为进一步开发土地资源， 河南省在 2012 年 7月左右开始了平坟运动。 据媒体报道， 7 月 21 日之前， 周口市完成的平迁坟数量是近 10 万座， 而到目前， 平迁坟已超 300 万， 进展十分迅速。据河南省政府称， 平坟的目的在于复耕， 解决土地问题， 但是这一政策的执行过程严重偏离起初的政策设想， 从这个角度来看此次平坟政策是失效的， 讨论这一政策的失效对于提高公共政策科学化、 民主化水平有着重要意义。
一、公共政策失效概述
政策失效， 指决策方案在实施过程中遇到抵触， 不能完全按决策的最初设计执行下去， 决策执行结果不同程度地偏离了预定的目标。政策失效不仅意味着政策不能发挥其应有的作用和造成政策投入的巨大浪费， 往往还会给社会造成巨大的破坏， 危害公众的利益， 损害政府形象。 政策失效的情况复杂， 它存在于决策方案实施的全过程， 有的即使经过局部验证具有可操作性的方案， 亦可能出现不同程度地失效； 有的只是对过去政策的重复； 有的只是在特定条件下真正发挥作用； 有的本身缺乏实质性内容， 其影响力自然要大打折扣。
二、平坟政策失效的表现
平坟政策起初的目的在于改善民生， 缓解土地矛盾却使得政府形象受到损失。 政策的失效主要表现在以下几方面：
（一） 补偿政策表面化
为了让农民平坟， 周口出台了免费火化、 公墓建设等殡葬惠民政策， 规定： 每具遗体 600 元的火化费用由财政承担， 并免费提供骨灰盒以及遗体接送等服务； 全市规划建设 3130 座农村公益性公墓。 然而， 不少农民反映光 600 元的火化费就迟迟发不下来， 导致不少农民只好将亲人的遗体搁放在家中。 要实行和平平坟， 补偿政策这一基本政策未能真正落实， 给其他各项配套政策的推进留下了巨大阻力。 平坟事件始末， 河南省政府也未曾把这一政策落实到位， 大大削弱了政府的公信力、 损害了政府的形象。
（二） 平坟政策的扩大化
平坟政策在执行过程中附加了不恰当的内容，使政策的调控对象、 范围、 力度、 目标超越了既定的要求， 从而影响了原有政策目标的实现。 较为典型的体现在平坟政策在执行过程中， 河南省政府规定： 包括教师、 干部在内的公职人员须带头平坟， 并将平坟任务与考核、 晋升挂钩， 对不愿平坟的农民， 一些地方威胁停发低保、 拘留甚至劳教。 显然， 扩大的政策内容并不合理， 对政策目标的实现有着极大的危害性， 阻碍了政策的推行。
（三） 平坟政策的替换
平坟政策在实施过程中虽然表面上与原政策一致， 事实上已经背离了原政策的精神内容。 平坟政策目的是为了改善民生， 解决土地问题， 为了提高人民的幸福指数。 然而这个政策在实施时，那些暴力平坟的行为， 不但没有起到改善民生的作用， 而且还激起了矛盾。 专家在网上也指出，平坟目的不是为了解决耕地问题， 一定程度上是受到了当地政府和企业的经济和政治利益的驱动。
三、平坟政策失效原因分析
政策失效的原因错综复杂： 自身的结构要素、政策环境、 政策条件、 组织和人员、 技术和手段因素等。 河南省平坟政策失效原因有以下几方面：
（一） 平坟政策制定缺乏科学依据
河南省委政研室某处长， 曾奉命赴商水县朱集村调研， 过程不详， 但其 “平坟复耕” 的调研报告， 被河南省委、 省政府主要领导多次批示，促使河南省发文要求三年内完成平坟复耕。 这里的省委主要领导， 就是多次批复 “周口经验” 的卢展工。 因此， 整个 “平坟运动” 被认为是领导个人意志在主导公共政策。 由此可见， 政府在作出涉及几千万人的相关决策之前并未做好充分科学的论证,也没对政策的出台执行做好风险评估。
每一项政策的制定， 都必须有足够的理论依据、事实依据、 心理依据、 经验依据。
（二） 平坟政策执行者素质的缺陷
河南省在平坟过程中， 缺乏以人为本的理念。
甚至， 有一个老共产党员的两位亲人因为平坟被墓碑压死。 这些都是政策执行者素质低下的表现，高素质的政策执行者必须深知所执行的政策， 明确区分政策的界限。 分清政策的界限是正确执行政策的先决条件， 混淆政策的界限， 必然导致政策执行走样。 高素质的政策执行者， 应该正确看待自己手中的权力， 一切行动都要 “以人为本”作为根本的出发点和落脚点。
（三） 平坟政策存在着模糊性、 不公平性
平坟政策的目标含糊不清， 致使一些执行者不得要领， 更有甚者 “钻空子”， 搞 “对策”。 据调查， 周口市有一乡， 早以完成了平坟工作， 填平了当地几百个坟墓， 空出了大量土地。 但是迟迟不开始复耕工作。 有的群众透露当地乡政府对复耕工作不管不问， 却热衷于招商引资。 这不得不让人怀疑当地政府平坟政策背后的现实利益。
平坟政策存在着不公平， 河南省在平坟前对各个地区的坟地进行了调查， 列出了要平的一些坟地， 但很多高官的祖坟确不在要平的坟地之列，不少地方群众还反应平坟者故意绕过高官的祖坟，政策的公平性让人质疑。 提高公共政策的有效性，必须注重公平， 注重公共利益， 防止以权谋私。
（四） 平坟政策缺乏合法性
十八大报告中指出, “法治是治国理政的基本方式”， “要推进依法行政”， “任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。 行政机关出台公共政策都必须以法律为依托， 依照法定权限和程序实施， 这是政策合法性的依据。 而河南周口的平坟运动混淆了下级位阶的法和高级位阶的法的关系， 片面、 错误地引用 1997 年的 《殡葬管理条例》 的第二十条： “将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、 建造坟墓的， 由民政部门责令限期改正； 拒不改正的， 可以强制执行” （后国务院颁布的第 628 号令， 将其中的 “拒不改正的， 可以强制执行” 内容删除） 实行强制平坟， 然而比《殡葬管理条例 》 更具有法律效力 、 更高位阶的法： 如 2004 年的 《土地管理法》 中第三十六条、七十四条， 2012 年的 《行政强制法》 中第十三条都未曾赋予行政机关强制平坟的权力。 从程序上来看， 尽管河南省政府需要依据 《殡葬管理条例》的第二十条强制平坟， 也应当按照法定程序通过申请人民法院强制执行， 由法院作出是否应当强制平坟的决定。 从依法行政的角度来看， 平坟政策合法性不足， 是基层政府无视法理， 片面地以下级位阶的法控制民众， 强制平坟， 损害了人民群众的利益。
四、平坟政策失效的经验教训
河南省是中国第一人口大省， 其经济政治的发展对于中国平衡南北经济政治发展非常重要。制定正确的公共政策， 是促进当地经济政治发展的前提条件。 河南平坟政策失效给我们带来以下启示：
（一） 规范公共政策的制定
公共政策失效是政策制定中亟待克服的问题，历史经验告诉我们， 政策制定正确与否关系到党和国家、 社会组织的兴衰与存亡。 在市场经济条件下， 为保证制定质量高、 功能大、 效益好的政策， 提高政策制定的科学性， 避免政策决策的重大失误， 政策制定者必须以科学的理论为指导，以客观的实际为依据， 坚持正确的原则和方法。
（二） 提高相关人员素质， 保障政策落实
一方面， 要加强有关政策各环节人员的理论素养， 加强专业素养的培训， 避免仅凭经验主义导致政策失效的现象， 另一方面， 应提高政策制定队伍的素质、 强化职业道德、 增强全局观念、提高自律精神， 规范信息传递行为， 自觉抵制不良倾向， 注重发挥政策参谋系统的信息优势， 努力从整体上提高公共政策各环节上相关人员的素质。正确执行政策是防止政策失效的关键环节。
了解政策要求， 把握政策实质， 划清政策界限是落实政策的基本前提。 按照试点进行， 总结提高，制定详细、 具体的实施计划， 再全面推广政策的要求， 根据不同的情况， 积极稳妥地逐步全面推广， 降低政策执行风险， 坚持原则性、 灵活性、创造性的辩证统一。
（三） 健全政策执行的体制环境
公共政策总是在一定的体制下产生和运转，政策的整个活动过程受制于现实的体制环境。 不合理的体制环境会妨碍制定正确的公共政策， 更难以保障政策的组织实施。 而制约政策的体制主要指国家行政管理体制和干部人事体制。 因此，我国必须通过改革加快建立起一套 “功能齐全、职责分明、 沟通协调、 精干高效” 的行政管理体制和干部人事体制。
（四 ） 加强公共决策和政府管理的法制化建设
从平坟事件来看公共决策规则的改革， 迫在眉睫。 现代社会是法治社会， 形成良好的市场经济秩序必须依靠完备的制度保障， 政府的决策和管理活动必须纳入法律范围予以规范。 我国必须加快法制建设进程， 加强公共决策和政府管理的法制化建设， 十分重视制度规则的选择与创新，特别是必须将政府的公共决策行为和行政管理活动纳入法制化轨道以改善公共决策系统， 提高公共决策的科学化、 民主化水平； 此外， 加强行政立法， 依法限制政府行为， 尽快完善 《行政处罚法》 等相关法律制度， 建立起公共决策主体违反法律的责任追究机制， 将行政机关的决策程序以法律的形式加以固定， 实现政府管理过程的规范化、 程序化， 提高依法行政水平。 实现公共决策权、 责、 利的统一。
（五） 完善相关法律法规
“关于农民坟地， 目前的法律制度严重缺失，既没有清晰界定坟地的权属性质， 更没有相应的可操作性法律保护条款”。 [3] 针对河南的平坟事件， 我们可以考虑从以下几方面来完善相关的法律法规制度： 第一， 现行的 《土地管理法》、 《殡葬管理条例》 等法律法规应当对 “坟地” 的法律属性进行明确的界定:坟地是农村集体建设用地的一部分， 是农民特殊的宅基地， 由农民免费取得并有长期的使用权； 第二， 建立农村坟地确权登记制度。 在允许进行土葬和掩埋骨灰的农村， 尽快建立坟地的确权登记制度， 坟地的相关责任主体在完成下葬后应立即使坟地 “合法化” 办理相关许可证明手续； 第三， 建立农村坟地征用补偿制度。 为满足公共利益的需要的， 政府部门需要向农民依法征收坟地的， 应依法支付坟地的各项费用。 现有的法律并未明确规定农民坟地征收补偿措施， 这客观上也促使了河南平坟事件中平、迁坟地的农民未获得合理补偿。 所以， 应尽快使得相应的法律法规得到明确和细化。
参考文献:
[1] 范传贵 . 河南周口 “ 平坟复耕 ” 风暴调查 [EB/OL]. （2012-12-25）[2013-04-28].
[2]张国庆 .公共政策分析 [M].上海 ： 复旦大学出版社 ，2004：238.
[3] 焦长权 . 魂归何处 ： “ 阴宅 ” 的法律属性与社会功能初探———从周口“平坟运动”切入[J]. 中国农业大学学报：社会科学版，2013，6（02）：7.
