议决和监督村庄重大事务,这是避免村干部腐败的关键.
如成都市郫县花园镇筒春村的村庄事务均由村民议事会决定:新型社区怎么建,由村民议事会定方案;项目实施得好不好,由议事会成员监督保;建设效果如何看,由议事会牵头来评判.用当地村民的话说即是,"我们深深体会到,村民议事会作为村级重大事务决策的主体,是村民在新的治理机制平台中参与村级事务管理的重要途径,有着广泛的代表性和公信力".只有将村级治理权置于村民手中,村级腐败治理才能落到实处,真正将村干部的权力装进铁笼子.
二是村民作为村级腐败的知情者、受害者和关心者,他们直接成为村干部腐败的监管人.在其他层级尤其是高官腐败治理中,自下而上的人民监督必不可少,但是自上而下式的监察和巡视往往是主要的,因为一般人尤其是普通百姓很难了解贪腐高官的实情,同时高官腐败往往也具有相当的隐秘性.而村级腐败则不同,许多村干部在腐败时往往明目张胆甚至无所不用其极,而他们与村民又朝夕相处,村民对其情况相当熟悉甚至了如指掌.更重要的是,村干部腐败与村民利益直接相关,有的就是将村民利益据为己有,所以,村民直接成为反腐的放大镜和执勤员.这往往让村级腐败无容身之地,只要广大村民能够自己做主,村干部腐败就很难成立,更不要说有恃无恐、为所欲为.
2006年,山东潍坊寒亭区的375个村进行了网络管理村务的创新,这种通过网络方式进行的监督与管理信息量大、传播快捷、作用明显,对于抑制村干部腐败直接有效.网站开通不久,群众反馈的意见有3000余条,帮助查处违纪违法村干部12名,这对于村干部腐败具有极大的监督和震慑作用.
三是村民的满意度成为村级腐败治理的试金石.在由上级领导说了算的村级治理体系中,广大村民没有决定权和评判权,村干部当然对村民不以为然,于是"唯上"之风盛行.新世纪以来,村级腐败治理机制越来越强调村民的满意度,并将之视为村干部考核的主要标准,于是村级腐败治理出现了明显改观.浙江省余杭区创设的村干部"双述双评"制度,是为防范村干部不作为和腐败而进行的有益探索.所谓"双述双评",指的是村干部的"成绩村民评、报酬村民定".早在2000年,余杭区径山镇的里洪、吴山两村就率先对村干部进行民主评议,根据履行职责、为民办事和廉洁自律等情况,确定村干部的工资报酬.
2002年,径山镇有五个村的13名村干部,在民主评议后,其工资报酬低于余杭区确定的平均标准.
又如山东平度市建立了以村级事务决策的"听证会"制度.对于重大的村务,村两委按村级事务决策程序形成初步意见后,召开由全村党员、村民小组组长、村民代表、乡镇有关干部参加的听证会.凡听证人员同意率达不到三分之二者,村两委要重新研究,另行调改.实行听证会制度,对于村级事务决策和村干部腐败具有中断性制约,促进了村干部改变工作方式,也提高了村级事务决策的科学性.
综而论之,村级腐败治理机制就如同一棵大树,它以"村民自己做主"为根,以"系统治理"为本,以"开放性"为枝叶,从而形成了具有发散式的木本结构.在这样的结构中,极容易生成腐败治理机制的有效功能:只有让"村民做主",村民才能具有自我的认同感、自豪感和创造性,充分发挥广大人民群众的草根智慧;而进入系统化治理后,才能以制度化、程序化和规范化来制约腐败的滋生和蔓延;通过开放性治理,方能形成多元主体参与的监督体系,以避免陷入封闭、狭隘的困局,使腐败治理机制进入良性健康的发展格局.
三、村级腐败治理的长效机制及其瞻望
就目前情况看,村级腐败治理机制的建立和创新,不论在乡村治理还是全国反腐倡廉中都具有重要的价值意义.不过,如果站在更高层次,以更高标准来要求,村级腐败治理机制尚属初创期,许多方面还不完善,更不能应对日见严峻的村级腐败的发生和泛滥.因此,从长远发展、科学有序、健康良好的长效机制看,村级腐败治理仍然任重道远.这就需要我们调整坐标、改变观念、注意方式,以便构建村级腐败治理更为优化的机制.
所谓村级腐败治理的长效机制,主要是指超越以往运动式、功利化和短视盲目的治理模式,而赋予其常态化、制度化、法治化等特性.以常态化和制度化的方式从事村级腐败治理至为重要,这样才能做到循序渐进,起到水滴石穿之效.常态化、制度化、法治化是村级腐败治理可持续健康发展的关键,我们许多地方的村级腐败之所以难以治理,很重要的原因是缺乏相应的制度安排,更没有法规可依,从而导致随意操作,权力不能受到有效规范和制约.还有,即使有法可依、有章可循,在许多地方由于得不到落实,那么,这些法规条文也就形同虚设,根本发挥不了作用.目前,全国仍然普遍存在着对于村级腐败执法力度不够的困扰.尤其是在非重大案件以及违法和非违法之间的村级腐败,往往成为执法的难点和盲点,这也是许多法规"刑不上村干部"的原因所在.比如,让广大村民说了算,并决定村干部的工资待遇和奖惩的"双述双评",在余杭区得以实施,然而,在更多地方和情况下,又有多少村干部的待遇能够真正由村民评定,并得到贯彻落实,这恐怕是一个很大的疑问.现在,有不少地方为了提高村干部的积极性,建立了与干部实绩挂钩的奖励机制,于是将一些优秀村干部提升为乡镇干部,由乡镇给他们发放工资,同时又让他们兼任村两委干部,这就容易造成其为官为民的双重困境和两难抉择.在这种情况下,又如何能够让村民做主,来决定村干部的工资?因此,让村级腐败治理常态化,加强其制度化和法治化建设,将现有的制度落到实处,真正发挥广大村民的主体性和本位意识,这是使村级治理长治久安、立于不败之地的可靠基石.当然,要建立村级腐败治理的长效机制,以下几个方面值得重视.
1.均衡发展是未来村级腐败治理机制新的增长点
在一些典型地区和村庄,村级腐败治理机制已获得长足发展,而在更多地方则远未建立起来,甚至呈现出村干部腐化堕落越来越普遍的严峻局面.如发生于2011年的广东陆丰乌坎事件,村委会曾将一块集体土地卖给开发商,后又在居民不知情的情况下将3200亩土地贩卖,获利7亿多元,而农民的补助款只有初期签订的每亩500元,其余全被当地官员私吞,同时村两委干部选举一直不合程序.
又如,2005年民政部对全国村民自治情况进行调查,在诸如村务公开和财务公开的问答中,村民表示不清楚者多达半数以上.像"52.9%的人不知道村财务开支由谁审批","对于村财务收支情况表示很清楚或比较清楚的村民仅占7.4%,而表示不清楚的村民则占78.5%",从中可见,所谓的村务公开和财务公开根本无从谈起.应引起高度重视的是,即使在一些村务公开和财务公开较好的地方,也存在不平衡甚至明显的漏洞.如在2005年民政部对全国村民自治情况的调查中发现:"在一些民主监督工作开展较好的地方,对于村财务收支公开有着明确的制度规定,要求常规性收支情况通常每季度公开1次.而在调查中,村民表示3个月以内就公开1次的仅占13.5%,而半年公布1次的占9.9%,一年公布1次的占15.5%,从来没有公布的占16.7%,表示不清楚的则占44.3%.
"在"民主监督工作开展较好的地方"尚且如此,而在缺乏民主监督的地方,其村务和财务公开在村民心中的印象更可想而知.因此,要在全国范围内建起更加均衡、全面的村级腐败治理机制,需要做的工作还有很多,而且这将是一个相当漫长的过程.必须继续加大村级腐败治理机制创新的力度,为有效解决村级腐败问题提供制度载体和有效保障.
2.最大程度的制度优化是未来村级腐败治理机制跨越式发展的内动力
与以往的许多制度相比,目前中国村级腐败治理机制确实呈现制度优化的特点,也是在此意义上,村干部腐败治理成效显着.这不仅表现在整体的制度机制上,还表现在具体的制度机制上.但也应该看到,如何使村级腐败治理机制更加优化,更富科学性、创造性和有效性,这仍是摆在人们面前的难题.以村级腐败治理机制的预警、预防、考评、惩治为例,它们到底在整个过程中各应占有怎样的比重,它们的结构和程序应该如何,应怎样将它们与环境、时空、具体事件以及层级相结合,这都需要进一步研究和思考,因为没有系统、细致、具体而又高效的考量,再好的制度也难以产生巨大的合力.
因此,从宏观角度思考村级腐败治理机制时,必须根据具体情况对预防和处置等各项制度进行最优化配置,从而产生更大的效能.就具体的层面而言也是如此,村级组织架构到底如何设计,一直是理论和实践的双重难题:在村民自治之初,人们普遍认为,村党支部的"一元化"领导不利于村庄建设,于是以民主的方式选举村民委员会,这既是对村民自治的拓展,又有利于制约村党支部书记的权力滥用.然而,随着村民自治的深入,尤其是村委会的影响渐大,党支部的权力受到村委会的严峻挑战,于是又出现村两委"一身挑"的局面.还有,随着村级腐败的加重,尤其是村两委干部的腐败呈扩大化、窝化、串通等趋势,这样,对于村两委的监督与约束呼之而出,作为与村两委并立的权力机构---村务监督委员会和村民议事会等应运而生.可以说,直到今天,围绕村级权力的配置一直都处于矛盾、困惑之中.因此,站在制度机制最优化的角度观之,村级组织在不同层级必须做到权力的科学合理布局.一方面,要避免村级组织"一肩挑"的态势,而在村党支部、村委会、议事会、村监委之间进行分权和制衡,以避免权力过于集中而导致的腐败;另一面,还要确保党的领导不动摇,进一步健全党领导下的充满活力的村民自治运行机制.在此,成都市的探索很有代表性和典型意义,为优化村级腐败治理机制提供了可资借鉴的经验.如《中共成都市委组织部关于构建新型村级治理机制的指导意见》规定:"积极推进党组织领导方式由直接管理向运用政治优势、组织优势,组织引导村民依法自治转变.村党组织应着力提高统筹全局、协调各方利益、领导自治的能力,加强对村民自治组织、集体经济组织、共青团、妇代会、民兵等组织的领导;负责审查提交村民会议(村民代表会议)和村民议事会的议题;发挥联系群众、教育群众、组织群众、凝聚群众的优势,广泛听取民意、集中民智,研究村级发展重大事项.村党组织书记负责召集和主持村民议事会."瑑瑦在此,党组织的定位主要体现在政治和组织优势上,而不是将所有基层领导权抓在自己手里.以成都市温江区为例,在村议题的组织审查中,规定村党组织要坚持"三个是否",即看议题是否违背上级政策和工作的大方向,是否在法律法规许可的范围,是否属于村民自治的范围.同时强调要加强对于议事会议题的受理、汇总、审查,确保党组织在重大事项的提议、商议和组织实施等环节,始终处于领导地位,发挥核心作用.将村务决策权和监督权交给村民议事会,让村委会负责执行职能,党的领导主要抓政治、组织、监管,那么村组织 就 做 到 了 权 责 分 明,也 具 有 现 实 的 可 操作性.
3.人的现代化是优化村级腐败治理机制的灵魂
强调制度化与法治化,尤其是注重制度创新与机制优化,这是近年来我国村级腐败治理的突出特点,也是超越过去人治的随意性和非科学性的关键所在.也是在此意义上,我们倡导最优化的治理机制建设与创新.但也要注意,一定不能掉进为制度而制度的陷阱,因为真正要实现治理机制的最大优化,其核心不是制度本身,而是与之相关的人文精神和现代性价值观,因为制度是人定的,规则的执行者也是人.所以,最优化的村级腐败治理机制建设的落脚点,也是其核心和灵魂,即是人的现代化.首先,从村民自治主体---广大人民群众的角度看,如果他们的公民意识得不到提高,村级腐败治理机制也就形同虚设.目前,许多村庄虽建立了村监委,但却很难真正发挥作用.不少村干部腐败之所以变得明目张胆和变本加厉,不能不说与村民的不参与和不作为直接相关.当广大村民不仅不能成为腐败的路障甚至还会成为贿选等的帮手,村干部腐败这驾马车自然就会横冲直撞、毫无顾忌.其次,从村干部本身来说,如身为村庄精英尤其是党员干部和党支部书记,他们心中装的不是"执政为民",不是从广大村民的角度考虑问题,又无强烈的责任心和奉献精神,而是金钱观念至上、权力欲熏心、思想陈旧落后,那么,村民自治将会走向何处,村级腐败治理机制能否得到最大优化,也就可想而知了.因此,从文化素质、道德品质和现代观念的角度来选拔、培养村干部,而不是只用经济指标、致富能人来选举村干部,这是相当重要的.再次,广大基层干部也应具备文化眼光和现代理念,这是政府治理方式转变和优化村级腐败治理机制不可或缺的一环.一般意义上说,在政府职能转变过程中,包括乡镇在内的各级领导干部确实发生了很大变化,这其中也包括从经济至上到强调文化软实力的转型.然而,其为政过程的文化缺位和现代意识的匮乏也是相当严重的,有的直接成为村级腐败或者是群体性事件发生的导火线.如乌坎事件的发生即是如此:本来,这是一件关于村两委腐败以及村民上访的常事,然而,由于地方政府以高压手段,出动警力甚至打人、抓人,以至于酿成村民致死的惨剧,结果导致群体性事件进一步升级.直到省里派出调查组介入,此事才得以平息.总之,乌坎事件的发生原因当然很多,但地方政府的无能、无知、无为是主要的,而其核心问题是缺乏人文情怀和民主法制意识.
在当前现实的乡村背景下,要建立村级腐败治理的长效机制并非易事.这是因为:第一,中国农村广大而复杂,尤其是面对着整体经济的不发达状况,许多问题都难以短期获得解决;第二,长期以来的小农经济尤其是改革开放以来的经济至上观念,给中国农村带来了不少负面影响;第三,理论滞后尤其是乡村治理和腐败治理的理论远跟不上现实的复杂性;第四,广大乡村干群的整体素质不高,这严重束缚了他们的手脚.然而,并不能因此就失去了建构长效机制的理性自觉,而应立足于中国广大乡村的具体情况,因地制宜地进行探索与创新;同时,制度和机制创新要具有前瞻性和发展眼光,避免功利主义和短期效应.具体来说,一是要立足于中国国情和地方实际,充分发挥农民的主动性和创造性;二是继续推进乡村治理包括腐败治理的理论创新,促进理论与实践的双向互动;三是正确处理好国家、各级政府与乡村治理包括腐败治理的关系,树立以民为本的治理理念,"因为所谓自治,要紧的一点就是自动,不是被人支配的","我们的乡村组织好像一个活的苗芽、一颗种子,种子不能由政府去预备,必须是社会上有志愿的人去种.乡村组织,就是一个种子,政府好比风雨、日光、肥料等等,政府只能从四面去培养,帮助乡村组织的自然生长".只有确立这样的理念与方法,乡村治理包括村级腐败治理机制才能获得长远的发展.
