引言
“回应”作为社会互动现象的理论规制,是基于治理理论、服务型政府建设、公共精神塑造等而派生出的政府回应、社会回应和协同回应的一组关联性范畴。回应性治理是西方政府基于传统 “官僚制” 的 政 策 执 行 弊 病 而 提 出, 斯 塔 林 (GoverStarling)认为,政府的回应是指政府对公众的需求作出快速反应的行动。从国际经验看,治理通常指政府制定和执行政策的能力,一般不涉及具体的政治过程。
吉登斯曾指出:“政府和国家的自身改革不仅需要满足效率的目标,也得对选民做出回应,即使是最发达的民主国家也存在这个问题。”因此, “回应性”治理则折射出公共政策回应民众需求的国家整合方向。这是因为,“现代国家是 ‘民族-国家’和 ‘民主-国家的统一体……’,民主-国家是现代国家的制度体系,以主权在民为合法性基础”。
目前,学界普遍流行的观点认为:国家的现代资源是稀缺的,需要动用国家力量把稀缺的现代化资源集中起来以推动国家的现代化议程。但张静则认为, “既有的国家政权组织建设并没有建立起基层权威和村民的现代关系 (现代管理规则和现代公民规则)”。
从现存的实践来看,无论国家以何种方式治理乡村,这种凸显民众需求的民主治理模式皆是 “动员政治”的化身。前瞻我国治理体系的基本进路,乡村基层的政治形态也正由 “动员政治”向 “回应政治”转型。
中共十八届三中全会指出: “全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,这无疑为惠农时期的基层治理提供了更为明确的政策研究空间。
一、回应性治理:农户需求与政府回应的政策动员
政治实践一再表明, “试图将农户与国家政治做出间隔的想法是危险的,不尊重农民的国家治理将导致政治灾难”。诚然,政府公共服务利用政策工具规范农户行为,公共政策是国家达到回应性治理的途径,回应性治理又为公共政策的发挥提供了条件。
(一)农户需求与国家治理能力提升的政策考量
西欧民族国家的形成过程都经历了一个国家政权向乡村社会的逐渐侵入过程。
(P486)我国国家政权建设也是伴随着国家汲取型体制的瓦解,才有了形塑现代公共规则的可能性。诚如恩格斯曾指出的,“国家是社会在一定发展阶段的产物,是居于社会之上且日益同社会脱离的力量。”
对于基层而言,特定的社会治理均是在既定的时间和空间场域内进行,村民自治制度所释放的民主法则与自治理念,为个体农民参与村庄政治生活提供了政策平台和博弈场域。在基层治理的结构转型中,回应性治理就是将政治投入转化为政治产出,进而整合农户服务需求与政府供给双重维度下的公共服务边界。
简言之,回应性治理是政府公共服务的逻辑起点,也是各项农村政策在基层践行的基础。乡村基层治理的过程是在 “国家-社会”框架下,对农户需求作出回应的过程,该过程体现了公共政策的社会可行性和政治公正性。可见, “国家-社会”搭建的形式引导着农户的行为走向。乡村治理路径的转型就是实现国家秩序供给与农民公共服务需求的均衡。俞可平认为,衡量国家治理体系现代化的标准有五个:公共权力的制度化、公共政策的民主化、公共治理的法治化、公共秩序的有效性、治理体系的协调性。因此,政府提供完善的公共服务,为隐藏在社会底层中的不稳定因素增添了 “缓解器”,国家整合社会的最理想模式就是将公共政策下渗到乡土社会的最基层。
回应性问题贯穿于现代组织理论体系,它要求公共组织对公众提出的政策变化迅速做出反应。所以,农村公共服务的目标回应与农户满意度标准存在着前瞻性的契合。毫无疑问,基层公共服务事关农村政治的稳定,要在城乡一体化配置中对农村政策加以关注。但是,国家与社会本身的张力和合作关系,决定了基层治理中政府行政控制与乡村自治存在某种内在的紧张性关系。这种紧张关系主要表现为 “自治行政化”与 “自治虚弱化”的运行悖论。目前学界将以公共服务均等化作为基层公共治理的突破口,公共政策的创新与公共服务的整体推进也成为加快城乡一体化发展的治理之道。毫无疑问,在农村公共服务保障建设中,政府必须制定农户社会化服务需要的多元公共政策。
(二)“服务下乡”与农户参与的政策融入
对于回应性治理来说,政府 “服务下乡”的规模有两个标准,首先是有利于满足社会公众的需求,其次是有利于政府对社会的有效管理。
改革开放以后,村民自治制度规约着农民行动的自治基础。由于乡村社会的非均质性,底层农民与国家上层之间的 “草根博弈”也是不规则的。在县域政治生态治理中,县级政权、乡级政权、村级政权和农户构成了治理主体的四个观测点,其分别作为授权者、执行者、自治者和接受者四个政治单位,对应政治生产、政治供给、政治需求和政治消费四个治理功能(P46)。授权者持续地向乡镇政府输入公共政策、法律资源以及政治、经济和社会建设任务;执行者得以授权后,输出地方公共物品和规章制度;自治者以村民委员会为基础开展村民自治,输出的是村级公共秩序;接受者以农户为单位追求自身效益最优化,向政治系统输入公共需求,并产出以选票和民意为基础的合法性服从 (见表1)。【表1】
国家是运用独占的合法性权力资源进行治理的特殊政治组织,乡村基层治理隶属于国家治理的有机整体。近年来,国家通过一系列制度变革将乡村基层政权架空、虚化,试图建立农民与公共治理之间面对面的关系,实现国家对乡村社会的直接治理。中央政府 “输出”的公共政策经过颁布、经过县级和乡级政府,最终传达给农民。处于链条底层的个体农民,以 “四个民主”的形式彰显自身权益。政治学者一般认为民主治理是现代国家治理体系的本质特征,是区别于传统国家治理体系的根本所在。
既有的经验表明, “永远维持农业管理专制主义并不需要全面的社会控制”。因此,通过政策手段进行有效的公共服务是一个国家现代化的关键。学者们对 “自上而下”和 “自下而上”政策制定的弊端做过诸多讨论。在政府维度上,“至上而下”的政策执行,将政府置于公共服务的绩效评定当中,重点考察的是投入与产出的效用比值和远景规划。而 “自下而上”的政策制定过程,总是将农民视为公共服务的 “消费者”,让农民及时回应公共需求和公共服务的角色分配。因此,要不断创新农村公共服务绩效激励机制,整合农村公共服务绩效的民本导向。近年来,底层农户的生存状态逐渐得以改善,国家也在一定程度上满足了农户的公共需求。但是,从政治学架构的学理原点来看,“自下而上”的政策执行者仍拥有诸多 “抵制资本”,并且可以不断地把中央的命令变成地方谋取私利的政策。因此, “服务下乡”昭示着农村公共政策必须得到大多数农户的合法性认同。
二、政策嵌入:“政策下乡”与公共服务的治理逻辑
政策是指国家、政党或政治集团为实现一定目标和任务而制定的活动计划,政策对于农村发展和农民的命运具有举足轻重的作用。 “一靠政策,二靠科技”的政策回应为农户服务需求提供了 “政策下乡”的可能。
(一)乡村公共治理的论辩与国家整合能力的式微
魏特夫的 “东方专制主义”模式与 “皇权不下县”模式是学者讨论国家权力与乡村控制关系的主流认知。魏特夫通过研究中国传统帝国时期的治水实践来诠释其 “东方专制主义”理论,以此来强调官僚帝国的集权统治者对社会的高度监控。对于乡村公共治理而言,更多学者秉持 “皇权不下县、县下皆自治”的观点。 “山高皇帝远”的乡土中国是依照 “礼治”维持无讼社会的政治生态,政权对地域控制的影响力与官邸组织的距离成反比。虽然传统帝国的中央集权程度较高,但其对乡土中国的治理能力却显得力所不及。
中国传统乡村社会的治理特征可以用 “士绅模式”和 “简约治理”模式来注解。
无论是 “士绅模式”抑或 “简约治理”模式,都表明地方社会中团体精英和地方性知识在传统乡村社会公共治理中被委以重任。传统国家权力正是借由乡村精英的力量对乡土社会进行间接治理。随着国家政权建设的强势推进,国家权力试图对乡村社会渗透并进行直接治理。但是,由于传统文化网络的颠覆,乡村社会被剥离了可以依托的载体,从而出现了政权的“内卷化”态势(P67)。税费改革以后,国家通过税费改革压制了乡村社会的 “赢利型经纪”,在一定程度上消解了国家政权 “内卷化”势头。但乡村干部与农民之间的联系大大减少,浮现出 “不在基层的基层干部”和 “基层干部工作之间互不得罪”的科层化、官僚化现象。
综观中国农村走向综合改革的政治实践,新一轮的国家整合似乎并没有达到中央政府的预期效果,甚至产生了 “意外的后果”。从既有研究的文献来看,税费改革以后至今,乡村基层政权治理能力的弱化主要表现有二,首先是基层政权控制乡村社会的能力不断弱化,其次是国家与乡村社会之间中间层的断裂,给乡村社会治理的平衡带来诸多负面效应。基层干部不仅面临着配置性资源逐渐丧失的回应难题,同时也陷入了基层权威性资源枯竭的窘境。乡村干部动员与农户参与民生建设实践的能力双重弱化,进一步制约了国家方针政策的贯彻和执行。这为 “政策下乡”提供了学理依据。
(二)“政策下乡”与基层行政 “压力型”治理
在古代中国, “政”和 “策”是两个孤立的单语词汇,“政”为统治和治理,“策”指为统治者提供行动的谋略。费孝通认为, “传统时期的国家权力,在人民的实际生活上是挂名和是无为的”,传统时期的国家政策并没有全面嵌入农民的日常生活。在现代中国, “政策下乡”是 “政党下乡”的伴随物,政党要构建合法有序的国家秩序,必须进行政治动员,将更多的人吸纳到先进组织的领导之下。中国共产党的执政优势就在于将政党组织的力量延伸到广大农村领域。随着 “乡政村治”治理格局的全面形成,村民自治制度的草根民主,唤醒了乡民的民主意识,但村庄 “空心化”背景下的农民对村庄选举呈现 “去政治化”的态度认知。
税费改革以后,由中央政府顶层设计 “倒逼”的基层政府改革,在一定程度上释放了乡镇政府的行政压力,但 “中央是亲人,基层是恶人”的 “差序信任”依然成为 制约农村经 济 发 展 的 政 治 逻辑。
“压力型体制”生动描绘了行政命令在各种压力驱动下的政治动员。“压力型”治理模式认为各级政府与相对应的上级政府是 “非均衡的交换关系”,相应的上级政府基于 “权力和资源优势”形成 “单边垄断”,各级政府的压力也就自上而下层层施加和递增,从而形成 “省压市-市压县-县压乡镇-乡镇压村组”的治理模式。政府GDP政绩与干部仕途相 “捆绑”,基层干部压力被层层叠加。在 “压力型”体制下,政府必须建立强有力的资源汲取和社会动员能力,逐渐消除 “村梗阻”和“过度治理”带给基层政府的负面效应。犹如詹姆斯·C.斯科特所言: “现代国家的官员,出于必要,至少是一步,通常是几步,从他们统治的社会中游离出来。他们通过一些抽象的象征来评估他们的社会生活,但是这抽象的象征总与他们所要掌握的真实社会距离甚远。”
综合官员晋升的决定性因素的研究:至少有八大因素决定了地方政府官员升迁的 “前台”和 “幕后”(见图1)。【图1】
从 “前台”到 “幕后”的循环逻辑表明: “前台”可以公开宣传,“后台”不易对外公开。政府唯GDP的绩效观贯穿于官员的能力胜任、组织有效的测评、合法的选票等方面。这就构筑了新型城镇化进程中政策执行的多重难题。譬如,村庄 “空心化”、村庄改造与社区建设过程中的过度拆迁,农民群体极端 “抗争性”与基层维稳的困境等等。
因此,基层政权内卷化的矛盾长期累积,在一定程度上消解了农户对中央政权的认同基础。“压力型”体制的存在,造成基层政府 “对上服务、向下要钱”的职能错位。此时基层政府的性质也由 “代理型政权经营者”蜕变为 “谋利型政权经营者”。“抓经济搞政绩”、“抓计生促民生”、 “抓稳定促效益”成为基层政权 “压力型”治理的典型例证。在农民眼中,基层政府愈来愈成为凭借国家权威向基层施暴的一个恶瘤,成为了中央政策的违背者,走向了农民利益的对立面。因此,如何找到乡村基层治理的长效机制是摆在中央政府面前的重大课题。
三、政策转型:农户需求与国家治理的基层面向
现代国家的建构是通过解决经济社会问题进行政策整合的过程,从根本上说,政策是一种统治或治理手段。因此, “政策过程关系到确保一个单独的行动过程得到认可。这种认可通过 ‘政府’以及‘权威 (们)’和 ‘国家’来完成”。
(一)搭建农户需求与行政架构的服务理路
乡土治理中的 “日常性逻辑”与 “地方性知识”表明了政府服务在底层治理中的复杂性和非均衡性。在市场化和工业化的冲击下,如今的社会化小农户正在冲破地域的局限和领域的困囿,随着户籍身份 “最后一套枷锁”的破冰,农民已成为散落于市场流动中的自主个体。社会化小农户的异质性需求与 “高 高 在 上”的 政 府 供 给 形 成 “点” 与“面”的供给错位。同时,从目前我国行政区别的建构来看,中央政府采用的 “市管县”五级行政架构仍处于主体设置,地方政府之间的府际竞争依然存在。“省管县”还处于试点改革的阶段,基层公共服务仍然面临公共服务治理层级的 “碎片化”难题。
基层政府服务的 “碎片化”困境,既与传统行政体制的条块分割相关,亦与农户需求治理的多元化互为因果。农村公共服务的 “碎片化”供给窘境召唤着 “无缝隙”范式的到来。
“无缝隙政府”遵从的是整体性和回应性的 “跨界”合作治理。公共组织跨越空间边界的合作改变了以往以行政边界或者农户户籍边界为服务极限的政策取向。因此,在 “无缝隙”理念的指导下,运用国家整合、公共信任、政策嵌入三大协同,为农户提供 “无缝隙”的公共服务网络。这也是权衡农村公共服务执行绩效的重要标准。【图2】
概言之,国家治理体系是以农户需求和政府服务供给为两翼,以中央顶层设计和公共政策供给为中轴线,最终实现社会治理、公共服务、民主参与、社会融入的有机统一 (见图2)。具体而言,要整合社会管理资源,实现单向度社会管理向社会公共事务管理的合作治理转变。在 “社会公平化、管理民主化、经济市场化”的治理理念下,摆脱长期以来 “自上而下”、“替民做主”单一化的村级公共决策模式。打破基层政府 “独自掌舵”的公共服务流程,健全农村新型社区民主议事的参与规则,构建出政府、市场、社会之间的协调网络和公共服务机制,有序发展各类社会组织,充分发挥各类公共组织在国家基层治理体系中的主体作用,形成社会组织参与公共服务和社会管理的新局面,实现“小政府、大社会”的农户参与格局。加强基层政府间 “横向”和 “纵向”府际关系的合作,逐渐完善中国共产党领导下的 “政府与社会”良性互动的国家整合模式。
(二)国家惠农政策在基层公共服务中的政策转向
操作精良的制度设计、合理的治理结构和充分的绩效厘定是国家治理能力现代化的最优标示。国家惠农政策是中央顶层设计在农村公共服务和社会管理中的新一轮治理载体。基层政权是国家权力在地方的代表,体现着国家的意志。惠农资源的持续输入使农民看到了获益的希望。农民以 “弱者的武器”获取社会道义的支持与舆论渲染,从而实现自己利益的最大化。因此,在惠农时期,基层政府在资源竞争的 “锦标赛”下,开始向上级 “跑钱”。
农民也开始主动向基层政府讨要各种惠农资源,基层政府与农民之间的互动博弈在一定程度上彰显了自己的主体位置。
诚然,惠农政策承载着国家建构与政治整合的意图,基层政府为了在社会治理中分配资源,农民的需求偏好势必被纳入到政府决策的体系架构之内。目前,国家向农村输入资源的渠道主要是自上而下专款专用的资源导入,但相关部门的资源供给与农民需求在一定程度上是错位的供需关系,由于上级部门无法甄别个体村庄的需求强度,造成基层政府争抢 “贫困帽子”的尴尬境况。
可以预言,惠农政策的执行会对基层治理产生双向回应。为此,应提升农民参与公共事务的能力,实现国家整合与村民自治管理架构的有机衔接,充分发挥农民在基层治理中的主体作用。在惠农政策制定和执行过程中,必须遵从农民的意愿,让农民感受到惠农政策是国家的 “惠农工程”而不是 “政绩工程”和 “面子工程”。同时,要通过合作促进和培育现代农业社会化服务所需的社会资本和政治品格。基层公共物品供给是一种外在性嵌入的行政力量,公共物品以多样化服务的方式惠济于农民,引导他们在生产和生活过程中进行自我修补和校正。因此,要激发农民参与村庄公共事务的积极性和创造性,塑造农民的公共精神和参与意识,进一步夯实村庄民主发育的社会土壤,提升农民对国家及村庄的政策认同。
结语
若将国家构建作为检视中国现代化进程的基点,国家整合则在这一历史进程起到奠基性作用。综观中国的现代化历程,如果说第一节点是 “农民中国”,那么第二节点则是 “城乡中国”。 “农民中国”与 “城乡中国”型塑了 “中国模式”发展的理性奇迹,同时也产生了政治转型中的 “中国焦虑”。城乡二元结构的客观存在,时时给当前政府进行改革与顶层设计的决心和信心。
从长远来看,要不断适应城乡基层社会整合与社会融入的基本价值进路,探索中国底层政治与地方治理中的诸多 “老问题”与 “新现象”。回应性治理与传统公共行政 (科层制度)和新公共管理(市场调控)皆不同,回应性治理强调公民与社会的回应,注重公众参与和主体自治。因此,回应性治理必须以农户基本需求为依托,保障以农户为基础的流动性、异质性与开放性,增强基层治理研究的政策空间。对于我国目前的农村基层治理改革而言,回应性治理在于运用权力主体主动调试自己的政治行为,对诸方利益加以整合,不断释放社会的要求和压力。当然,回应性治理也是社会诉求与政府治理的互动过程,也只有通过国家与农户的治理回应才能逐步勾勒出我国新型城乡基层治理的基本政策框架。
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