社区公共服务是指以社区为活动场域，政府和其他公共组织为满足社区居民多样化和个性化需求，提供的在使用或消费上具有非排他性和非竞争性的产品或劳务，它的供给数量、种类和机制是测量社区居民生活水平和幸福指数的重要指标。根据属性的差异，社区公共服务分为行政性公共服务、商业性公共服务、自治性公共服务、公益性公共服务四类，不同属性的服务对应不同的供给主体，行政性公共服务主要由政府组织生产，其他三类主要是由市场组织、社区组织、志愿组织等提供，多元行动者合作构成了我国社区公共服务体系。目前，对社区公共服务的研究，学界在反思全能政府弊端的基础上，重点讨论公共服务中的政府、市场、社会三者之间的关系，但对政府内部的协调与整合缺乏深入分析。为此，本文以社区行政性公共服务为切入点，以整体性治理为理论工具，以政府内部的协调与整合为重点，揭示社区公共服务碎片化的表现、碎片化的根源、碎片化的治理。本文所指的社区行政性公共服务是指由政府组织及其派出机构提供而其他组织不愿、不能生产的攸关公民基本生产权、发展权的政策性、管制性、福利性服务，如政策咨询、福利资格审查、证件办理、救济金发放等。
社区公共服务碎片化的表现社区制替代单位制，公共服务社区化成为国家治理的现实选择。公共服务社区化的背后是公共服务需求结构与公共服务供给结构的双重变化：一是人口流动带来“人户分离”，公共服务需求的跨地域性要求公共服务供给的跨区域性；二是公共服务需求的跨部门性要求公共服务供给的跨部门性；三是公共服务需求的多样性和复杂性需要组合式的服务产品、复合式服务方式。现实情况往往是需求结构变化在先、供给结构变化在后，出现供给结构滞后需求结构的现象。现代政府是按照职能分工建立起来的，是按职能结构来建立公共服务供给结构的，主要是从部门角度出发，部门利益最大化是价值追求，其他部门的利益得失与自己没有直接的利害关系，公民的利益损失自己可以找各种借口推卸责任。政府部门顺势将自身触角向社区延伸，划分各自势力范围和行动边界，各部门分头行动，分头建设服务设施、分头搭建信息网络平台、分头组建服务机构、分头聘用工作人员、分头筹集资金等。
公共服务社区化过程直接表现为部门的“地盘战”。“地盘战指的是每个部门都在各自的地盘上制定自己的政策议程，并试图以最有效的方式运用自己的资源，达到自己设定的政策目标，与此同时，它们也发展出了自己的组织个性或意识形态。在缺乏沟通和协调的情况下，各部门为了保护地盘，通常在合作的时候保留实力或者牺牲整体利益，而在冲突的时候相互侵犯。”
①政府部门的“地盘战”直接导致社区公共服务的碎片化。社区公共服务的碎片化是指公共服务过程中的隔离、断裂、冲突的状态。
表１显示：社区行政性公共服务工作是由一组彼此关联、内含因果关系相近或相似的业务所构成，是以人口信息为基础、对能否享受国家政策规定的福利资格予以确认，其业务流程分解为信息采集与处理、资格审查、证件办理与发放、政策咨询、档案管理等。这些相近或相似的业务被多个部门分头办理，这种部门分割式服务必然造成服务的碎片化与缝隙化。“服务信息的碎片化”。社区行政性公共服务供给以采集个人和家庭的真实信息为前提条件。
笔者在实地调查中曾做过仔细比对，各部门采集的人口信息雷同率达７０％，诸如姓名、性别、出生年月、民族、家庭住址、家庭结构、文化程度、政治面貌、婚姻状况、就业状况、收入状况、租房状况、户籍所在地等变量。电子政府背后的价值观是“信息多寡代表权力大小、信息共享意味权力流失”，“信息产权部门化、部门信息利益化”的后果必然是“信息服务碎片化”。目前，涉及人口信息的公安、卫计、民政、统计、房管、残联、人社、劳动、教育、老龄、信访等部门都按照自身职能，各自建立信息网络平台。各部门的信息软件系统建设口径不统一且兼容性差，只能围绕自己的单项业务运行，不考虑数据库衔接和信息共享问题，各种数据分散收集、存储和使用，造成“信息孤岛”。同时，信息采集人员彼此缺乏沟通和协作，需要信息时就各自上门采集，造成人员重复劳动和多次“上门扰民”。“服务方式的碎片化”。现代政府服务方式是部门独立、科室分开，民众要获得一项服务，必须来回地奔波于不同的部门与科室之间，这种服务方式的价值导向是方便政府部门而不是方便普通民众。
部门“计划倾向于创造分裂的服务系统。人民必须跑十几个办事机构，提出十几种不同的项目申请，要求得到他们有资格得到的服务。每一项计划都有它的规则、表格和令人非钻不可的圈套。这个提供服务的制度既不透明，也不统一全面，用户使用也不方便。”
③“残疾人往往具有享受多种福利的资格，包括低保金、子女教育补助金、独生子女教育补贴、重大医疗救助保障金、住房优惠补贴金等；困难家庭，往往同时享受低保金、重大医疗救助保障金、住房优惠补贴金、困难家庭补助金等；流动人口家庭也可能同时享有低保金、失业救济金、生育免费服务、重大医疗救助保障金、住房优惠补贴金等。”
④现实情况是跨部门的公共服务需求遭遇分割的公共服务部门，导致服务方式的碎片化。一个服务对象为获得社会福利和救助资金，就需要和不同的职能部门打交道，要多次申请、多次填写表格，复杂的表格和烦琐的工作程序，常使人筋疲力尽。
“服务流程的碎片化”。尽管现代政府是按横向职能结构建立起来的，但却是按纵向权力结构来运作的，这种运作流程的出发点是“对上负责而不是对下负责”，部门关注的是上下协调而无须顾忌横向协调，直接后果是公共服务流程的碎片化。随着服务机构和服务人员的增加，服务组织规模也随之增大。“组织规模的增大将导致工作分工的增加，而工作分工的增加则增大了组织在水平和垂直两个方向上的复杂性……公共组织的规模越大，其结构上的复杂性（等级层次更多、劳动分工更多）就可能越大。”
⑤比如民众申请一组相近或相似事务往往要经历纵向的多层级审核流程和横向的多部门会审流程，先经过纵向的居民填表申请———社区工作人员初审———社区组织签字盖章———街道办事处再审———区残联终审，再经历民政部门会审———住房部 门会 审———人 力 资 源 和 劳 动 保 障 部 门 会审———公安部门会审———卫生与计划生育部门会审———教育部门会审。以居民申请最低生活保障为例，“每个环节被分到几乎不能再分的地步，整个流程共涉及４个工作层级、１６个操作环节，其中包括２次入户调查、３次评审、３次张榜公示，历时至少４５天。”
⑥碎片化的社区公共服务扩大了服务缝隙，降低了服务效率，损害了服务公平。
社区公共服务碎片化的根源社区公共服务碎片化根源于政府碎片化，只有从政府碎片化中才能知道社区公共服务碎片化的症结之所在。政府碎片化是指政府部门之间的隔离、不协调、不合作的状态。我国各级政府相当程度呈现着碎片化（Ａｕｔｈｏｒｉｔｙ Ｆｒａｇｍｅｎｔｅｄ）的部门权威体系。
⑦佩里·希克斯认为，“从功能上讲，碎片化的治理存在转嫁、让其他机构来承担代价；互相冲突的项目；重复、导致浪费并使服务使用者感到沮丧；相互冲突的目标；缺乏干预或干预结果不理想；在对需要做出反应时各自为政、公众无法得到服务或对得到的服务感到困惑等问题。”⑧条块分割、部门主义、职能膨胀大大影响着公共服务的公平与效率。
职能分工带来了政府碎片化。我国行政组织结构是按照马克思·韦伯的官僚制设置的，遵守专业分工可以提高效率的逻辑规则。在官僚制分析框架中，马克思·韦伯认为，建立自上而下的金字塔层级控制体系和在职能专业化的基础上进行社会分工，是提高组织效率、完成组织目标的保障。
“在官僚制组织结构中进行专业化的理性设置，并配置专业化的‘专家治理’，成为一种不可逆的路径选择。”⑨“从效率低劣和充满惰性的意义上，‘官僚主义’是所有现代社会的通病。这确实是一种使人进退两难的局面，因为没有官僚机构提供组织、分工和专业化，人们就不可能提出任何执行大规模社会任务的规划。”
⑩唐斯认为：“组织内部劳动分工往往变得更加专业化，这增加了协调的难度。由于每个任务都被分割成许多小部分，人们难以了解整体情况。个体从业人员很少考虑如何使组织整体运行良好，更多的是考虑如何精通自己的所在部门的工作。”
这表明：官僚制的整体效率不高是由于分工不合理或者过分专业化导致的，事实的根源在于出现了“管理悖论”，即分工太细或过分专业化导致了官僚组织内部走向了事情发展的反面，出现了职能交叉、机构重叠、重复劳动、效率不高等现象。于是“几乎所有的现代政治派别都把官僚制作为谴责的对象。”
很显然，“设置不同的职责与部门可以带来专业化的好处，但同时也产生了协调与控制问题，不同的部门都倾向于优先考虑自己的利益，结果只能是局部最优化，即重点在于达到部门的目标而不是整体的目标。各部门的努力被分解了，绩效受到影响。这个问题困扰着政府。”
部门利益强化了政府碎片化。如果职能分工和专业化从客观上会带来政府碎片化的话，那么部门利益 则 从 主 观 上 强 化 了 政 府 碎 片 化。
Ｐｅｒｒｙ、Ｌｅａｔ等学者将政府功能碎片化，分为无心碎片化和有意碎片化。无心碎片化认同专业化和职能分工的必要性，它认为职能分工使得复杂的公共事务可以在不同管理主体间进行细分，让其变得可执行和可处理，从而提高公共服务绩效，至于碎片化的出现不是政府部门刻意而为之的。有意碎片化是指政府职能部门作为“理性的经济人”，追求自身部门利益最大化，故意设置制度障碍，阻碍了横向水平式的沟通和合作，使效率降低。一个由一系列独立的个体即“人”而组成的官僚政府，也是一个“经济人”构成的政府，每个政府部门、每一个行政官员、每一个执行者都有追求个人利益和部门利益的内在动机。无心碎片化与有意碎片化在我国都存在，有意碎片化程度远比无心碎片化程度更严重。信息技术本身有整合的必要性也有整合的可行性，但社区行政性公共服务中普遍存在的信息孤岛和数据冲突，很大程度上不是技术、职能和专业造成的，而是部门利益至上造成的。政府公共服务的信息化不能简单地将现行政府部门的管理与服务嫁接到互联网上，而是要从职责关系、服务方式、服务流程上根本变革，以适应信息技术的需要。
权力关系固化了政府碎片化。一般意义上的政府权力关系是指政府纵向的权威关系模式，体现为上级与下级之间的命令与服从关系；而在我国还存在一种特殊的政府权力关系，即横向的强势部门与弱势部门之间的命令与服从关系。在我国，各级党委中常委所在的部门以及戴帽子的部门（组织部门）、取帽子的部门（纪检部门）、分票子的部门（发改委）、管票子的部门（财政部门）、握枪子的部门（警察部门）等在同级部门中处于强势地位，它们不仅控制下级也支配同级的弱势部门。在我国，部门协调机制是按照部门间强势与弱势关系建立起来的，更多表现为弱势部门配合强势部门采取行动，部门之间缺乏信任，部门协作是暂时的而不可持续。在新加坡，部门协调机制是按照部门间业务关系建立起来的，更多表现为业务主办部门牵头、业务协办部门配合，部门之间相互信任，部门协作是经常的和可持续的。强势部门为维护自身的强势地位会阻碍服务机构的协调、服务人员的协作、服务信息的共享、服务流程的精简、服务效率的提高、服务公平的实现。
软预算激化了政府碎片化。“世界每个政府中，公务人员从来都是只消费而不生产任何东西的。”
这是因为，公共财政税收制度的存在。在公共事务治理中，政府部门从没有向企业那样有自负盈亏、市场风险、顾客行为、成本与收益等运行逻辑。当制度设置中没有促进部门之间应相互协作、协调和沟通，优化资源配置的激励机制时；当缺乏人为主动建构和外来周边环境倒逼的情况下，人们选择不合作则是获得利益最大化的理性决策。在预算软约束的条件下，每个部门希望多管事、多资源、多权力，职能膨胀和部门主义会日益加剧，“公地悲剧”出现了，每一个部门都在追求部门利益最大化，而非追求社会公共利益的最大化。
社区公共服务碎片化的治理２０世纪９０年代末，以英国、澳大利亚、美国、加拿大为代表的西方发达国家继新公共管理后又进行了新一轮政府改革，用以解决传统公共行政带来的科层制弊端和新公共管理带来的碎片化弊端。
根据各国改革实践，以英国学者佩里·希克斯为代表的学者们提出了整体性治理理论，作为一种解决问题的途径，该理论将“协调”与“整合”作为两个重要概念进行描述和解释。“协调指的是在信息、认知和决策方面理解相互介入和参与的必要性，并非定义不精确的行动”；而“整合是指通过为公众提供满足其需要的、无缝隙的公共服务，从而达致整体性治理的最高水平。”
为破解公共服务碎片化，整体性治理理论提出了三个方面的核心诉求：整体思考，强调从整体上应对社会问题；重视整体人，强调以公民需求的核心特质为完整性，管理者应当尽可能从整体人的完整需求出发来设计政府机构的设置和服务供给模式；整合行动，即整合不同的行动机构和主体，通过跨越职责边界进行工作，以一种目标共享、整体化政府的方式回应特定议题。
政府内部的协调与整合，其本质是权力、利益、资源的再分配和供给机制的再造。
集成式流程取代分割式流程。学者哈默和钱皮提出了业务流程再造的四个关键词：“基本的（Ｆｕｎｄａｍｅｎｔａｌ）”、“彻 底 的 （Ｒａｄｉｃａｌ）”、“显 着 的（Ｄｒａｍａｔｉｃ）”、“流 程 （Ｐｒｏｃｅｓｓ）”。 在 此，流 程（Ｐｒｏｃｅｓｓ）是一个系统论的概念。哈默和钱皮认为“相互联系、彼此影响、有前因后果关系的一系列事物，有投入和产出的一系列事物，成为一个流程。
流程在时间上和空间上可长可短，是一个有人力、物力和信息投入，也有结果产出的过程。”
传统垂直到底的金字塔行政组织结构，使得本来具有相互联系和前因后果的业务流程由于专业化的分工，被撕扯的鸡零狗碎。因而，改革的第一步是梳理业务流程和挑选出要改革的业务流程。根据社区公共服务业务所具有的“前后因果关系、重复劳动频率、部门分割事实表现、操作环节数、相同信息资源量、相同工作性质”等标准，系统梳理现阶段街道业务流程和社区业务流程，这些业务流程跨越了职能部门的界限，更加注重以公民整体需求为导向。社区公共服务业务流程再造是以满足社区居民需求为导向的，它们将有关服务流程和所有活动整合起来，集成为政策宣传、申请受理、入户调查、资格审查、信息录入与上报、津贴发放的流程，通过一站式服务大厅、联合小组、一条龙工作小组、人口信息数据库、上门服务、定期政策交流会、能力培训、组织内部协调等方式为社区居民提供整体性公共服务。
扁平化结构取代科层化结构。随着经济发展和社会变迁的加快，社区公共事务变得越来越多和越复杂，社区公共需求日益增加，政府部门直线型组织结构难以适应这一变化趋势。“当组织变得更加复杂、技术变得更加精尖、环境变得更为动荡时，对横向协调的要求会越来越高，需要横向协调技术———正式与非正式会议、任务小组、协调角色、矩阵结构与网络组织来填补空白。”
依托“一站式服务大厅”建立扁平化、水平式的组织结构，可以充分发挥各行动者的比较优势和专业技能，工作人员在业务流程和行动准则指导下自由搭配和组合，行动者可以在网络化组织结构中跨部门进行上下互动、部门对话、信息交换、人员交叉、联合提供、相互协作，这有利于破解传统垂直到底的组织形式带来的部门分割、流程零散等碎片化问题。在基层街区社会中，与人“面对面”打交道的街道办事处和社区居委会所要面对的不确定性事务是非常多的，例如自然灾害、群体性冲突、居民上访、突发公共卫生事件、家庭变故等等。“在大多数情况下，与职能的复杂性相比，不确定性更占据支配性的地位。任务复杂的组织如果面对大量的不确定性，即使它的各项职能之间存在较强的相关性，它通常也会采用扁平的组织结构。”
目前，我国的街道体制改革，尝试将为社区居民提供“面对面”服务的社会事务管理科、计划生育管理科、劳保所、综治办、派出所、房管所、老龄办、残联等科室进行大部制改革，组建成立街道社区服务中心（有的叫公共服务委员会、有的叫社会事务部等），这种扁平化的组织结构设计能够避免相关科室之间的相互推诿与扯皮，促使工作人员服从统一领导和指挥；可以使部门之间沟通、协调事务内化为自身部门事务，降低成本、实现规模效应。“改革不仅消灭了浪费，而且还消灭了不增值的劳动。审核、协调、等候、监督、跟踪等等活动大部分是非生产性劳动。它们的存在是由于公司内各个部门之间有界限，是为了用来填补业务流程的割裂。通过改革消除这种非生产性劳动，也就意味着工作人员把更多的时间花在实实在在的工作上。”
组合工作取代单一工作。“人员也不是改革的目标，但是，他们所做的工作，是能够改革的，流程改革后，为了完成新的工作流程，人员终将得到调整。至于怎样调整，则要根据改革后的流程本身的需要而定。”
社区公共服务碎片化使得同一性质或相同任务的岗位由不同部门的人员承担，自上而下的职能专业化分工也使得每一个工作人员只熟悉其自身领域的知识和技能，而不了解整个业务流程。在人员改革方面实行工作职位的整合和集成。
组织管理学指出，组合职位需要注意的原则是：“性质相同的作业活动，尽量组合成一个职位；程度相当的作业活动，尽量组合为一个职位；使职位有适当的工作量。”
流程集成与组织结构调整是将具有相关联系的业务整合至一个二级组织单位内，通过管理和服务中心前置窗口的方式，迫使每一个“大”机构内的人员需要迅速地了解和懂得其他职能部门的专业知识和技能，从过去的简单任务到现在的“多面手”。“当对业务流程进行改革之后，每一名员工的工作也就从狭窄的、以任务为导向的劳动转变为多方面的劳动。”
业务集成后需要综合性、多方面的知识结构和技巧，工作人员需要全面了解计生、劳保、低保、医保、残联等相关业务知识，并能做到独立操作和“从头到脚”的为居民服务。同样，假设一个工作人员难以掌握大量跨部门的专业知识和技能，则可以采用联合提供、工作小组等方式协同，不同供给主体之间形成自组织，内部进行知识、信息、技术的交换与共享。对于社区公共服务职位整合，各地的常规做法是“分片包干”或“划分责任网格”，例如北京、杭州、宁波、南京、武汉、深圳、合肥、济南、成都等地，通常是按照社区人口户数规模、地域面积大小、服务工作量大小、弱势群体（社区内的老年人、育龄妇女、低保户、下岗失业人员、残疾人等）多少为配置标准，对政府部门招聘的工作人员的职位进行整合，设置综合岗位，有的叫“网格责任人”，有的叫“社区服务员”，有的叫 “信息员”、有的叫“社区工作者”等等。各地“试图通过‘建片、分组、入户’网格化分块管理方式，探索建立‘分块管理、以块为主、条块结合’的基层新型社区服务和管理模式。”
为了简单操作，多数是以社区人口户数（一般为３００－５００户）为标准，划分责任区或网格，每个责任区的责任人实行“一岗多职”和“一专多能”的工作方式，由过去的“专科医生”向现在的“全科医生”转变，对责任区的所有关于社会保障事务进行统包，不仅要掌握多职能部门业务知识，而且还要负责人口和房屋信息的收集与汇总、资格初审以及临时性、突发性业务的处理，为社区居民提供全方位、多角度的“一条龙服务”。“流程改革，是把各个步骤的职责合在一起，把它委派给一个人，此人也就是向顾客提供服务的代表，这个人现在执行整个流程，并由她独自一个代表公司同客户打交道，这种人负责从头到尾的整个流程，这种人的名称叫作一条龙工作人员。”
“以前我的工作是做１５０００多人的计生工作，入户调查只问计生情况，对民政、就业、社保等情况从来不问也不需要问，那些有其他工作人员来做。上百项工作都是各自为政，重复劳动，信息无法共享，这引起居民的质疑和反感。’西园街道美虹社区第五网格责任人丁安梅说。实行网格化管理新模式有利于从根本上解决这一弊端，在丁安梅负责的网格里，无论是计生还 是 社 保 等，均 由 她 一 个 人 负 责 掌 握 基 本信息。”业务流程再造后，“每一位员工的工作态度和价值观也随着出现新的刺激而发生变化。”
这些工作人员不仅要在社区“一门式”服务大厅提供服务，还要走家入户为社区居民提供方便、快捷、贴近家门口的服务。“以前，找社区居委会开个证明可不是一件容易的事，要办的时候不知道应该找谁办理，打听到知道找谁，去了很有可能又找不到人，找到人了，很有可能证件没带齐，多少人白跑多少冤枉路啊。现在，我们社区实行网格化管理，有什么事情就找网格责任人，给他打电话，约个时间，带齐材料证件，跑一趟事情就办完了。身边有个什么事都能办的人，真的提高了我们的满意指数。”
从信息孤岛到信息共享。国务院和民政部在《２００６－２０２０年国家信息化发展战略》和《关于推进社区信息化工作的指导意见》中，提出推进社区信息化建设的战略目标，要整合各类信息系统和资源，建构“市、区、街、居”衔接以及满足政府、居民、企业、中介组织多种需求的标准化、系统化、规范化、综合化的信息网络。社区信息化战略是要打破传统部门之间信息分散、资源不能共享的弊端，构建“一次采集、多方使用、交换共享”的信息整合机制，实现社区信息资源配置效益的最大化。建设整合性的社区信息网络平台亟须解决以下几个问题：
第一，谁来建设，需要哪个部门牵头和引导？整合性的社区信息网络系统，需要破解传统条线分割的体制困境，实现社区居民人口基础信息、卫生防疫与居民健康档案、社会保障和社会救助、计划生育、就业、社会治安综合治理、信访、残疾康复、老年照料、市民教育、文体娱乐活动记录、房屋租住、社区组织与社区管理、城市管理等相关业务信息的集成与整合，这涉及多个政府部门，为避免过去部门信息平台建设的碎片化，需要明确谁是社区信息化网络平台建设的主导部门。该部门要履行调查各职能部门的业务需求、居民和市场主体的需求和意愿，沟通和协调各利益相关主体之间的关系，组织开展信息系统开发、升级和信息安全维护的工作。
第二，建设什么，信息系统应该包括什么内容？按照满足服务主体的需求来讲，社区信息化建设应包括政府履行社会管理和公共服务职能的电子政务信息，居民生活需要的便民、利民的服务信息，市场和中介组织所需的服务信息。第三，信息系统应发挥什么样的功能？信息系统首先要实现资源共享，为居民提供高效、便捷、安全的政务、沟通、交流、导购、法律、咨询、家政等信息服务；同时，它应是政府与社区居民沟通的桥梁和纽带，能为决策者和业务部门提供全面、及时、准确的信息，便于其制定正确的公共政策，更好地履行公共服务职能；该系统还应有分析决策功能，“即居民现状分析、需求分析、效益分析、预测分析等功能”，它为政府和社会力量提供行动的依据。
从政府内部的协调与整合来看，社区公共服务碎片化的整体性治理涉及政府的公共服务理念、公共服务流程、公共服务方式、公共服务技术的全面革新，它包括社区公共需求导向取代部门利益导向、以业务为中心的流程取代以职能为中心的流程、跨部门协作取代部门各自为政、信息共享机制取代信息隔离机制。
注释
①Ｓｉｍｍｏｎｓ，Ａ．“Ｔｕｒｆ Ｗａｒｓ ａｔ Ｗｏｒｋ．”Ｓｔｒａｔｅｇｉｃ Ｆｉ－ｎａｎｃｅ，ｎｏ．２（２００２）：５１－５５．
②根据Ｗ市Ｊ区社区公共服务站服务员工作手册、华中师范大学湖北城市社区建设研究中心调研记录及笔者收集资料整理。
③戴维·奥斯本，特德·盖布勒：《改革政府———企业家精神如何改革着公共部门》，周敦仁译，上海：上海译文出版社，２００６年，第２１５页。
④陈伟东：《中国和谐社区———江汉模式》，北京：中国社会出版社，２０１０年，第２３页。
⑤海尔·Ｇ·瑞尼：《理解和管理公共组织》，王孙禺、达飞译，北京：清华大学出版社，２００２年，第１９５页。
