20 世纪 80 年代，排污权交易开始引入我国，我国在多个城市进行了排污权交易的试验，同时出台相关政策，经过近 30 年的探索，逐步在中国建立起排污权交易体系。但由于受到各种因素和阻力的影响，适应国情的排污权交易市场机制尚未真正建立，排污权交易量并不多，排污权交易政策实施效果并不好，为解决这一问题本文对排污权交易政策实施情况进行分析，并结合中国国情提出完善对策建议，为逐渐构建并完善适应中国国情的排污权交易政策提供有益的参考［1］。
1、 近年来我国出台的排污权交易政策
“十一五”以来党中央、国务院将促进人与自然和谐作为坚持以人为本、落实科学发展观的重要内容，这为排污权交易的试行创造良好的政策环境。2005 年 12 月国务院发布的 《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》 (国发 〔2005〕39 号)提出 “有条件的地区和单位可以实行二氧化硫等排污权交易”。2007 年国务院印发的 《节能减排工作综合性方案》 (国发 〔2007〕15 号) 中明确，“要抓紧二氧化硫排污权交易管理等方面行政规章制定和修订工作”。 《国家 “十一五”环境保护规划》再次强调了 “有条件的地区和单位可以实行二氧化硫等排污权交易”。2007 年 7 月 4 日，国家发改委会同原国家环保总局印发了 《关于开展烟气脱硫特许经营试点工作的通知》及 《火电厂烟气脱硫特许经营试点工作方案》，要求在国电等五大发电集团公司火电厂烟气脱硫引入特许经营模式，试行排污权交易制度。2008 年 7 月国务院转发的 《关于 2008 年深化经济体制改革工作的意见》中，进一步提出 “开展火力发电厂二氧化硫排污权有偿使用和交易试点，在太湖流域开展主要水污染物排污权有偿使用和交易试点，探索建立环境有偿使用制度”［2］。
除此之外，我国已经多次从国家层面提出推动构建排污权交易试点和政策体系。2009 年 ～ 2011连续 3 年中央政府工作报告中明确提出排污权交易的工作任务; 《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提出 “发展排污权交易市场，规范排污权交易价格行为，健全法律法规和政策体系”; 2011 年 12 月 20 日，第七次全国环境保护大会上，李克强副总理指出 “进一步加强环境保护，要严格落实责任制度，用改革的办法破解难题，完善环保法规体系和激励约束并举的经济政策体系，在试点的基础上逐步推广排污权交易”。2012 年 2月 15 日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，研究部署 2012 年深化经济体制改革重点工作，明确改革重点之一: 建立健全排污权有偿使用和交易制度。2014 年 3 月财政部发布的公告，将在全国范围内大力发展建立排污权的有偿使用和交易制度，力争在全国主要省市开展排污权有偿使用和交易试点，这意味着中国的排污权交易试点正式向全国全面铺开。
2、 我国的排污权交易政策实施情况
目前，我国已经在多省市开展排污权交易试点工作，在不断实践和探索中，我国也逐渐构建了排污权交易体系的基本框架，主要包括排污权的总量核算、初始分配体系、交易模式、价格子体系、管理平台以及监管体系 6 个方面，如下图所示［3］。
排污权交易政策实施情况初见成效，主要体现在初始排污权分配、地方性政策出台以及二级市场建设3 个方面。
2. 1 地方性政策陆续出台
近年来，国内一些地区在探索过程中也纷纷出台一系列排污权交易的地方性政策。2007 年 9 月江苏省人大常委会审议通过 《太湖水污染防治条例 (修订) 》，条例指出: 太湖流域将通过试点逐步推行主要水污染物排放指标有偿分配和交易制度。2007 年 11 月，嘉兴市政府发布了 《嘉兴市主要污染物排污权交易办法 (实行) 》。2008 年 8 月太原市出台 《太原市二氧化硫排污权交易管理办法》并且正式实施。2008 年 6 月，《浙江省主要污染物排污权有偿取得和排污权交易试点工作方案》通过专家论证。2008 年 8 月天津市 《滨海新区开展排污权交易综合试点总体方案》通过专家论证。
这些地方性政策为国家开展排污权交易政策框架的研究和出台进行了实践上的探索。
2. 2 初步建立初始排污权配置方式
目前排污权初始分配方式主要有免费分配、公开拍卖和标价出售，前两种方式最为常见［4］。这几种分配方法都有其优缺点: 现有的排污企业比较欢迎无偿分配方式，因为它们可从中获益且不用增加支出，但这种方式对于新企业来说不公平，因为它们的环境产权需要有偿获得的，相对老企业来说就增加了成本。政府定价进行有偿分配是政府确定排污许可证的价格，或者指定环境产权初始分配的价格标准，然后按照标准分配。相对来说，这种方式对政府和排污企业都比较有利，它能控制排污企业虚报排污量［5］。
2. 3 排污权交易二级市场建设
2007 年 11 月浙江省嘉兴市成立了我国的第一个排污权交易平台，开创了排污权交易的二次分配市场。这也标志着我国的排污权交易开始以规模化的方式向前探索［6］。2008 年 8 月 5 日，北京环境交易所、上海环境能源交易所同日成立; 2008 年 9月，天津排放权交易所在天津滨海新区街拍; 2009年 3 月，湖北环境资源交易所也正式挂牌成立;2010 年 7 月贵阳环境能源交易所正式成立。此外，其他地方排污交易管理平台也在不断建设中，这些金融机构的建设将为排污交易政策的推行起到推波助澜的作用。
3、 我国的排污权交易政策存在的问题和障碍
尽管我国在制定排污交易管理制度、运行机制等方面取得一些经验，但由于该政策体系仍不够合理、配套体制机制不完善等原因，在深化试点和推广过程中，存在许多问题［7］。归纳起来，这些问题突出表现在以下 4 个方面。
3. 1 排污权交易的相关法律和政策滞后
我国排污权交易的探索经历了近 30 年路程，但目前仍没有一部国家型的法律明确规定排污权交易，也没有承认和确认排污权［8］。从各省市实施排污指标有偿使用和排污权交易实践来看，存在排污交易法律基础十分薄弱、法律依据不充分问题，尤其是排污权有偿取得的法律基础十分薄弱。部分试点地区排污权交易实践缺乏法律基础，试点具有盲目性，导致许多政策属于 “违法”操作，一些政策甚至由于受到较大抵触而难以深入下去。
3. 2 初始分配的公平与效率缺乏保障
从试点地区实践总体情况看，初始排污权分配方式逐步由无偿分配过渡有偿分配，有偿分配逐步占主导地位。但是，试点地区实践中，不论是有偿还是无偿，均是 “一刀切”思维，要么无偿，要么有偿，或偏重公平，或偏重效率，甚至无视排放总量上限进行权利分配。这种单一和非此即彼的分配思路不能有效实现公平、效率和环境保护价值的有机统一，缺乏应有的灵活性。这正是我国现行排污权交易制度的弊端。排污权初次分配如果失之公平，不仅无法达到控制公害的目的，同时可能会使一些无法得到排污权的企业冒险违规排污，从而造成失控局面，加剧污染严峻状况［9］。
3. 3 实施排污权交易制度的市场体制欠缺
过去开展的排污交易案例大部分并不完全属于市场交易行为，都是在当地环保局协调下完成的，并未与市场价格机制挂钩，造成排污交易价格机制不健全，交易行为难以反映环境容量资源稀缺程度。事实上目前我国并没有真正形成严格意义上的排污权交易市场，这也造成企业对未来污染物排放总量指标分配以及排污交易价格走向不清楚［10］。
这会导致企业在拥有排污权后，更倾向于为自身发展预留总量，从而产生排污总量资源有价无市的不良局面，这也是我国排污交易市场发育缓慢、交易数量极低的重要原因。
3. 4 监测和监督力度不够
目前，我国环境政策执行效果欠佳，执法监督力度不够，某些环保机构缺乏决策与管理能力。污染物排放计量基础相对薄弱、监管能力不足，许多地区尚不能达到该项政策所需的监测条件，致使环保部门难以掌握排污单位真实排放数据，对交易情况的跟踪记录和核实难以全面、有效开展，直接影响排污交易市场的建立，对政策的有效实施提出了重大挑战［11，12］。近年来，我国有 180 家火电厂安装了近 400 套烟气排放连续监测装置，目前运行正常的只占 20%，80% 因质量问题间断运行或不能运行，监测数据不能真实反映企业的污染排放和削减情况。
4、 完善我国的排污权交易政策的若干构想
4. 1 完善排污权交易立法
排污权交易作为一种市场导向的环境经济政策，必须具有相应的法律保障，才具有合法性和可操作性。美国排污权交易的成功与其完善的法律制度是分不开的［13］。虽然我国出台了一些地方性的排污权交易条例和法规，但总体来说，我国排污权交易的法律相当滞后。因此，建议政府尽快制定、出台有关总量控制和排污权交易的法规、规章和技术规范，以法律形式明确环境是可利用资源，同时由相应地方政府或环保部门自行制定具体操作细则，以此有力地促进污染物排放总量控制工作和环境质量的改善［14］。
4. 2 积极培育排污权交易市场
完善的交易市场是市场效率的重要保障。在我国推行排污权交易，应该建立完善的排污权交易市场，激活排污交易市场体系，充分发挥政府在建立排污权交易市场中的作用，除了建立合理的市场交易机制外，还应促进污染物排放量的减少［15］。在每一笔排污交易中，政府可以通过排污权买进和卖出，对出现的环境问题做出及时反映，提供市场服务信息，调节不合理的价格交易制度，维护市场秩序，促进外部性内部化，在创造市场交易机制和弥补市场失灵方面发挥积极作用; 政府部门应建立相应的激励机制，对积极减少排放、积极出售排污权的企业从资金、税收、技术等方面予以扶持［16］。
4. 3 积极发挥政府部门监管作用，建立严格的监管措施和处罚制度
交易政策的效果，最终依赖于交易市场的良好运行，同时也离不开政府的有效监督。政府应加强对排污单位排放污染物的监测。排放监测越精确、越完善，与配额相关的风险和不确定性就越低，交易市场的效率就越高。政府的监管不仅要有连续监测系统，以便准确及时地把握排污企业的实际排污信息，同时还需要监管交易市场的秩序，避免垄断市场、恶意抬高价格现象的出现，还需要积极地提高公众的参与热情，听取当地居民的意见和建议，树立公众的环保参与意识。
5 结 论
我国的排污权交易仍处于探索和试点阶段，通过对各地区试点推行情况分析，近年来试点实施虽然取得了一定的成果，但仍然存在许多不足，相关部门有必要根据我国国情对排污权交易政策进行更深入的研究，制定相应配套的政策支持排污权交易制度，如果这一系列政策都能得以有效贯彻和执行，排污权交易制度将不断完善，试点成果不断扩大，相信不久的将来，我国一定能探索出一条具有中国特色的排污权交易之路。
参考文献:
［1］ 沈满洪，钱水苗，冯元群，等． 排污权交易机制研究 ［M］． 北京: 中国环境科学出版社，2009． 149-161．
［2］ 严 刚，王金南． 中国的排污权交易实践与案例［M］． 北京:中国环境科学出版社，2011．3-4．
［3］ 程 琳． 山西省火电行业二氧化硫排污权交易体系研究［D］． 山西: 太原理工大学，2012．
［4］ 鲁 炜，崔丽琴． 可交易排污权初始分配模式分析［J］． 中国环境管理，2003，22(5) : 8-9．
［5］ 马 中，Dudek D，吴 健． 论总量控制与排污权交易［J］． 中国环境科学，2002，22(1) : 89-92．
［6］ 王金南，杨金田． 二氧化硫排放交易一中国的可行性［M］． 北京: 中国环境科学出版社，2002．
［7］ 吴亚琼． 总量控制下排污权交易制度若干机制研究［D］． 武汉: 华中科技大学，2004．
