一、信访制度的由来及其困境
( 一) 信访制度的由来
我国的信访制度由来悠久,从古代就有类似于现在信访的诉讼以及上奏等制度,如进京告状的制度,俗称"京控",建国之后,正式确立了信访制度,信访机构也在慢慢的完善.特别是改革开放以来,随着我国法制建设的步伐,为了更好的保障信访人的合法权益,维护信访秩序,国务院于 1995 年10 月28 日颁布《信访条例》,它从1996 年1 月1 日正式实施.
《信访条例》明文规定,信访是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况,提出意见、建议和要求,依法应当由有关行政部门处理的活动.从信访人的角度看,信访是反映情况提出批评、建议和投诉请求的行为方式; 从公权力机关角度看,信访则是接受和处理人民群众的上述批评、建议的工作机制.
信访制度是以各级国家机关设置专门的信访工作机构与之相应配备专职信访干部,从而处理人民群众的来信、来访、来电话的一项基本制度.该制度具有兼顾性: 不仅人们的各种诉求,已处理的和未处理、实体的和程序,可以通过信访渠道向信访部门反映; 而且负有各种职能的国家机关,从中央、省、市到区县、乡镇的党委、人大、政府、政协、司法均设有信访工作机构,从而实现了机制运行的自上而下与机构设置的自设而下的特点.
( 二) 信访制度的困境
但是,如今信访制度作为历史产物已越来越无法适用于当前情况,已逐渐是弊端丛生,存在着诸多困境:
1. 信访机构之间沟通不畅,复杂错乱
中国的信访机构主要由即党、政府、人大和两院分别设有的信访机构这五部分组成.虽然这五个机构负责处理各自领域里来自社会的表达信息,然而政府的信访机构是一个接受信息的部门,但它不是解决问题的部门,故汇集到政府信访部门的表达信息还需经过一次转移传递,即信访部门将这些信息进行分类,最后提交给政府相关机构.这样一个漫长复杂的过程不仅影响了沟通速度,更重要的是降低了沟通质量.
2. 信访制度被异化,机构错位越位的现象屡见不鲜据数据统计,我国每年的行政纠纷信访约 400 - 600 万件,而与之对比明显的是行政诉讼只有不到 10 万件.
这将一个充当秘书角色的信访制度,一种收集和传达老百姓民意的制度设计,变为优于其他行政救济甚至国家司法救济的最后一根救命稻草,成了老百姓最后一种救济方式,导致其他救济制度被"闲置".
3. 信访机构的督查权力缺乏实质性法律效力《信访条例》第 6 条说明了县级以上人民政府信访工作机构的工作方式是受理、交办、转送、承办、协调处理信访事项,体现了信访制度的中转性,与法院的"定纷止争"并不相同.这些规定体现了信访机构无权对行政行为的合法性、合理性进行评价.
( 三) 信访问题反映的利益冲突增多的原因
首先,从社会发展分析,人们的民主意识和维权意识正随着社会的高速发展中不断提高,而政府调控和管理的滞后性与公民的高期待性形成鲜明对比,从而激化了社会的矛盾与冲突,引发了人民群众的不满.其次,从经济角度分析,当政府进行大幅度调整政策与发展方向时,往往前后衔接不足都、对群众利益考虑不周,群众得到的经济补偿与心理期待值差异较大,加之群众的攀比心作祟,经济利益矛盾是驱使他们走上集体上访之路的根本原因.
综上所述,社会不断发展的过程也是利益调整的过程,社会发展的越快,各种利益关系引发的深层次矛盾就越是凸显.当前,各级政府必须针对信访问题反映的深层次原因,采取积极有效的措施,转变政府职能,减少社会的利益冲突与矛盾.而新的《信访条例》的实施,也反映出各级政府及工作部门科学、民主决策的必要性,且完善行政决策机制.
二、化解信访潮的对策: 完善政府的行政决策机制
( 一) 行政决策机制的概念与构成要件
行政决策体制,就是决策主体在决策过程中把决策权力在决策主体之间进行分配所形成的权力格局和活动程序的总体制度体系.决策主体与决策权力是其构成要件.决策者与决策参与者共同构成决策主体,而决策权力可以定义为一种法律权力,它会从纵向或横向进行分化,向决策者和决策参与者等,形成不同的决策体制.
( 二) 完善行政决策机制的方法
1. 完善公共决策听证制度
公共决策听证制度是公共政策制定主体在做出涉及公共利益的公共决策时,让利害关系人、社会有关各方以及专家表达意见、提供证据,公共决策制定主体在充分听取意见后作出公共决策的一项法律制度.
此制度是通过确保各方利益主体,平等参与公共决策,从而使决策具有民主化,公开化,科学化,法制化的特性,是现代国家中公民直接参与国家事务、公共事务的重要保障.
决策听证主要有三类: 一是立法听证; 二是行政处罚听证; 三是价格决策听证.价格听证在大部分城市上实现了公众参与公开化,社会效果良好,但它主要局限在公用事业和公益性服务价格,对自然垄断性服务价格,权力运行等问题,无法完全适用.因此进一步扩大听证制度的应用范围势在必行,促使使公众成为城市建设管理的被动者和城市管理权力行使的主动者,极大提升公众参与的热情和欲望,而且具有广度、深度的听证召开,从而提高政府的公信力.
2. 建立和健全专家咨询制度
专家学者的科学性角色,对于决策的制定有着关键作用,遏制与克服官僚主义与长官意志,有效提高决策的质量,从而防范利用决策漏洞滋生的腐败现象.必须进一步健全专家咨询的程序流程,使决策的论证、实施、监督、反馈的程序中都有专家咨询把关.
3. 建立与市场经济相适应的公共政策研究机构
当前社会中,大部分的研究中心都是隶属政府行政部门的事业单位,使其研究方向以部门利益为主,具有一定的依赖性,因此我国需建立与市场经济相适应的,相对独立与政府之外的公共政策研究机构,从而克服政府包办,效率和质量不高的缺点,使其成为体制上独立,但也可以接受政府的指导,实现决策的公共、客观、公正,促使政府正确决策,提升政策公众影响力.
4. 建立决策不可行论证的制度
所谓"不可行性论证",是以成立专项调研组为前提,指针对重大的建设项目,从其"不可行性"方面进行分析,提出不可行性意见,供项目审查部门进行参考,促使政府重大项目决策的民主性与科学性.人们对客观事物的认识总有一定的局限性,正确的决策,总是从各种方案中经过比较鉴别、权衡利弊、择优而定的.这就是通常讲的对比择优原则[2].因此,我国政府面对事关公众利益或重大工程建设项目的重大决策时,应实现可行性论证与不可行性论证相结合的做法,建立与健全不可行性论证的法律程序,确保不可行性论证的"合法性".
5. 建立健全和完善政府信息公开、调查与介入制度
政府信息公开,是指政府主动或被动地将在公共事务管理中掌握的公共信息依法定的程序、范围、方式、时间向社会公开,以便社会成员能够方便地获取和使用的制度.
第一,建立与健全政府公共信息公开制度,实现有法可依,对公共信息的公开的方法与内容、费用与时限、申诉与监督、法律责任等等做出明文规定,使政府信息得到有效的开发和利用.第二,建立民意调查制度,有的国家法律规定,政府的重大改革出台前都要进行民意调查,以保证政策符合民意.第三,完善新闻媒体介入制度.在依法保障公民言论自由的同时,鼓励公众积极参与对各种国家和社会事务的讨论;不能忽略的是,要严厉打击利用言论自由造谣生事,侵犯他人合法权益的行为,确保新闻舆论的规范性运作.
三、结论
纵观当今信访洪峰高居不下的态势,实然反映出信访问题是弱势群体民生困境的制度性折射.信访的功能在不断扩大,特别是其政治功能的扩大,已经远远超出了其本身的承受能力.而行政信访救济本应是司法救济的补充,所以行政信访的改革应以宪法为大框架下思考,完善由立法司法行政三大制度系统组成的国家结构系统,核心是完善行政决策机制,提升正义推进效能,而从其发展趋势看,信访体制应趋于淡化或消亡.
参考文献:
[1]陈端洪. 宪治与主权[M]. 北京: 法律出版社,2007:12 -16.
[2]孙大雄. 信访制度功能的扭曲与回归[J]. 法商研究,2011( 11) .
[3]杨建锋. 试论我国行政信访权利救济功能的完善[J]. 法学论坛,2011( 12)
