制度作为调节社会关系、规范人的行为的社会结构要素，其核心理念在于公平和正义，而公平正是人类社会追求的永恒价值。进入信息社会，公平具有了新的形态表征———信息公平。信息公平是指信息在个人、群体、地区、族群以及其他各种社会组织之间的公平合理分配，使所有人在生活中都有机会获得对他们来说至关重要及有意义的所有信息。
但随着信息资源竞争的愈演愈烈，公众的社会公平感在减弱，各种信息问题，如信息分化、知识鸿沟、数字鸿沟等日益加剧。面对来势汹汹的信息不公现象，单纯依靠信息技术不仅无法解决，反而会进一步加剧信息不公，通过制度外在地限制不公是实现信息公平的根本路径。我国由于社会发展中既有的城乡差距、群体差距和区域差距，导致信息不公问题更加凸现，因而建立和完善信息公平的制度体系尤为重要。
一、我国信息公平问题现状
数字鸿沟是信息不公的主要体现，据《中国数字鸿沟报告 2010》显示，我国目前已经消除性别数字鸿沟，但城乡鸿沟、地区鸿沟和年龄鸿沟仍是阻碍信息公平的主要因素。
(一)城乡数字鸿沟
城乡数字鸿沟综合指数是衡量城乡数字鸿沟的关键指标，根据 2013 年的调查数据:2012 年城市居民家庭每百户拥有计算机 87 台，农村居民家庭每百户拥有计算机 21． 4 台，城市居民家庭计算机拥有量约是农村的 4 倍;全国固定电话用户数为 27815 万户，包括 18893 万户城市固定电话用户和 8922 万户农村固定电话用户;城市居民家庭每百户拥有移动电话 212． 6 部，农村居民家庭每百户拥有移动电话 197． 8 部，城市家庭移动电话普及率是农村的 1． 6 倍;城市居民家庭每百户彩电拥有量为 136． 1 台，农村居民家庭每百户拥有彩电 116． 9 台，城市家庭彩电拥有量是农村家庭的 1． 07 倍;我国共有网民 27719 万人，其中农村网民数仅为 10681 万人，城市网民数占总网民数的 61． 5%，远远高于农村网民数。
根据对互联网、计算机、彩电、固定电话和移动电话的综合测算，2012 年我国城乡数字鸿沟指数为 0． 44，表明我国农村信息化程度仅为城市的 44%，城乡数字鸿沟较大。
(二)地区数字鸿沟
由于自然条件和历史因素，我国基本可以分为东部地区、中部地区和西部地区三大板块，在经济社会发展中三大板块呈现出阶梯发展态势，其中东部地区比较发达，而西部地区则相对落后。
经济方面的差距导致三大板块的信息化呈现差异化发展态势，甚至同一板块地区和地区之间的信息化发展和应用程度都有着极大的不同。以互联网普及率为例，北京市的互联网普及率在 72． 2%以上，而云南省的互联网普及率仅为 28． 5%。根据对互联网、计算机、彩电、固定电话、移动电话等指标的地区差距来看，我国地区数字鸿沟总指数为 0． 32，最落后地区的信息化水平仅为全国平均水平的 32%，表明我国地区数字鸿沟较严重。
在信息化已经成为地区发展动力的情况下，地区间的数字鸿沟必然会进一步加深地区发展的不平衡状态，这不仅不利于国家经济结构的调整，更不利于社会稳定。
(三)年龄数字鸿沟
联合国第二次老龄问题国际大会在其《政治宣言》中承诺要消灭一切形式的歧视，包括年龄歧视，确保老年人享受充实、健康和有保障的生活，并积极参加经济、社会、文化和政治生活，增强老年人的能力，并应向老年人提供适当的、可持续的社会支持。不论老年人还是青年人都有平等获取和使用信息的权利，但是从老年人网民数量看，他们缺乏获取、使用信息的基本途径和手段，从而也无法积极参与到经济、社会、文化和政治生活中来。现阶段，如何确保老年人的信息权利，充分发挥老年人的社会力量是世界各国政府普遍关注的问题。截至 2013 年 6 月底，我国的总网民数为5． 91 亿，其中 20 岁 ～ 29 岁的网民数最多，占比为29． 5%;60 岁以上的人群中网民数量最少，占比仅为 2%。
正如一个瑞典经济学家所讲的“因果循环、累积原理”，社会资源占有量的非合理性差异是导致信息不公平的根源。社会资源占有量的非合理性差异主要表现在以下几个方面:一是教育资源分配不合理，主要表现在城乡教育资源的差距上。教育是最重要的公共服务，尤其是基础教育，但是我国在基础教育上还没有实现均等化，尤其是城乡之间在教育投入、师资力量、硬件设施等方面存在较大差距。基础教育的非均等化必然会影响教育的普及和大众化。二是信息资源分配不合理。政府作为最大的信息资源拥有者，掌握着全社会 80%的信息资源，但有些政府部门把所拥有的信息资源都视为“私有财产”，不仅千方百计地垄断信息资源，更有甚者利用手中的信息资源谋取部门利益甚至私人利益，政府信息公开制度的出台并未有效改变这一局面，另一部分在市场上流动的资源，也因个人财富的不同而显示出明显的不合理流动与分配。信息资源分配的非公平化在一定程度上加深了信息的不公平，进而拉大了贫富差距，这对社会稳定、经济发展造成了极为不利的影响。三是信息服务的市场失灵。在市场机制下，网络运营商以追求利润最大化为经营目标，对于无力承担网络接入及信息服务的地区和个体，网络运营商不愿意以降低价格的方式向他们提供服务，甚至对他们采取高定价的方式来提供服务，如农村地区的电话通话费比城市要贵很多，这种做法进一步加大了信息不公平的程度。
二、制度在消除数字鸿沟中的功能分析
“信息在个人、群体、地区、族群以及其他各种社会组织之间的公平合理分配，使所有人在生活中都有机会获得对他们来说至关重要及有意义的所有信息”是实现信息公平和社会公平的基础和前提，这有赖于社会资源的合理性分配，而制度正是实现社会资源合理性分配的基础和保证，制度可以有效降低信息交易成本、约束信息主体的自利行为并防止信息垄断。
(一)约束信息主体的自利行为
基于有限理性人的假设，信息主体具有自利性，在保守信息秘密和信息公开之间，信息主体更愿意选择前者。政府作为信息的最大拥有者，出于自我保存的本能、良好形象的维护和政绩需要，也因为保守信息秘密可以使政府免于因犯某些错误而被提起诉讼而奉行秘密主义。如果制度层面缺乏必要的预防和限制措施来防范这种自利性的非理性膨胀，必然会导致政府公共信息成为某些部门甚至个人牟取私利的工具，如招投标信息泄露、考题泄露等行为，从而严重阻碍我国政府信息公开进程。基于此，实现信息公平，首先需要建立政府信息公开的法律体系，以制度的形式打破政府对信息的垄断，明确不能公开、不想公开、不适宜公开信息的边界。纵观世界各国在推进政府信息公开化的进程中，均以完善的制度体系来防范政府自利性以保障公民信息权。如英国政府先后出台了《开放政府》、《你的知情权》两部白皮书，并于 2000 年通过《信息公开法》;美国也于 1966年出台《信息自由法》，经过 30 年的实施和修正，该法于 1996 年被修正为《电子信息自由法》，该部法律明确规定除国会、法庭、总统在白宫内的直接助手、国家安全委员会所有的信息外，其他所有政府信息资源必须面向美国国内任何个人和组织公开，无论国籍和种族。目前，世界已有 50 多个国家实施了政府信息公开的相关法律。
(二)降低信息交易成本
现代信息社会，信息已成为一种重要的战略资源，缺乏全面、有效的信息，任何决策都面临不确定性，因此，信息的搜集、分析、加工利用尤为重要，然而这一过程必然会产生一定的信息交易成本，即因信息不对称而产生的费用，包括信息采集成本、加工成本和传递成本。信息交易成本下降，则意味着信息主体在决策前通过信息行为以排除不确定性就是经济的，因此，廉价信息有利于降低交易活动的风险。那么，应该如何降低信息交易成本呢? 对此，新制度经济学给出了答案。新制度经济学认为机会主义是造成交易成本增加的主要因素之一，而制度在一个社会中的主要作用是通过建立一个人们相互作用的、稳定的(但不一定是有效的)结构来减少不确定性，进而抑制机会主义，最终降低交易成本，因此，通过制度确权有利于降低信息交易成本。有效的制度安排可以有效推动信息公开，避免信息垄断，以及由此而产生的信息寻租和信息腐败现象。以政府信息公开制度为例，目前世界各国普遍制定政府信息公开法，在制度层面明确了信息公开的范围、方式、程序、监督和保障，严格的信息管理制度可以有效防止有关部门和人员利用信息垄断而进行利益寻租，从而大大降低了公民获取信息的成本、增加了信息的社会总收益。
三、信息公平制度的基本架构
简·芳汀认为，信息技术本身没有价值判断，在价值取向上是中立的，既可以助恶也可以扶善。如何实现信息公平，最根本的方法就是要建立信息公平制度，以防止信息的垄断，保障弱势群体的信息获取，制衡商业活动中的信息不对称。
(一)以公平为宗旨
哈耶克指出:“不论环境如何重要，我们都不应忽视这样一个事实，即个人生来就极为不同，或者说，人人生而不同。”因此，人的不平等是客观存在的，这就决定了有时制度和政策不能一视同仁地对待所有人，因为这种平等对待“并不产生平等结果(无论在机会的利用还是在其他方面)，这一事实如今已得到公认。无论平等的法律多么重要，它只给我们留下法律面前的平等，而特权阶层和享受基本权利较少的阶层、天才和无才者却依然如故”。
由于各种原因，不同地区、不同群体、不同个体在信息获取和利用等方面天然存在不平等，如盲人无法像正常人一样上网搜索、阅读信息，经济贫困者无法购置电脑和支付网络费用，没有掌握基本信息技能的人无法实现网络信息搜索。如总是一视同仁地提供无差异的信息服务，就有可能导致马太效应———信息强势群体愈强、信息弱势群体愈弱，从而拉大信息差距。因此，有必要在制度层面充分考虑公民信息能力的天然差异，以公平为宗旨通过合理有效的制度提高信息弱势群体的信息能力，通过对信息弱势群体的帮扶实现“信息面前人人平等”。
(二)以政府信息公开制度为保障
从本质上来说，政府信息属于公共物品，公众享有知情权和使用权，但是由古至今的“刑不可知则威”、“民可使由之不可使知之”等固有观念，加之信息共享常常意味着一些利益的丧失，导致政府有时会以红头文件或内部规定之名不公开信息资源，在政府面前，公民沦为信息弱势。基于此，必须进一步完善政府信息公开制度，明确规范政府的信息公开行为，尤其是要建立完善的信息公开监督机制，确保公民的信息权，提高信息资源利用率。
首先，在立法上提升《中华人民共和国政府信息公开条例》的法律地位，出台《中华人民共和国政府信息公开法》。2008 年 5 月 1 日《中华人民共和国政府信息公开条例》的实施标志着我国政府信息公开制度的基本建立，这有利于消除信息特权、减缓信息分化。但是从法律意义上说，政府条例的法律地位无疑要低于基本法，若与《中华人民共和国保密法》或《中华人民共和国档案法》等上位法相冲突，条例就会形同虚设，很难真正保证政府信息的公开。此外，条例的实施还会受到其他行政法规的约束，如《国务院办公厅关于施行 ＜ 中华人民共和国政府信息公开条例 ＞ 若干问题的意见》第 8 条规定:已经移交档案馆及档案工作机构的政府信息的管理，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。这就意味着只要把政府信息移交给档案馆或相关机构，就可不受政府信息公开条例的制约。立法上的冲突必然会影响条例的实施效果，因此有必要把条例上升到基本法的层面，出台《中华人民共和国政府信息公开法》，明确规定政府信息公开的方式、原则、主体、责任和监督等事项。
其次，详细规定政府信息公开的方式和渠道，建立配套的公共档案馆制度、公共图书馆制度和政府信息市场供给制度。目前我国实行的政府信息公开方式主要有政府公报、信息发言人、政府网站、公共传媒、公共查阅点和查询热线等。采取哪种方式进行信息公开，首先要求明确政府信息分类，哪些信息需要通过新闻发言人方式发布，哪些信息可以通过市场化手段供给，政府信息的多质性决定了信息公开方式的多样化。其次按照信息受众的不同，根据公众对政府信息的接收条件和能力，采取不同的公开方式。例如，对于那些偏远地区的农村居民，由于地理位置或经济原因无法获得在线信息查询，就有必要以板报形式张贴在村委会，或者通过广播的方式广而告之;对于盲人、文盲则需要将政府信息转化为语音信息供其查询，以确保其信息权。
(三)以信息救济制度为重点
政府信息公开制度仅从信息源的角度消除了信息垄断，但无法保证每一个公民都能够实际享有平等的信息权，也就是保障不了信息公开与获取的实然问题，这就需要以权利来保障权利，即通过信息救济权实现信息权。“权利依赖于救济，无救济则无权利”，信息救济制度是政府信息公开、实现信息公平的重要环节和保障。目前我国在信息救济方面主要是以行政救济和司法救济为主，其中行政救济以行政复议和行政诉讼为主，缺少类似于西方的信息委员会制度、信息专员制度和信息裁判所制度，因而相对西方而言，我们的行政救济渠道比较单一化。此外，救济程序过于复杂化、程序化，缺少灵活性，救济门槛较高，使公民望而却步。基于此，应该在行政救济和司法救济之外，设立灵活的救济形式，如美国 ADR 制度(Alternative Dispute Resolution)，即替代性纠纷解决方式或选择性纠纷解决方式，它既包括当事人自行达成的和解，也包括各种专门设立的争议解决机构的裁决和决定;既包括传统意义上的调解，也包括各类行政机关所做出的裁定。
对于公民来说，这种制度安排成本低、效率高，对我国信息救济制度有一定的借鉴意义。总的来说，我国的信息救济制度需要在各机制的衔接上、救济程序环节上以及救济机制创新等方面进一步完善。
(四)以信息普及教育制度为基础
受教育是宪法赋予公民的基本权利，是人类社会化的必然之路。卢梭认为受教育会造成人群差别，而且这种差别会随着受教育程度的不同而增大。显而易见，教育是造成社会差别的原因之一。实现信息公平，首先要实现教育公平。当前我国的信息教育发展缺乏系统性，专业化教育受到极大重视，而全民的信息普及教育尚未开展，这也是信息弱势群体产生的一大原因。基于此，有必要建立信息普及制度———从义务教育阶段开始实行终身教育，这是西方发达国家顺利实现从工业化向信息化转型的一个重要原因。
信息普及教育需要差异化教育和无差异化教育双管齐下。首先，在义务教育阶段实施无差异化教育，使适龄儿童不因区域、经济等因素而失去享受信息教育的权利。时至目前，我国仍有许多偏远落后地区的中小学没有电脑设备，无法实现网络接入，致使信息教育成为无源之水。以初中学校计算机数量为例，北京城市初中学校共有计算机 27395 台，在农村只有 7344 台;新疆城市地区初中学校共有计算机 13855 台，而农村地区仅有 7158 台。
再看地区间财政预算内教育事业费拨款情况:北京地区为 34649291 千元，广东省为 53016357 千元，而新疆地区仅为 1348521 千元，青海省则为 64381 千元。数据显示，我国地区之间、城乡之间所拥有的社会资源存在巨大差距。不可否认，国家和各级政府一直在努力缩小教育差距，如北京就在义务教育方面实行了倾斜政策，即向农村地区倾斜、向不发达地区倾斜、向基础薄弱学校倾斜以及向弱势群体倾斜。随着国家发展中心的转变，相信在基础教育以及信息普及教育方面必然能够实现公平。
其次，在继续教育方面实行差异化教育，对信息弱势群体予以一定的帮扶。如通过政策鼓励非营利性组织或居民自治组织为信息弱势群体提供免费的信息培训，或通过减免税收、财政补贴等方式鼓励商业培训机构参与到社会信息教育中来。
如美国曾经针对信息弱势群体开展了特别项目和计算机教育试点学校项目，该项目的主要对象为低收入家庭、有色人种和少数民族家庭，为其孩子实施免费信息教育，并通过实施教育折扣项目(Education Rate，简称 E － rate)，在购买软硬件方面按照经济水平的差异对落后地区给予不同程度的折扣。英国已在 2002 年实现所有中小学和图书馆接入互联网，有效推动了英国年轻一代掌握信息技术，并建立了国家学习网向人们提供互联网教育。
经济学家、哲学家阿玛蒂亚·森指出:“每一个经得起争辩的有关社会安排方面的理论，总是倾向于要求实现某个空间的公平性，要求每个个体在某些非常重要的方面被平等地对待。”
可见，公平是社会安排的终极使命。制度是实现信息公平的关键因素，国家和政府需要在公平的指导思想下，以信息普及教育制度为基础、以政府信息公开制度为保障、以信息救济制度为重点加强信息公平的制度建设，防止信息社会的马太效应。
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