社会信息的 80% 由政府所拥有，如果政府信息不公开，必然导致政府与民众之间的严重的信息不对称，无法满足民众对于社会信息公平的利益诉求，不利于国家的和谐与稳定。因此，世界上许多民主国家都十分重视政府信息公开的制度化建设。
政府信息公开就是指政府主动或被动地将在公共事务管理中掌握的公共信息依法定的程序、范围、方式、时间向社会公开，以便社会成员能够方便地获取和使用。广义的政府信息公开包括政务公开和信息公开; 狭义的政府信息公开主要指政务公开。
政府信息公开是保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动积极影响的一项重要的制度保障。世界上许多国家都已确立了完整的信息公开制度，甚至制定了信息公开相关法律来保障公民知情与监督权利。政府信息的开放程度已经成为衡量当今世界国家信息化程度的重要指标。
政府信息公开事关国家、民族和公众，其意义十分重大。政府信息公开可以保障公民权利( 包括知情权、参与权、监督权等) 、规范政府行政权力、健全权力监督制约机制、预防权力腐败。信息公开的目标是要树立党和政府开放包容的形象，形成政治廉洁与社会文明，实现民主政治与法治国家。
进入 21 世纪以来，我国的政府信息公开制度建设也取得了可喜的进展。《中华人民共和国政府信息公开条例》( 以下简称《条例》) 已经于 2007 年正式颁布，并自 2008 年 5 月起正式施行。《条例》以国务院的行政法规的形式，对我国政府信息公开的范围和主体、方式和程序、监督和保障等内容做出了全面规定，明确了各级政府施行政府信息公开的法定义务，标志着我国政府信息公开工作步入制度化建设的新台阶，成为我国发展现代民主政治、建设透明政府的关键举措，也为维护公民的知情权提供了法规依据。实施政府信息公开制度，既顺应了国际趋势，也为我国的社会建设、经济腾飞及政治发展提供了有利的信息保障。
《条例》实施至今，我国政府信息公开工作已经规范化运作了 5 年多，各地政府信息公开都在有条不紊地推进。各地以政府信息公开为资源应用基础推进电子治理，以实现政务透明、积极回应的建设目标，但政府层面所开展的信息公开实践活动也面临着众多挑战。
现阶段政府信息公开仍与我国当前的政治经济发展程度不相适应，未能充分满足社会公众对于政府信息透明程度的诉求。另外，各地政府在积极落实和推进政府信息公开制度过程中也暴露出一些不容忽视的薄弱环节和不足之处，这几个方面的叠加导致了我国政府信息公开表现得不尽如人意。为此，本文拟开展我国政府信息公开政策的内容体系研究，分析政策内容是否完备以及应如何进行完善。
1 文献回顾与理论基础
1． 1 政府信息公开的相关研究
自 20 世纪 50 年代以来，国内外掀起了政府改革的浪潮，政府信息公开的研究也成为了热点和趋势。
许多国外学者论述了政府信息公开的相关研究观点，例如，J． D． Zelezny 认为政府、公众和传媒的互动对政府信息公开有重要作用。J． E． Fountain 提出了借助信息技术发展和制度创新，在具体实践中促进政府信息公开建设。G． G． Van Ryzing 等认为政府信息资源作为社会资源的一部分，其开发应用的目标是更好地满足社会公众对于政府信息获取的需求，同时发挥其应用作用以改变政府信息资源闲置的状况。一些学者对相关理论进行了探索，例如，C． Anne 论述了协同信息整合服务的关键性作用; S． D． Sharon 等研究了用户、使用、组织能力、技术等政府信息公开项目的维度，他还提出了信息政策的原则。更多学者在实践领域开展了研究，例如，B． George 等分析了美国联邦政府网站的介入水平和原因; 还有学者结合案例探讨了国外政府信息公开制度的实践，结合调查数据分析了政府信息公开政策的建构，并开展了国家制度法案研究等。
国内学者主要研究了政府信息公开的定义、形式、范围、作用、与政务公开的区别、影响因素、发展趋势、绩效评价、公众满意度、影响机制等基本理论。此外，对于政府信息公开的制度建设、工作实践、地区案例及国内外比较也开展了研究。学者们在研究《条例》的内容体系时，也指出了其不足之处。例如，侯登华、张祎慧认为，《条例》部分条款用词过于笼统，不能有效指导工作实践，并以政府信息公开的案例分析为基础，指出我国政府信息公开存在《条例》法律阶位低、法律体系不完善、信息公开范围不明确、责任追究机制不健全的问题。
可以看出，国内外的相关研究主要集中在理论分析、实践探索以及比较研究几个方面。但目前缺乏理论指导实践的信息政策内容体系的系统性分析研究。
1． 2 信息政策的相关研究
“信息政策是指一整套旨在促进、限制或规范信息的生成、使用、储存、交流与展示的公共法律、规章和政策”。20 世纪 50 年代以来，信息政策研究首先在国外兴起; 80 年代之后，随着信息技术的发展以及公共服务理念的创新，公共信息政策已成为学术界广泛探讨的热点问题。各国政府在管理实务中，围绕信息政策都先后开展了有益的探索和实践，各种信息公开和信息服务的改革稳步开展。与此同时，学术界关于信息政策的分析和研究也日渐深入，其中理论研究较为系统和有代表性的为美国学者 T． J． Galvin 的信息政策问题三分法以及英国学者 I． Rowlands 的四象限分类法。
T． J． Galvin 基于信息的 3 项基本权利———获取权、所有权和隐私权，将信息政策问题分为 3 类: ①政策执行过程中面临的 3 项基本权利的界定和落实问题; ②3 项基本权利与社会利益之间产生冲突所引发的政策问题; ③3 项基本权利之间相互冲突所引发的政策问题。T． J． Galvin 的研究基本体现了政府信息政策问题的内容和实质。
I． Rowlands 首先提出了信息政策中面临的两对矛盾: 信息属性中“公共产品”与“可交易商品”之间的矛盾; 信息使用“获取”与“限制”的矛盾。将此两对矛盾分别置于二维坐标系的两个轴线上，分析得出了关于信息政策问题可分为保障公民权的信息、信息保护主义信息、供消费者选择的信息以及保持竞争优势的信息四大类。
核定边界和解决冲突是解决信息政策问题时所面临的两大壁垒。但 T． J． Galvin 和 I． Rowlands 的框架均侧重于问题分类和分析，无法为信息政策问题提供相对明确、详实的解决方案。相比于此，美国信息管理学家 S． D． Sharon 于近年来提出的“保管—实用性”政策原则从评估和建设角度为信息政策问题提供了较为具体和详尽的分析框架，从而为发现和解决信息资源管理中存在的问题提供了指导方案。因此，本文借鉴美国学者 S． D． Sharon 提出的“保管—实用性”政策原则，采用文本分析的研究方法，深入研究我国政府信息公开政策的内容体系。
2 信息政策的理论分析工具: “保管—实用性”政策原则
“保 管—实 用 性”政 策 原 则 ( stewardship andusefulness policy principles) 是美国学者 S． D． Sharon 于2010 年提出的用以分析评估政府信息政策的创新性标准。
“保管”是信息政策领域一项较为传统的政策原则，其认为政府信息具有公共物品的某些特征。保管理论对“保管”的定义是管理者对某项事务进行精心和负责的管理。应用于信息领域，“保管”则指在掌握信息时确保其精确度、有效性、安全性、管理和存储得当等。“保管”并不仅指一种履责，它更传递了一种理念，即不管信息原始的意图或来源如何，所有的政府官员和机构在处理信息时都应秉承谨慎和诚实的态度。
同时，“保管”也要求政府信息能够超越它的原始意图，作为一种拥有组织、司法和社会价值的公共资源，供人们获取、使用和管理。此外，保管原则对信息透明度建设提出了两项基本要求: 一是确保政府信息不被损坏、丢失或滥用; 二是使信息适于使用。
“实用性”原则认为政府信息是一种有价值的财产，通过积极地使用和创新，它可以创造社会和经济价值。美国国家标准委员会( NIST) 曾这样描述信息的“实用性”: 信息的内容对它的使用者而言是有益的、有利的或有用的，或者信息还可以通过使其他信息更易获得、阅读、查看、理解、获得或使用，从而对其他信息的有效使用提供支持。
根据 S． S． Dawes 对于“保管”政策原则的阐述，政府需将“保管”应用于信息管理领域，在制订政策指导实践过程中，应符合表 1 所示的要求:【表1】
首先，应对所掌握的信息实行规范化和统一化的管理，包括统一相关数据的标准和格式以及开发科学的信息分类汇编和目录索引等。
其次，应完善信息系统的建设，强化信息管理实践，提高信息质量，确保信息的完备性、及时性、准确性和安全性等，为信息存储和管理提供安全性和制度性的保障。
最后，政府应加强与信息使用者之间的互动，整合用户对信息的新需求并进行数据库的开发与建设，提供畅通的反馈渠道和纠偏机制，以进一步完善信息系统建设。
“实用性”政策原则尤其强调应建立政府与公众之间的信息共享机制，例如丰富公众对信息的接触渠道，建立公私信息合作伙伴机制，并且基于新的使用目的对信息进行整合和再利用等，如表 2 所示:【表2】
信息实用性政策应符合以下要求:
首先，要求政府在信息技术方面进行扶持和开发，例如改进和强化信息检索及展示功能，并应用媒体技术完善对信息的描述，增强其使用效果，同时为信息应用方提供简便易行的工具，提高用户使用信息的效率和效用。
其次，也要求政府能够主动地为用户提供各种信息服务，包括信息的定制、推送和提醒以及清晰明确的信息使用说明的提供等。
此外，政府还应为用户使用信息提供必要的辅助措施，如鼓励对于信息管理机构、财政费用及民间投资等方面的投入和建设，充分进行信息资源开发，以提高公众对于信息的使用意愿和使用频率，进一步增加信息的公共价值。
保管原则与实用性原则二者看似对立，实则互为补充、相互强化，如图 1 所示:【图1】
在保管原则的指导下，首先，政府通过对信息的规范化管理，降低了公众鉴别信息的难度，增强了用户对于政府信息的信任，使得信息更加易于获得和使用; 其次，政府通过信息管理，提高了信息系统的安全性和信息质量，从而降低了用户使用信息时的显性和隐性风险，并实现用户信息效用的最大化; 最后，政府通过与信息使用者之间的互动，能够对现有的信息体系进行改进、整合与优化，从而提高信息系统的内部稳定性，为用户的有效使用创造便利。
相应地，在实用性原则的指导下，公众与政府之间通过信息共享，可以提高信息的公共价值，且增强公众对于政府的信任; 同时，用户通过使用信息产生反馈，从而引发新的需求，以此促进政府信息在形式、内容和管理等方面的创新，为政府提供更好的信息服务创造动机和激励; 此外，信息的发布和有效使用还可以提高公众对政府信息政策的认同感，并进一步促进政府透明化和民主化建设。
保管原则重在强调信息管理的责任、合理和合法性基础，而实用性原则侧重于鼓励信息应用、探索和创新等，二者并列为指导政府信息管理和建设的两大重要支柱，互为补充，缺一不可。若重“保管”轻“实用”，必然会导致政府对于信息的垄断，导致信息使用效率和效用的下降以及政府信息管理的无效率; 反之，若重“实用”而轻“保管”，则会导致信息质量的下降以及信息效用的损失，既增加用户的甄别负担，也造成信息社会公共秩序的混乱，增加了政府社会管理的成本。由此可见，在具体实践中，保管与实用性政策原则应做到相互平衡、相互补充，共同促进信息效用，增进社会福利。
3 我国政府信息公开政策的内容分析
法律、法规及政策文件是我国信息政策的主要内容和重要体现。本研究主要关注我国政府在信息公开领域所发布的政策文件《条例》，并引入“保管 － 实用性”政策原则，对于《条例》做深入的文本内容分析。
3． 1 基于“保管 － 实用性”政策原则的《条例》内容分析
《条例》于 2007 年 1 月 17 日在国务院的第 165 次常务会议上得到通过并予以公布，于 2008 年 5 月 1 日起开始施行。《条例》共包含“总则”、“公开的范围”、“公开的方式和程序”、“监督和保障”以及“附则”5 个章节，具体涵盖了 38 条规定。
本研究首先针对《条例》中的细则规定，应用文本分析的方法，邀请多位学者帮助逐条提取关键词，并核准修订提取出的关键词。然后与“保管—实用性”政策原则进行比对，详尽分析我国《条例》的政策内容和国外学术研究中提出的政府信息政策原则的差异性。
通过以上对《条例》和“保管 － 实用性”政策原则的深入比较( 见表 3) ，可以看出：【表3略】
( 1) 就“保管—实用性”政策原则与《条例》38 项条款规定的对应程度而言，二者在内容体系方面具有较高的一致性。
《条例》细则中除了“实用性”原则中“为信息应用/开发方提供工具”和“鼓励对信息管理、分析和展示等的投资”两个条目没有涉及外，其他原则中的条目都有所覆盖，反映了《条例》对我国政府信息公开实践的指导范围相对全面;此外，《条例》是从政府信息公开工作业务规范的视角提出各项条款，强调了信息公开工作开展需要依据公正、公平和便民的原则( 第5 条) ，工作管理中的部门协调( 第 7 条) 以及工作的考核与评议( 第 29、31 －32 条) 。这些管理规范内容在“保管—实用性”政策原则中并未有所提及。“保管—实用性”政策原则从信息资源管理的视角提出了信息政策制定的基本原则，更多地是基于信息资源组织、应用与服务的视角，强调发掘和利用信息资源的公共价值，并指出应通过鼓励性辅助措施保证政府信息资源组织、应用与服务的持续性。
( 2) 就政策原则的具体要求所涉及到的《条例》条款数目而言，二者在内容体系方面各有侧重。
首先，《条例》中有 4 项条款分别提及了政府信息公开需要注重“公开的及时性、准确性、安全性以及内容的全面性”等，这和“保管”原则中“确保信息质量( 保证信息的完备性、及时性、准确性、安全性等) ”要求的内涵如出一辙，表明了我国的政府信息公开工作比较注重政府信息的公开质量。
其次，《条例》中应用大量篇幅强调政府信息的主动公开( 4 项条款) 以及依申请公开( 9 项条款) ，较为详尽地列举了各级政府主动公开信息的内容范围、政府信息依申请公开的操作规范和处理办法等。这和“保管”原则中强调整合各类用户信息需求以建立资源库，以及“实用性”原则中强调为用户提供定制、推送等信息服务的条目内容比较类似，体现了我国政府信息公开工作对于用户需求的重视。尽管如此，从《条例》的条目要求和“保管—实用性”政策原则中的具体说明以及和国外政府信息公开实践的比较，可以得出结论: 我国政府信息公开服务与国外先进的信息服务体系( 例如: 美国的联邦保存馆计划 FDLP、联邦数字系统 FDsys、政府信息定位服务 GILS，加拿大的联邦政府出版物定位服务 FGPLS、政府出版物目录库 GCPC、政府网上信息库 CGIIC Catalogue，等等) 相比，政府信息的主动公开和依申请公开的信息服务方式被动、服务内容单一，且未形成相对系统和规范的服务推送体系。
此外，《条例》对“保管”原则涉及的规范管理中的“统一数据标准和规范格式”以及“实用性”原则中的“技术支持”和“信息管理投资”等方面的规定都相对宽泛，甚至极少关注。这些反映出我国信息公开政策目前在系统化和精细化建设等方面存在不足。
3． 2 小结
综上分析，将“保管—实用性”政策原则的 6 部分与《条例》中的具体条款内容进行深入对比分析，可以发现:
( 1) “保管—实用性”政策原则内容与《条例》具体条款具有较高的对应性，但仍存在一些差异: 《条例》缺失与“实用性”原则中“为信息应用/开发方提供工具”和“鼓励对信息管理、分析和展示等的投资”对应的条款，而含有工作原则、公开主体、工作考核与评议等内容。
( 2) 部分“保管—实用性”政策原则内容对应的《条例》具体条款的数目较多: 《条例》比较注重政府信息的公开质量; 《条例》详尽列举了各级政府信息主动公开的内容范围、政府信息依申请公开的操作规范和处理办法等。
( 3) 《条例》是基于工作业务规范的视角，而“保管—实用性”政策原则是基于信息资源组织、应用与服务视角。
4 研究结论
2000 年起，最高人民法院、国务院等职能部门先后颁发了一系列法规政策，包括《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》( 2000 年) 、《关于进一步推行政务公开的意见》( 2005 年) 、《关于加强政府网站建设和管理工作的意见》( 2006 年) 、《中华人民共和国政府信息公开条例》( 2007 年) 、《关于做好施行＜ 中华人民共和国政府信息公开条例 ＞ 准备工作的通知》( 2007 年) 、《关于施行 ＜ 中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见 ＞ 》( 2008 年) 、《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》( 2010 年) 、《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》( 2011 年) 、《关于印发 2012 年政府信息公开重点工作安排的通知》( 2012 年) 、《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》( 2013 年) 等，从网站建设、管理机制等方面规范了我国政府信息公开制度。
《条例》作为国务院的行政法规，已成为我国目前政府信息公开政策最为核心的制度要求。我国政府信息公开的相应立法起步较晚，目前仍在探索起步阶段，未建立起体系完整的法律。因此，研究《条例》的政策内容体系，对于进一步探索我国信息公开立法之路将起到至关重要的作用。
本研究得到的主要结论如下:
( 1) 我国政府信息公开政策现状方面: 《条例》更为关注政府信息公开工作的具体操作，符合我国目前政府信息公开工作处于建设初期的现实状况。但从长远来看，信息公开政策需要兼顾政府的保管职责及信息的实用性质。可以基于政府信息资源组织、应用与服务的视角来完善相关政策，以充分发挥和利用政府信息资源的公共价值。( 2) 我国信息政策目前主要存在的问题方面: 我国政府信息公开尚未形成规范的信息服务推送体系，目前仅对信息资源进行了整合，没能实现资源的应用与服务; 我国信息公开政策在系统化和精细化建设等方面存在不足。
( 3) 我国信息政策内容体系建设的思路方面: 围绕《条例》的出台与实施，国家已经颁布了10 余项政策文件，但其内容体系上仍主要是围绕工作制度、管理办法、任务部署等方面，缺少结合大数据环境综合开展政府信息利用及服务的建构式设计。
尽管我国与西方国家在制度体系、政府文化等方面存在着差异，但西方发达国家的信息公开立法及体系建设始终走在世界前列，而从实践层面总结出的信息政策原则更加可贵，会对我国信息公开政策的制定与完善起到很好的启示作用。“保管—实用性”政策原则是从信息资源管理目标、意义角度阐释资源管理需要关注的重点，将政府信息公开工作的业务操作和工作目标职责紧密联系在一起，将履行《条例》规定和遵照“保管—实用性”政策原则结合在一起，我国的政府信息公开工作才能够高效地推进，广大民众才能真正地满意和信赖政府所提供的信息服务。
可以判断，当我国政府信息公开制度逐步健全完善，信息公开工作实践取得较为卓越的成效时，其工作重心必将落在如何利用和调配政府信息资源，如何促使政府信息资源公共价值和效益最大化的层面上来。为此，我国政府信息公开制度在今后的完善过程中，需要多强调“政府信息”的使用价值，主动调动多元主体开展政府信息整合、组织、应用和创新等活动，以“信息”为根本、以“服务”为目标，在各级政府中全面有序地开展政府信息公开工作，真正将制度落实成为政府行政监督管理和政府信息服务于民的双赢举措。
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