行政伦理观是指国家公务员与社会、行政机构之间，国家公务员系统内部成员之间，以及行政机构之间相互联系的行政行为规范之价值追求的总体观念，是其公共行政生活的伦理实践与行政伦理观念的凝结与升华，并具体表现为国家公务人员等公共行政主体的行政伦理活动现象、行政伦理意识现象与行政伦理规范现象，在根本价值的层面上影响并指导行政主体的行政行为。行政伦理是行政文明的灵魂，始终贯穿于整个行政文明发展进步过程中，是行政文明在意识形态领域的基本表现形式，是主观意识层面上各种行政文明成果的积淀。毛泽东以马克思、列宁等无产阶级革命家的行政伦理观为指导，兼收并蓄中国传统行政伦理思想，在中国革命、建设时期的行政实践过程中，构成了马克思行政伦理发展史上一个崭新环节和阶段。毛泽东行政伦理观对于建设中国特色的行政文明具有重要的指导意义。
一、毛泽东行政伦理观的理论来源
（一）毛泽东行政伦理观继承于马列主义思想
1.毛泽东继承了马克思行政伦理思想的主流重脉：社会公仆的伦理主张。马克思在《法兰西战》这部著作中正式使用了“社会公仆”这个名词。马克思主义唯物史观认为，人民群众是历史的终极创造者，是推动社会发展的决定性力量。政府的存在价值是为了有助于人类获得自由而全面的发展，这也是政府行政的根本出发点和归宿。毛泽东充分地继承和发展了马克思主义的公仆思想，并对马克思主义的群众观点与为人民服务的观点作了重要的阐释。他明确提出了“全心全意为人民服务”的行政理念和“从群众中来，到群众中去”的行政方式，因为“社会财富是工人、农民、劳动知识分子创造的”；“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”。
2.毛泽东汲取了列宁行政伦理思想的基本经验：民主集中制的制度原则。列宁在长期的苏维埃行政实践中提出了民主集中制的理论。列宁认为，“官僚是专干行政事务并在人民面前处于特权地位的一个阶层”。他把官僚主义的两个副产品：拖拉作风和贪污行为，比喻成是“任何军事上的胜利和政治上的改造都治不好的一种毒疮”。因此，防止行政人员腐化，反对官僚主义，必须践行民主集中制，使制度成为塑造政府人员行政人格的工具。毛泽东继承和完善了以列宁为代表的布尔什维克党的民主集中制，并在民主集中制的原则基础上构建了中国完整的行政管理体制。
（二）毛泽东行政伦理观脱胎于中国传统文化基础
1“.民本”思想的继承与毛泽东人民主体观的树立。民本思想，就是主张以民众为社稷之根本，并以民众为施政之基础与标准的政治思想。从《尚书》中的“民为邦本，本固邦宁”到孔子的“为政以德”，从孟子的“民为贵，社稷次之，君为轻”到黄宗羲的“天下为主，君为客”等，都是对传统民本思想的阐述。在封建统治的历史环境下“，以民为本”注定难逃“君为民主”的思想和制度藩篱。毛泽东自觉地对中国传统文化中的民本之道进行了提炼和扬弃，并使之与无产阶级政治的民主价值融会贯通、相得益彰，集中地体现于他肯定了广大人民群众是历史创造者和社会主体的地位。毛泽东提出的为人民服务的政府权力本位立场是人民群众“本”的地位的进一步阐述。
2“.内圣外王”的升华与毛泽东以德行政的确立。“民本思想伦理理性的价值追求决定了古代君主和官吏人格的伦理———政治特性，这就是‘治人’必先‘修己’，即‘内圣外王’的人格逻辑”。所谓“内圣”指人内在的涵养和操守，通过修养，成就较高的德性和素质；“外王”则是把主体修养推之于社会，经世治国，成就一番事业。毛泽东的《伦理学原理批注》就深刻地体现了其行政人格观受到了“内圣外王”思想的巨大影响，他认为“改造客观世界，也改造自己的主观世界———改造自己的认识能力，改造主观世界同客观世界的关系”。毛泽东强调伦理道德的培养，曾经向一些党员干部推荐《曾文正公家书》，要求大力弘扬白求恩、张思德等模范的优秀品质，这就是以德执政、以德行政的集中表现。
（三）毛泽东行政伦理观成型于行政管理实践
1.毛泽东的行政伦理观初现于第二次国内革命时期。毛泽东在这一时期所写的《关于领导方法的若干问题》、《纪念白求恩》等著作中，强调共产党员尤其是领导干部要以“为人民服务”的伦理道德标准严格约束自己的行为，始终将人民群众的利益摆在首位。这一时期中形成的“三大纪律，八项注意”政策就是毛泽东行政伦理思想的最初体现。在延安整风运动中，毛泽东的这些行政伦理思想在实践中得到了良好的贯彻、经受了实践的考验。
2.毛泽东的行政伦理观成熟于抗日战争和解放战争时期。在1937年，毛泽东写下了《实践论》、《矛盾论》两篇文章，奠定了其行政伦理思想的哲学基础。新中国成立前夕，毛泽东高瞻远瞩地意识到我们党在夺取政权后可能出现的问题，郑重地向全党提出，“务必使同志们继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风”，为执政后党员干部的行政作风奠定了基础。毛泽东的行政伦理思想在马克思主义的指引下更加臻于成熟。
3.毛泽东的行政伦理观完善于社会主义建设初期。新中国成立初期，毛泽东在写作《论十大关系》时，就敏锐地认识到中国的国家治理体制要“以苏为鉴”，扬长避短，并对行政管理体制进行了系统、全面的艰辛探索。毛泽东既坚持马克思主义的基本原理又符合中国的民族特点、实际国情，相继创建了中国共产党领导下的“一党执政，多党参政”、“长期共存，互相监督”的政党制度和民主协商的政治制度等自成体系、独具特色的行政管理体制。
二、毛泽东行政伦理观的主要内容
（一）行政人员伦理
1.理论和实践相结合。毛泽东指出，“马克思主义看中理论，正是，也仅仅是，因为它能够指导行动”。理论的学习是为了改造主体的主观世界，改造主观世界并不是最终目的，而是要用于指导实践活动，用于主观能动作用的发挥中，即“认识的能动作用，不但表现于从感性的认识到理性的认识之能动的飞跃，更重要的还须表现于从理性的认识到革命的实践这一个飞跃”。毛泽东理论体系的精髓就是全心全意为人民服务，将理论用于实践的主要方式就是群众路线。“全心全意为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和党的领导机关负责的一致性；这些就是我们的出发点”。
2.自律与他律相统一。毛泽东深受中国传统“内圣外王”思想的影响，极其重视人内心道德的修养，把主观世界的改造视为规范政府行政权力的重要手段。毛泽东在《纪念白求恩》中要求共产党员要有白求恩同志毫无自私自利之心的精神，做一个高尚的人，一个纯粹的人，一个有道德的人，一个脱离了低级趣味的人，一个有益于人民的人。他还指出“，房子是应该经常打扫的，不打扫就会积满了灰尘；脸是应该经常洗的，不洗也就会灰尘满面。我们同志的思想，我们党的工作，也会沾染灰尘的，也应该打扫和洗涤”。毛泽东指出，一切政府组织以及工作人员只不过是人民委托以掌管行政权力的代表，行政权力的行使者必须接受人民的民主监督。他明确地提出掌权者要放下官架子，要接受人民的监督和批评，“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”。
（二）行政组织伦理
1.民主和集中相结合。毛泽东在行政组织内部极力塑造“又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面”。他认为通过公平、民主的问题讨论和意见交流，从而最终达成一致的认识，只有这样，才能做到行政决策和决定的民主化和科学化，保证行政工作的正确开展。民主集中制是我们党和政府开展政治工作的优良传统和重要优势，也是我们行政权力运作中所理应遵循的一条基本原则。毛泽东指出“：没有民主，意见不是从群众中来，就不可能制定出好的路线、方针、政策和办法。”
“没有集中，就不能胜利，就要失败，就要被消灭，所以没有集中不行”。在行政权力运行中，努力使民主和集中相结合，既能充分体现行政对象的意见诉求，又能使行政主体的权力受到有效的监督和制约，杜绝行政过程中的诸多弊病。
2.整体与部分相统一。毛泽东认为行政组织职权划分中的矛盾主要集中在两个方面：中央权力与地方权力、集体利益与个人利益。毛泽东认为正当的个人利益应当予以保护和支持，但是当个人利益和党的利益、集体利益发生矛盾、冲突时，都“应以个人利益服从于民族的和人民群众的利益”。毛泽东在《论十大关系》著作中阐述到“，中央和地方的关系也是一个矛盾……我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”。中央必须代表、维护整个国家的根本利益、长远利益，同时兼顾、尊重和保护地方利益。
他认为，地方要向中央力争地方利益，“正当的独立性，正当的权利，省、市、地、县、区、乡都应当有，都应当争”。新中国成立后，毛泽东实行“精兵简政”的行政机构改革，使得政府行政职能得以转变，行政效率有效提高，这就是妥善处理整体与部分相互关系的典范。
三、以毛泽东行政伦理观为指导，推进当代中国政府行政文明建设
（一）融贯中西：重塑全心全意为人民服务的行政理念
改革开放以来，以新公共管理为代表的西方行政管理思想对中国行政体制演变产生了深远的影响。新公共管理倡导新的伦理观，以市场代替官僚组织，把公众视为行政管理机构的客户，强调“顾客至上”，一言以蔽之“，以企业精神改造公共行政部门”。
新公共管理运动产生的背景和当代中国政府改革面临的环境特点有着惊人的相似：官僚制衰败、全球化浪潮、知识经济发力等。故有人把中国的服务型政府建设比作新公共管理运动在中国的翻版，当然，这两种还是有区别的。新公共管理运动的理论根源来自于西方资本主义政治经济学：市场交换理论，把政府和人民的关系定位为“企业—顾客”模式，即不断弱化政府的管理职能，增强公共服务职能，为公民提供具有回应性的公共服务。我国的服务型政府建设以毛泽东行政伦理思想为指导，其理论根源来自于马克思历史唯物主义：人民群众是历史的创造者，把政府和人民的关系定位为“主—仆”模式，即凸显人民的社会主体地位，强调人民自身权利的回归，行政机构及人员以为公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任。
随着新公共管理运动的深入，比较有代表性的是美国邓哈特夫妇的“新公共服务”理论，该理论推崇公共服务精神，重视政府的政治价值，认为公民是整个治理体系的中心，这与毛泽东的行政伦理观交相辉映，有着异曲同工之妙。在中国服务型政府的建设过程中，我们不仅要学习西方优秀的公共行政理论，同时，也必须清醒认识到其理论的局限性，一定要把“全心全意为人民服务”作为根本的行政理念。
“全心全意为人民服务”既是我们的行政实践的优良传统，也是行政文明理论发展的归途。正如当代西方行政学学者罗森布鲁姆所言“：即使社会大众对于公共利益的具体内容存在争议，但是其作为公共行政管理者的职责所在和其行为的指南，却是毋庸置疑的。”毛泽东所提出的“为人民服务”的行政理念依然展现出卓越的理论优势。
（二）革故鼎新：健全有效保障公民合法权益的行政制度
毛泽东等老一辈无产阶级革命家奠定了新中国行政制度建设基础，毛泽东本人对制度功能的理论理解、法制建设重要性有着充分的认识，他曾经说过“：光从思想上解决问题不行，还要解决制度问题。
人是生活在制度中的，同样的那些人，施行这种制度，人们就不积极，敲锣打鼓，积极性也提不起来，施行另外一种制度，人们就积极起来了。”新中国成立初期，中国基本照搬了苏联的政治经济制度。苏共书记久加诺夫坦诚承认，苏共垮台的原因在于垄断性制度，即共产党认为自己想的和说的都是对的———“垄断真理的意识形态制度”；以为自己的权力是神圣的———垄断权力的政治法律制度；以为自己不用说就可以做的特权———垄断利益的封建特权制度。
当下，我国社会处于转型时期，政府部门存在腐败、奢靡等诸多问题，行政体制改革面临重要的关头，因而，必须建立起有效的行政制度，正如毛泽东所言“建立各种制度，保证贪污浪费和官僚主义不重犯，或犯了也易克服”。在和谐社会的建设中，政府必须尊重人民群众的社会主体地位，使人民群众能够通过制度化的渠道和方式来传达自己的真实意愿，以期最广泛地集中民智民力。这就需要行政机构树立法治的观念，有法可依、依法行政，行政法治作为行政民主的重要保证，主要目标是限制和规范公共权力。行政机构必须依据人民宪政进行制度改革、推进制度创新，通过不断修改行政法律规范实现人权保障。行政机构应健全行政程序制度，严格规范各项行政权力尤其是行政自由裁量权，使行政权力在有效制度的框架内行使，进而达到行政权力运行科学、合理的效果。中国共产党在长期的革命、建设、改革时期，创建出大量的优秀制度比如民主生活会制度、学习制度等，这些制度有助于对行政人员进行管理和监督，极大地加强了行政领导班子的思想作风建设和廉洁勤政建设。
（三）鉴往知来：合理引导行政主体履行权力的行政行为
毛泽东曾说：“气候变化了，衣服必须随着变化”。中国政府在由传统型向现代服务型转变的过程中，既有浓重的传统型政府的基因痕迹，又有着鲜明的现代行政管理特点。在传统型政府模式里，政府行政行为带有“命令”色彩，行政人员的个人意志被异化为政府的公共行政行为，出现了“人治”现象。在现代服务型政府模式中，政府行政行为遵循权力公有的导向，在一整套行政制度中得到规范。行政行为可分为两种：一是权力化方式，以权力和服从、对抗和制约为基本特征，例如行政强制、行政惩罚等；二是非权力方式，以相互尊重信任、合作与服务为基本特征，例如行政咨询、行政参与协商等。权力化的行政行为容易使政府和群众之间关系紧张，而且再完善的制度和法律也会不同程度地给行政权力留下自由裁量的空间，要避免行政自由裁量权的滥用，往往需要行政伦理观念来唤醒行政人员的道德良心，从而达到对其行政行为的约束作用。构建现代服务型政府，摆脱传统型的管制色彩，必须重视非权力化的行政行为，建立立体化的行为模式，使行政主体和行政客体之间彼此信任和实现社会合作，形成一种良性互动关系。
美国心理学家赫兹伯格认为，行政行为受到“保健”和“激励”两种因素的影响。在引导行政主体行使权力的行政行为时，应该连续性、义务性地提供保健性供给，阶段性、非义务性地提供激励性供给，要清晰区分保健性和激励性供给的界限，如果把某些激励性供给（如表扬和某些物质犒赏）变成保健性的供给，会使激励性的供给失去其激励效应。行政主体是一个“复杂”的对象，具有各种各样的需求，其可以从不同的场合、不同的角色中获取一定程度的满足，必须合理运用“保障”性和“激励”性两种供给要素，引导行政主体作出正当、合适的行政行为。
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