尽管公共政策的出现是晚近的事情,但是,在人类社会的每一个历史阶段,政策都是得到普遍运用的社会治理工具。因而,梳理政策发展的历史,政策问题建构权的演进则向我们完整地展示了人类社会治理的基本面貌。在近代之前的等级社会中,政策问题建构权是身份精英群体所享有的一种特权,只是当人类进入了工业化进程后,政策问题建构权才开始逐渐地褪去特权色彩,进入了持续扩大化的进程。政策问题建构权的扩大是与权利观念的生成联系在一起的,特别是普选权的确立,为政策问题建构权的扩大提供了政治上的支持。普选权以及在普选权基础上建构起来的代议制所提供的是政策问题建构的基本框架。在某种意义上,可以作出这样的理论推断:人民的普选权也就是它的政策问题建构权,所谓“人民主权”、“民主治理”等,都无非是说,人民有权提出政策建议并将这些建议转化为政策,从而实现对社会(实质上是对自我)的治理。普选权从理论上确立了人民的政策问题建构权,但在具体行使中,却将政策问题建构权转移给了“代表”。结果,普选权与实际运行的政策问题建构权之间出现了分离,那就是,代表行使政策问题建构权,而人民则行使普选权。尽管这种分离是近代以来的客观历史事实,但是,由于普选权的存在,稳定地把政策问题建构权引向了持续扩大化的方向。可以说,近代以来政策问题建构权扩大化的历史,也就是社会治理不断地走向开放的历史。不过,这一历史进程又不断地受到社会治理科学化追求的干扰,特别是在20世纪,政策问题建构权在得到了官僚制的支持后而更多地落入专业人员的手中,各种各样封闭性的专业群体掌握甚至控制了政策问题建构权。这是与政策问题建构权扩大化的趋势相背而行的另一种现象。
一、从封闭转向开放的政策问题建构权
在政策成为社会治理的基本工具的条件下,“谁有权制定政策”以及“政策为谁而制定”显然是最为根本的问题,然而,在现代语境下,人们给予更多关注的却是制定政策的方式方法,即关注政策过程的科学性。我们认为,如果不从根本上解决上述两个问题的话,政策的科学性则是一个没有意义的关注点。在回答“谁有权制定政策”和“政策为谁而制定”的问题时,自然而然地把我们吸引到了对政策问题建构权的关注上来了,即谁有权把社会问题确认为政策问题。在对这一问题的思考中,我们需要考察政策问题建构史,需要从政策问题建构权的演进中去回答政策过程现实中的各种各样的问题。当我们考察政策问题建构史的时候,欧洲中世纪是可以作为源头来认识的。我们知道,欧洲的中世纪与中国的封建社会有所不同,它不是基于“圣旨”而开展治理,而是发展出了某种可以让人联想到现代政策的因素。所以,我们从欧洲中世纪开始梳理政策问题建构权的历史在学术上是能够成立的。
在中世纪神权国家中,政策问题建构权掌握在教会手中,教会不仅通过宗教而且也通过神权国家对政策的实施而实现对整个社会的控制。在政教分离的过程中,产生了绝对国家,使王国的政策过程脱离了教会的控制,国王也成了政策问题建构的主宰者。结果,一切政策问题的建构都从国王的利益出发和以国王的利益为转移。即使出现了等级会议等议事机构,也是受到国王控制的,包括会议的准备与组织、议程的安排、贵族请愿书的处理、拟定法规草案等,都牢牢地控制在国王及其“代理人”的手中。也就是说,在等级制的条件下,身份决定了人们能否拥有政策问题建构权,这实际上是一种政策问题建构权特权化的情况。由于等级身份具有封闭性的特征,因而,政策问题建构权是一种封闭性的特权,是由封闭的身份精英所掌管的权力,而广大的非特权等级则与政策问题建构无缘。尽管政策问题建构权从教会向世俗国王的转移并没有改变治理体系的结构,但是,拥有政策问题建构权这一特权的人的形象则大不相同了。因为,当教会掌握着政策问题建构权的时候,是代表神的旨意去行使政策问题建构权的,而国王却没有神的光环,国王是世俗的首领,是人的形象。对于学术研究而言,这一点也许并不重要,但是,在实际历史进程中却肯定是非常重要的经验事实。因而,基于这种经验事实,我们可以想像,当政策问题建构权掌握在人的手中时,尽管依然是一种特权,却缺失了神圣性,从而使怀疑甚至觊觎这种特权的心理因素得以滋生,而且,一旦客观条件具备,就会转化为要求国王以及身份精英放弃对政策问题建构权的垄断。
事实上,这种要求的实现是用几个世纪的脚步踏出的一条道路,是从中世纪走向近代的社会发展和变革进程。
在12、13世纪,英国工商业出现了新的发展,家庭手工业在英国的东南部地区已初具规模,英国西南部地区则出现了新兴采矿业和冶金业,内外贸易都迅速地发展了起来。工商业发展带来了城市的繁荣,城市规模迅速扩大,新兴城市也不断地涌现了出来。到了13世纪中叶,英国就拥有了100多个城市。城市和商品经济的发展给农村庄园经济造成巨大冲击,封建经济关系自12世纪起显露出衰落的征兆,至此尤甚。城市市民主要由从事手工业和商业的人构成,伴随着商品经济的发展,市民阶层的队伍不断壮大,而且有了一定的经济基础,成为国家税收的主要来源。此时,由农村骑士和城市市民组成的“平民”也萌生了参与政治生活的要求,而国王也看到了他们的财富累积,开始采取一定的方式将他们吸纳到政治生活过程中来。因此,新崛起的平民阶层获取了一些影响政策过程的机会,可以在政策问题建构中表达他们的意愿。这在某种意义上可以视为对特权阶层的封闭体系的挑战,使原先作为特权的政策问题建构权得到稀释,展现出某种虽然模糊却有着广阔发展前景的走向社会平等和自由的趋势。事实上,国王已经开始越来越多地使用平民代表,通过平民代表去获取与政策问题相关的信息。到亨利二世时期,代表制方法的运用从司法领域扩大到财政税收领域。“当征收非封建性赋税时,通常由各郡选出数名‘公正可靠’的骑士,组成陪审团,对居民土地财产进行估价,确定税额,并监督税款的征收。
1213年,约翰国王曾召集各郡骑士代表参加牛津大会议,‘与国王共商国家防务’,这是迄今所知地方平民代表参加中央政治活动的最早记载。”到亨利三世时期,使用地方代表征税已经成为一种惯例。“1220年的土地税、1225年的1/15财产税、1232年的1/40财产税、1237年的1/30财产税都是由骑士代表确定税额并负责收集的。”
除此之外,召集城市代表参与会议的事例也时有发生。
如1225年,亨利三世召集沿海各城市代表“商讨国防及反对国王敌人问题”;1235年,再次召集沿海各城市和拉伊、温切尔西两个古老城市的代表“与国王一起讨论国王事务”。
13世纪中期,把平民代表吸收进议会的做法开始逐渐地走向制度化的方向,因而,政策问题建构过程也出现了打破封闭而走向开放的特征,即政策问题建构权呈现出了扩大化的趋势。在这一过程中,1253年的贵族叛乱应当说是值得一提的事件,因为,正是这次事件引发了国王对平民参与议会的重视。当时,在加斯科尼发生了贵族叛乱,亨利三世率军前往镇压,但这涉及到军费增拨的问题,因而,需要扩大税收范围以及增加税赋额度。然而,自13世纪初起,税收应得到纳税人同意的思想已经传播开来,这一思想引发的直接后果就是拒绝纳税的事件不断发生。为了应对这一问题,国王希望通过召开议会寻求对策。在议会的准备过程中,王后和康沃尔伯爵统治下的各郡被要求选派两名骑士代表参加议会扩大会议,而且,两名骑士代表都应通过选举产生,并能够代表郡内的所有居民。这就是议会产生和发展过程中的一个重要的标志性事件。不过,在此后的一段时间内,议会的参与者还是以大贵族为主,并没有形成骑士代表必须与会的制度。不过,它毕竟开了平民参与会议的先河。
1265年“西门国会”进一步显示出平民代表参与会议的做法得到了巩固。因为,这次会议从每个郡召集了两名骑士代表,并第一次从各城市召集了两名市民代表,从而标志着城市市民开始进入政治生活。当然,只是到了14世纪初,平民代表参与会议才真正显现出制度化的特征。
1325年以后,“无平民代表即可召开议会的时代最终结束”,平民代表开始成为议会不可缺少的组成部分,政策问题建构权向平民代表开放从此成为一项规则,政策过程被特权阶层所垄断的历史因此而出现了实质性的松动。到1377年,议会正式分为上院与下院,贵族与平民分开议事。
1322年的约克法规首次明确确定政策与法的制定在议会中进行,议会的立法权得到确认。最初,下院是作为民情的表达机构而出现的,以请愿方式介入政策问题建构。但是,请愿权的行使具有很大的局限性,因为请愿书对国王没有任何法律约束力,国王完全是根据自己的判断而决定同意或拒绝。因而,在政策制定过程中,对请愿书进行随意增删、篡改的情况经常出现。在这种情况下,下院为了维护平民利益,或者说为了获得立法动议权而开展了长期斗争,直到15世纪中叶,才以下院可以通过立法议案(bill)的方式行使政策问题建构权。与之前的请愿方式不同,除经提出者同意,其他人不得对立法议案作出实质性的改动。这样一来,下院的立法动议权获得了较大程度的保障。不过,就这段历史来看,虽然平民在政策问题建构中的影响力不断扩大,但国王所拥有的立法否决权却一直未受触动。所以,政策问题建构权依然是掌握在国王手中的。
到都铎王朝时期,议会成为国家的最高权力机构,经历过宗教改革,也确立起了世俗权力的“绝对”地位,更为重要的是,国王与议会的关系也逐渐发生变化,开始由“国王和议会”转变成为“国王在议会中”。这就是所谓议会主权的确立。此时,议会两院的构成成分以及地位也都发生了新的变化,议会制度开始呈现出一些现代特征。总的说来,在这一阶段,上院的总体规模变化不大,但教会贵族和世俗贵族的比例则发生了变化。亨利七世时,教会贵族占上院多数,共49人,世俗贵族仅29人。宗教改革后,修道院被解散,31个大修道院长退出上院,亨利七世和亨利八世又册封了42名新贵族,从而使世俗贵族在上院中的人数扩大了一倍多。到都铎末期,世俗贵族达到59人,成为上院的主体。教会贵族则减为26人,因而处于一种从属的地位。
除此之外,到1536年,正如莱尔男爵所宣称的:“每个世俗贵族都应当收到议会召集令状,这是制度。”至此,不仅所有的贵族都被视为上院的成员,而且,他们都具有必须得到尊重的出席权,至于是否与会,则以他们自己的兴趣而定,但一定要在召集会议时告知他们。这种情况不仅反映了政策问题建构权上教俗关系的变化,也同时反映了政策问题建构权成了贵族阶层中的每一位贵族都必须享有的特权,国王不能完全根据自己的喜好而决定让哪一位贵族或不让哪一位贵族出席会议。
与此同时,下院的变化则反映了政策问题建构权扩大的情况。在都铎王朝时期,下院的变化远大于上院。下院人数在一个世纪内增加了60%,由亨利七世时的296人增加到伊丽莎白女王时期的467人。这一方面是由于都铎王朝增设了大批议会城市,总计达134个,由此导致议员人数的增加,另一方面是因为开辟了部分新的选区,如威尔士被分成12个郡,获得23个席位。王室领地蒙默斯和切斯特先后被定为单独的选区,位于法国的国王领地加莱也一度被允许选派议员。这样,都铎时期国王辖下的几乎所有地区在下院中均有自己的代表,尽管代表权是极不平等的。就下院的构成成分来看,除了乡绅和市民代表之外,下院中还有一部分是政府官员和普通法律师。这两部分人虽然数量不多(各为50-60人),但能力颇大。政府官员是国王的代言人,在下院居领导地位,他们经常提名议长人选、解释王国政策、引导下院辩论,使之达成有利于国王的决定。普通法律师则精通法律和议会规则,在安排议程、起草法案、维护下院特权等方面发挥着重要作用。
1688年“光荣革命”后,下院的地位进一步提升,王权逐渐衰落,政策问题建构权基本上从国王转移到了下院代表手中。议会的组成成分也继续向多元化的方向发展,总体趋势是工商业代表逐渐取代贵族在下院中的主导地位。到1832年,下院中的土地所有者代表是489人,金融、工商界代表是248人。到1865年,土地所有者代表降为436人,而金融、工商业代表则上升为545人。此后,土地所有者代表所占的比例进一步下降。到1900年,土地所有者代表仅占下院总数的23%,而金融、工商业代表则上升到77%。
这些数字上的变化向我们证明,政策问题建构权在一个漫长的历史过程中一步步地走向了扩大化的方向,也就是逐渐地走向了开放。尽管从封闭到开放是一个艰难的过程,但每前进一步都显现出走向开放的坚定脚步,也就是说,政策问题建构权沿着从教会向世俗政权、再到贵族、复至土地所有者、继尔骑士和市民方向的扩大。总之,在欧洲从中世纪向近代社会的转型过程中,政策问题建构权走过了这样一个历程:从一种被教权垄断的权力转变成了世俗王权垄断的权力,并在世俗化的过程中向贵族阶层扩散,进而逐步地向平民阶层扩散。到了中世纪后期,平民的性质也发生了变化,开始由骑士、市民转变成工商业者和新兴资产阶级。当这些新的社会因素在议会中占据了优势地位后,议会的性质也发生了根本性的变化,从而使政策问题建构权在整体上获得了新的性质。欧洲经历了这样一个过程,在其他地区,只要社会治理使用了政策工具,也大致会经历过相似的历程。虽然,在每一个地区走完这段历程所花费的时间大不相同,但政策问题建构权的扩大化以及社会治理体系从封闭到开放的转化,都有着相同的轨迹。即使在这一进程中存在着各种各样的阻力,但其趋势则是不变的。
二、普选权确立中的政策问题建构权
普选权是资产阶级革命的成果,但是,如果没有启蒙思想家的普遍人权设定的话,那么,普选权的确立也就得不到理论上的证明。在理论上,人民主权原则是普选权的终极性理论基础,同时,也正是人民主权的原则确定了政策问题建构权的最终归属,尽管政策问题建构的实践是需要通过代议制结构而使代表的请愿以及提案权得以行使的。显而易见,是由于平等、自由等人权观念的确立而使每一个人参与政治生活和获得政策问题建构权具有了合理性。当然,正如卢梭所看到的,在人口规模稍大的国度中去让每一个人都参与到政策问题建构过程中来是不可行的,所以,需要通过代议制的方式而使每一个人的政策问题建构权得以行使。这样一来,普选权是位于代议制前端的,而代表的请愿和提案权则是建立在普选权的基础上的。当然,人们并不是在资产阶级革命发生后立马就获得了普选权,在某种意义上,正是代表的生成方式的变化而把人们引向了获得普选权的方向。所以说,普选权的确立也经历了一个长期的过程。相应地,政策问题建构权的分布也在这一漫长的历史过程中一步步地随之而发生变化。在民主政治中,政策问题建构权主要是掌握在议会手中的,所以,关于政策问题建构权的考察也需要从议会的生成入手。
如果单独考察普选权的发生史,是可以将先前出现的选举权看作其源头的。在英国,第一个选举法规颁布于1406年。1429年的法规进一步对郡区选民的财产资格作出了规定,即规定年收入40先令以上的自由土地持有人拥有选举权。
1452年的法规再进一步规定选举人必须居住于参选郡内或在参选郡内拥有地产。关于被选举权,1445年的法规要求骑士代表必须由“真正的骑士”或具有骑士财产资格的乡绅担任,即必须是年收入20镑以上的土地所有者。这些法规产生的背景是农奴制的解体,因为农奴制的解体而使自由农民队伍迅速扩大,选民数量也因此而大增,以至于不得不对选举权采取财产方面的限制。另一方面,虽然在名义上自由农民也拥有选举权,但是,土地贵族显然仍拥有财产上的优势,所以,财产限制本身所反映的是土地贵族牢牢控制选举权的要求。
1429年法规直言不讳地承认了这一点:由于“近年来许多贫穷卑贱之徒”也参加了选举,要求与殷实富足的骑士乡绅享有同等的发言权,致使选举中经常发生殴斗、骚乱甚至凶杀等不幸事件,所以必须对选民规定必要的财产限额。可见,关于财产限制的法规实际上是要把刚刚摆脱农奴制枷锁的公簿持有农和小自由土地持有农排斥于议会选举大门之外,也由于这个原因,人们把这些法规讥讽为“剥夺选举权法规”。可见,在中世纪后期,选举权是一种新生事物,而土地贵族则是一种陈旧的社会因素。在每一次历史性的社会变革过程中,旧的势力在抵挡不住新生事物的成长时就会摆出顺应潮流的姿态,而实质上则是希望努力去掌控新生事物。本来,土地贵族并不希望看到选举,也不可能希望自己拥有选举权,但是,历史的发展把选举的问题推展了出来,他们也被卷入到了选举过程中来。这个时候,让他们与平民一样享有同等的选举权显然是他们不能接受的。因而,需要设置一道防线,以保证对部分平民的选举权加以排斥。因而,此时出现了对选举权进行财产限制的规定。由于法规对选举权作了财产限制的规定,致使享有选举权的人数被限制在极低的水平之下,有的城市选民甚至只有几十人或几人。
都铎王朝时期,选举混乱的状况仍然非常严重。此时,就选区划分来看,选区分为以郡为单位的农村选区和以选邑为单位的城市选区。牛津和剑桥大学单列为大学选区。所有英格兰的郡都是选郡,每个郡有权推举两名议员。城市则必须向国王申请,经批准后才能成为选邑。选邑的设立、议员名额、选邑的取缔,都由国王决定。就选民和被选举人的资格来看,财产限制等规定依然有效。因此,“都铎时代的议员绝不是全民的代表,因为选民只限于少数成年男子。”
但是,由于社会经济的发展,年收入达到40先令或20镑以上的人数大大增加,选民和有选举权的人数都增加了,人们对担任议员的兴趣也提升了,因而出现了竞选,有时竞选还相当激烈。不过,当时的竞选并非基于政治观点的不同,实际上是个人或家族的权势之争。
16世纪的选民在进行政治表态时,所考虑的只是在贵族的派别角逐中自己应该站在哪一边,并不像近现代的选民那样,因赞同某人的政见而拥护他成为议员。这一点是不难理解的,因为,在人尚未实现个体自觉的时候,所选举出来的代表就不可能是个人利益的代表。另一方面,在很大程度上,选举也只是走走形式,“出于财政上的需求,在郡被要求选送骑士代表出席议会之前很久,国王就已将郡作为法人组织来进行谈判了。”
“郡是作为一个有组织的单位而出现的,长期以来它一直过一种共同的生活,享有共同的权利,承担共同的义务。”此时的所谓代表,并“不是一群未予组织的乌合之众的代表,而是一个法团组织的代表。从理论上来说,整个郡就是由其郡民众大会来代表的。”
而这一组织又在身份精英的控制之下,因此,选举出来的议员显然不是所在选区人民利益的代表,而是贵族们意愿表达的工具。所以,在竞选过程中,竞选者从未靠公布“政治纲领”而赢得选票,竞选所依靠的是达官显贵、监选官的营私舞弊或滥用职权,贵族以及政府官员对选举有着关键性的影响力。一般说来,贵族或显贵们往往凭借特权而向选郡推荐自己中意的人选。例如,1584年选举前夕,蒙塔古勋爵写给苏塞克斯郡郡守的一封信可以证明,“我想应该通知您,我周围的贵族和乡绅都认为罗伯特·塞克威尔先生和托马斯·沙利先生最适合担任(苏塞克斯郡议员)……,我希望您把我的意愿转告那里的选民。”
实际上,在许多城市,议员的提名权确实都被权贵所垄断了。“伊丽莎白女王时,埃塞克斯伯爵控制着12个城市的提名权,莱斯特伯爵控制着7个城市的提名权。”权贵们提出的候选人多数都能顺利通过,因为违抗权贵意志的城市往往会遭到报复。1819年的一张通告中所列出的一长串选民名单就从反面证实了这一点,那就是宣布这个名单上的人已经搬出了勒斯布里奇爵士的房屋(也许他们实际上依然住在这些房屋里),其原因就是他们“在上次选举中没有投票给巴罗勒特的妹夫柯林斯先生”。
在郡选区的选举中,郡长经常利用职权(如通过预先透露选举日期、临时改变选举地点等)去帮助自己所喜欢的候选人,让其当选。
如“1593年诺丁汉郡的选举,原定在郡府大厅举行。选举那天,郡长突然决定将选举地点迁出城外,目的是为了让索尔兹伯里伯爵提名的候选人顺利当选。当选举结束后,其他竞选人及其支持者仍然等候在郡府大厅,茫然无知。”选举计数过程亦无公正可言,因为,在这样一种等级社会中,选民的不平等地位往往是通过某种标识来确认的,依附于同一豪族的选民往往会在选举时穿上带有这一家族标识的统一服装,郡守往往见到哪一队中有穿着某个贵族家服的选民后便裁定该队所支持的候选人当选。另外,在清点人数时,郡守总是先点他支持的一方并故意放慢速度,其他候选人的支持者往往会因为等得不耐烦而离去。在这种混乱的选举制度下,许多城市的议席被骑士或乡绅侵占,出现了“口袋市邑”和“乡绅入侵”的现象。
“口袋市邑”所指的是一个人或一个家族支配下的市邑,其所选议会议员由这些人包办,仿佛议席就在他们的口袋之中。“乡绅入侵”则是指非本市的乡绅成为该市议员,以该市市民的名义代表该市参加议会。虽然议会在1414-1445年间多民选举产生,骑士或乡绅不得充当市民代表,但这些法规却收效甚微,在1478年议会下院中,仍有一半市民代表是乡绅。这一方面是因为乡绅的政治参与意识相对较高,另一方面是因为少数权贵垄断了城市议席,往往为乡绅的侵入打开了方便之门。
一些在郡区不能当选的乡绅也往往会借助于权贵扶植而以市民代表的身份跻身议会。“光荣革命”后,贵族控制下院的现象反而有增无减。1747年,由上院贵族控制的下院议席有167个;1786年达210个,占下院议席总数的37%。1796年,有120名下院议员是贵族或贵族子孙,占下院总人数的21%,还有数百人与贵族有亲戚关系,或者是在贵族的赞助下当选的,二者加在一起超过下院人数的70%。19世纪初,贵族对下院议员的控制达到了顶点:在1802年大选中,有226名候选人靠大贵族的赞助进入下院;5年后,此类议员增加到236名。诚如议会改革家亨利·弗勒德所说:“下院是一个二流的贵族机构,而不是大众代议制机构。”因此,尽管构成议会的成员出现了逐步多样化的迹象,但议员却很难说代表了选区中的选民利益。大致说来,在1832年以前,几乎所有的代表都不过是为贵族政治服务的工具,所进行的政策问题建构基本上也都是贵族们所关注的问题。
总的说来,从17世纪末到19世纪初,议会地位处于不断提高的过程中,也基本上形成了选举制度。表面看来,自由农民与城市市民也都拥有了选举权,而在实际上,选举权则被牢牢地控制在贵族手中。一些数据显示,18世纪初,英国人口约725万,选民只有24.5万,占不到全国人口的3%。
而且,代表不是根据人口而是根据选区确定名额,即每个选区均选派两名代表,结果是议席与选民不成比例,各选区间差别极大。“在英格兰,平均每郡选民数为4000人,但最大的约克郡共有2万选民,较小的拉特兰郡只有600选民。在苏格兰,每郡选民平均只有80人,像布特郡只有8名选民。
选邑之间的差别更为悬殊。据统计,每个选邑平均有选民400人,1000名选民以上的选邑只有22个,选民在500-1000人之间者有33个,其余约150个选邑平均不足200选民,最小的加顿颠只有2名选民,可它与约克郡一样,也有两个议席。各选区的选民数与人口数同样不成比例,普利茅斯市共有2万居民,只有80个选民,温切斯特市居民为3400人,选民却有40多人。”
另外,由于各选邑是在不同历史时期由国王根据自己的需要设置的,因而,选邑的分布是极不均匀的。在英格兰,大多数选邑位于南部和沿海地区,其中康沃尔郡最多,共有21个选邑,其次是怀特郡16个,德文郡12个,多塞特郡9个。可见,从总量上看,选民仅限于全体臣民的一少部分;从代表比例上看,选区选民与人口数不成比例,无法均匀地代表个体。在个体权利意识觉醒的情况下,个体是不满足于权利的非普遍化状态的。
正是由于这个原因,资产阶级革命发生了。这是一场“为权利而斗争”的革命,所以,提出了把选举权作为一项基本人权而非一种特权的要求。当然,“为权利而斗争”只是资产阶级革命的政治原因,而工业革命则为资产阶级革命提供了经济动力。
18世纪,英国开始进入的工业革命,催生了要求参与政治生活的资产阶级,而这个阶级所提出的第一个要求就是扩大选举权。此时,在思想界,启蒙运动方兴未艾,思想家们提出了普遍人权的原则,为选举权的扩大以及普选权的确立提供了思想和理论基础。引申而言,政策问题建构权也就不再是归于贵族以及由贵族所控制的少数“代表”
了,而是应当归于人民。尽管在启蒙思想家那里也存在着如何让人民行使主权的争论,但人民而不是少数贵族拥有主权则成了这一时期所提出的共同要求。稍后,基于实践的可操作性考量,对选举制度进行了改造,并一步步地走向了代议制。
在代议制的框架及其逻辑中,选民扩大到了构成人民的每一个人,每一人都有权行使自己的选举权,这就是普选权。当然,普选权的确立也经历过一个渐进的过程。我们发现,边沁在当时就曾大力宣传降低选民的财产资格限制,即要求扩大选举权。根据边沁的意见,应当让凡识字的成年人包括妇女都享有选举权,而且,边沁对选举过程也进行了规划,提出在选举中采取无记名投票的方式。边沁的这些要求显然反映了普选权确立过程中的现实,那就是,普选权还是一个需要努力去争取的东西。正是在这些要求的推动下,英国发生了选举制度改革,这场改革“造端于1832年大改革法案,中继于1867年与1884年两宗改革法案,再接再厉于1918年人民代表法案,及1929年平等选举权法案”。
作为这些法案的结果,就是普选权的确立。
1832年的改革是选举制度改革的第一步,主要包括三方面的内容:第一,调整了议席的分配。取消了人口不满2000人的56个“衰败选区”的议席,31个人口在2000-4000之间的选区减少一个议席,并把总共空出来的143个席位分给曼彻斯特、伯明翰等22个新型城市、较大的郡以及苏格兰和爱尔兰。下院总人数没有变化,仍为658人。
第二,重新规定选民财产资格。在城市,拥有年值10镑以上的住房或其他房屋的房主以及每年缴纳10镑以上房租的房客均有选举权。在各郡,年收入10镑以上的公簿持有农,年收入10镑以上租期60年和年收入50镑以上租期20年的长期租地农以及年缴纳地租50镑以上的佃农都有选举权。这就大大地扩大了选举权的拥有范围,因而,除大工厂主、大商人和银行家外,大批小商人和手工作坊主也获得了选举权。第三,规定了选民登记程序,缩短了选举时间。事实上,在这次改革中所确立起来的选民登记制度一直沿用至今。具体看来,1832年改革使选民人数增加了50%,达65万,选民与人口的比例从1∶32上升到1∶22,从而扩大了议会的代表性基础。经过这次改革,工业资产阶级和城市中产阶级都获得了进入议会的机会,不过,占人口多数的广大工人和其他劳动群众仍未获得选举权,而且,这次改革也未能改变贵族寡头控制议席的局面。直到1859年,下院中仍有110个议席被31个贵族所控制,被选举权的财产资格也没有改变(郡区议员必须拥有年收入600镑不动产,城市选区议员必须拥有年收入300镑不动产)。
1832年的改革使工商业资产阶级的代表占议员总数的1/4左右,这是一个非常了不起的进步,但是,贵族地主的代表却依然保持在总数的一半左右。
在工业革命的过程中,工人阶级迅速地成长了起来,而且也提出了更为激烈的普选权要求,其中,最主要的标志是提出了“人民宪章”纲领。我们看到,在1832年改革的基础上,保守党在1867年再次提出了选举改革的法案,又取消了46个“衰败选区”,并把空出的52个议席分给了大工业城市和较大的郡。法案进一步降低了选民的财产资格限制,规定城市中凡拥有单独住宅的户主和年缴纳房租10镑以上的房客只要在选区居住一年以上都有选举权;在各郡,年缴纳地租12镑以上的租佃者和年收入5镑以上的土地所有者都获得了选举权。这一改革法案也使大量的工人阶级获得选举权,但是,城市下层工人和全部农业工人仍未获得选举权,当时的选民实际上比全部人口的1/10还要少,即使在成年居民中,选民也仅占1/7左右,新增加的选民主要分布在工业城市。此外,议席的分配仍然不合理,城市议席多于农村议席。
选举权的进一步扩大是在1884年的改革中实现的。这一年,《人民代表制法》得以颁布,它把城市中的“房主选举权”原则扩大到各郡,使部分农业工人也获得了选举权。这样,城市和农村地区的选举资格统一了起来,基本上实现了每一个户主都拥有选举权,选民总数达到了450万人。
1885年又通过了《重新分配议席法》,对议席进行了重新分配,基本接近于平均代表制原则。其后,又进行了一系列选举制度改革。如1918年授予了年满30岁的妇女以选举权,1928年又将妇女选举权的年龄限制降低为21岁,使女性选民人数达到1500多万。至此,从形式上看,性别限制与财产限制已经取消,成年公民普选权终于得以实现。如果说选举权在一定程度上包含着政策问题建构权的话,那么,普选权的确立无疑意味着所有选民都可以通过选举的方式去参与政策问题建构。也就是说,普选权从理论上确认了全体公民的政策问题建构权,尽管在实践中并不是每一个人都能够直接地行使这种政策问题建构权。
三、政策问题建构权扩大化中的异化
在选举权的视角中,我们大致可以看到政策问题建构权的扩大化。但是,这个政策问题建构权的扩大化过程是十分艰难的,经历了几个世纪的历程。从中世纪后期开始,政策问题建构权逐步从封闭走向开放,伴随着近代早期的民主思想而进入了持续扩大化的进程。我们知道,在资产阶级对工业社会进行安排的时候,是把启蒙思想中的人权普世性主张作为一项基本原则而加以应用的。所以,普选权的确立也无非是“普世人权”主张在实践中的体现。既然普选权得到了实现并获得了制度化的保障,那么,政策问题建构权扩大到每一个人身上也就是不言而喻的了。所以,普选权在理论上使得每一个公民都获得了政策问题建构权,剩下的也就仅仅是如何行使政策问题建构权的问题了。然而,一旦考虑如何让每一个人都能够行使政策问题建构权的问题时,又重新把人们的视线引回到了普选权的问题上来了,从而形成了一个逻辑上的循环。如果仅仅满足于这种逻辑循环的话,那就等于是原地兜圈子。历史的发展向我们表明,学者们没有停留在启蒙思想家们的视域中,而是把视线转向了启蒙思想家的原则性设定之外去寻求解决方案。另一方面,在选举实践中也已经触及到了另一个问题,那就是如何去组织选举以及如何把选举出来的代表安排到组织体系中去。这样一来,寻求组织的方式去落实普选权和保障普选权也就是自然而然的事了。
其中,政策问题建构权也正是在人们开始寻求组织这一形式时才凸现了出来。从历史进程看,到了19世纪,西方国家普遍进入了组织化的进程中,不仅政治生活中政党的组织化特征已经达到了极其发达的地步,而且政府也已经被建构成了一种非常严密的组织体系。在这种条件下,人们在社会建构方面的一切观点都难免被打上组织的印记。
我们知道,党派最初起源于议会内部,是议会中的不同派别,是代表了不同利益的人的一种临时聚合形态,在很大程度上还是议会中的一群乌合之众。然而,随着选举制度的改革,当选举权扩大到了选举过程而出现了竞争的时候,不仅议会中的党派变得常规化了,它的松散临时性聚合色彩也开始为有组织的行动所取代,而且,党派也开始逐渐走出议会,把活动扩展到了各个选区,通过有组织的行动去纠集选民。这是因为,随着选民群体的扩大,政党仅仅驻足于议会之中显现出了无法有效影响选民的问题,从而不得不走出议会而到各选区去直接与选民打交道。所以,英国议会中的两党斗争突破了威斯敏斯特大厅而扩散到了地方选区。
18世纪后期,辉格党率先建立了俱乐部形式的地方党组织。到1806年,托利党也在政党观念较强的汉普郡建立了俱乐部,与中央党总部保持联系。到1832年,大约有一半的郡建立了两党的地方组织。政党开始通过组织的途径和方式去动员选民,汇聚选民的政治诉求。
1832年议会改革后,托利党与辉格党分别更名为保守党和自由党,英国的两党制度从此定型。为了选举,两党都开始在选区中为选民办理登记手续,在登记过程中,两党都尽力说服选民选择自己的党派。这样,两党的选民登记处又逐渐发展成为地方委员会,接受中央党部的领导。这样一来,政党也就拥有了严密而完善的组织体系,并可以通过这种组织去实现对社会的影响和控制。
由此可见,政党是在选举中组织起来并发展壮大的,同时,出于赢得选举的需要,也出于赢得政策问题建构话语权的要求,又不断地加强和完善政党组织。在政党组织化的同时,两党在扩大各自的影响力和争夺舆论空间方面也积极活动。1704年,托利党领袖哈莱首开津贴报人的先例,每年给政治性杂志《评论》的创办者、著名作家笛福津贴400镑,这无疑是一种收买报人为其张目的做法。
18世纪80年代,伦敦报界开始分化为两党的舆论工具,随着两党斗争的日益激烈,这种分化也变得越来越明显。两党都积极收买办报人和文人墨客,让他们为自己摇旗呐喊。到1832年,全国主要报纸都分别落入两党彀中,已经不再有什么“独立派报纸”可言了。这样一来,组织与媒体再度被组织了起来,使政党拥有了极强的动员、聚集、分化选民的能力,并能够有效地将民众纳入到政党的利益诉求与意识形态中,而民众个体的利益表达途径则被阻断。当然,启蒙思想中的原则性设定并没有被废止,所以,每一个人也都经由普选权而在名义上拥有政策问题建构权。可是,在实际的运营中,民众连自己的选举权的应用也受到了政党的操纵,更不用说去自主地表达自己的利益主张和诉求了。“在这种扩大的公共领域面前,协议本身变成了摆设。为了发挥展示功能,公共性失去了其批判功能;甚至争论也蜕变成了象征,对此,人们无需争论,只能认同。”
政党成了自下而上的民意表达的通道,但同时,却对选民以及议员实施着自上而下的控制。
经过议会改革,议会自身也筑起了两大组织水平极高的营垒。“从十九世纪起,候选人单枪匹马参加竞选将遭冷遇。”其实,这不仅是一个遭到冷遇的问题,事实上,任何候选人单枪匹马地参加竞选,都必将无功而返。所以,18世纪中叶以后,议会内部非党派议员的比率就呈现出了明显下降的趋势。到18世纪中叶,党派议员占下院议员总数的1/4,非党派议员约占3/4。
18世纪后期,党派议员数量不断增加,到1810年以后,党派议员数量远超过非党派议员。“1812-1826年间,党派议员总数为1238人,占议员总数的64%,非党派议员只有264人,占总数的13.7%。其中,1818-1820年间,党派议员占75%,而非党派议员只占8%。”同期,上院也出现了类似的变化,自18世纪晚期以来,党派贵族日益增多,1785年时约有50名党派贵族,1805年时超过百人。同时,非党派贵族迅速减少,由1785年的35人减为1805年的20人。
适应党派议员迅速增多的要求,下院建立起了“督导制”,并通过这个“督导制”去保证议员接受政党的控制。比如,各党的督导负责督促本党议员按时到会,按要求投票。这说明,督导制本身既是对议会内部政党组织化的确认,也是政党在议会中活动的组织方式。因此,“由于有组织的利益相互交错,由于这些利益被公开转移到政治机制里,从而使得政党具有了突出的地位,在它们面前,议会沦落为一种党团委员会———议会成员本身则沦落为党内组织机制的一分子,在发生冲突时他必须服从党的指示。”
议员属于党派,并且必须按照党的路线来做选择,“议会因此逐渐变成一个能够让依照指示办事的政党代理人的聚会场所,把他们已经做出的决定记录在案。”
政党除了通过本党议会成员去对政策问题建构施加影响外,还会通过本党的内阁成员去进行政策问题建构。在英国,内阁大臣大都是下院多数党的最重要成员。在某种意义上,19世纪英国的政党对于国家和政府的控制作用主要是通过内阁来实现的。正如帕克所说,当我们转向英国宪制的时候,就会发现与宪政理论完全不同的状况,这里没有一个“偶然发生的或万幸发生的政府”,而是一个高度组织化的体制,“这一体制在我所读过的任何书中都没有完整地描述过”。事实上,这意味着已经发生了一场“无声无息、无人察觉”的革命。这场革命是由这样的事实构成的,即“或者是执行部门汇入了立法部门,或者是立法部门汇入了执行部门”。他继续写道,我们发现,在得到议会中多数支持的基础上,一个行政管理部门一旦形成,它自身就不仅承担起执行权,而且承担起管理和控制权,直到政治性立法的全部事务。
18世纪时,下院的议事日程是由议长和政府大臣协商决定的,反对党则无权参与;到19世纪初,议事日程则由两党领导人和议长共同协商决定。到19世纪50年代,英国已经形成了一个新局面,内阁同时监管行政和立法工作,重要议案由政府提出,凡是同政府议案相抵触的议案,都难以在下院通过。
1855年,下院议员查尔斯·伍德根据其亲身经历写道:“当我(在1825年)初次进入议会时,政府的职能主要是行政管理。我们的法律变更由个别议员提出,并作为非党派问题靠双方议员和联合行动实行。现在,当某个非党派议员提出一项计划时,并非等于自行提出议案,而是为了唤起政府的注意。”
年,伦敦有家报纸注意到:“就数量和重要性而言,下院9/10的议案是通过政府之手。”执政党对议会立法工作的垄断使得议员的个人立法权几乎完全被剥夺,内阁通过执政党控制了议会立法工作。下院只听内阁即多数派政党的参谋部的法律草案,其他议案一概不听。
1835年,议会将“公议案”的时间增至每周3日,“为了使议会工作遵循内阁的日程表运行,执政党又操纵表决机器,建立了若干新委员会,其职责是淘汰由议员以个人名义提出的但被认为是无关紧要的‘私议案’。而且,每逢‘政府事务工作日’,执政党议员尽量到会,参加辩论和投票,以保证政府提案稳妥迅速地通过。”
19世纪末20世纪初,英国内阁权力继续扩张,对议会立法工作开展了全面支配。内阁总会一再改变议会工作日程表,使议案和辩论尽量集中于“国家中心问题”即内阁事务上。根据有关材料统计,在1900年前后,内阁已合法地占用了下院4/5的议事时间。另据议会记录:1878-1887年,政府议案占去下院83%的工作时间,1888-1897年增加到84.5%。可见,政府控制了政策问题建构的大多数时间与机会,这种现象随着20世纪行政国家的出现而愈发严重。
在政治-行政二分原则得以确立之后,“越来越多的功能从由选举产生的代表大会中分化出来,并由专门的行政委员会掌握,一座形象威严、结构复杂的权力大厦就这样被树立起来。组织内的劳动分工愈来愈明显,行政权威在功能上也不断趋于分化,一个责任明确的等级化官僚体制就这样产生了。”
在专业分工、层级节制的要求下,行政部门建立起了互相排斥、互相隔离的封闭性体制。同时,政党也被建构成了官僚制体系,成为一种组织化的力量。结果,一群专门从事党务活动的代表产生了,而且,“逐渐成为代表大众处理事务的永久性代表。”
这样一来,工业革命虽然使身份精英消失了,却又在工业社会的发展中造就了另一种形式的精英———技术精英,不仅政府掌握在了技术精英的手中,而且,政党也是由技术精英主导的。“随着组织规模的日益庞大,大众对它的控制便越来越徒有虚名。普通成员不得不放弃自己行使行政管理职能或监督整个管理过程,而不得不将这些职能委托给那些值得信赖的专业领薪官员。而普通成员惟一能做的就只有接受最终的工作报告,以及偶而任命特别的调查委员会。”
随着政党组织的完善,“贵族化倾向是显而易见的。组织的结构在赋予自身稳定性的同时,却使组织化的大众发生了深刻变化,完全改变了领导者与被领导者之间的关系地位。组织使得政党或专业工会分化为少数领导者和占人口大多数的被领导者。”米歇尔斯由此得出结论:“组织是寡头统治的温床。”
在官僚制组织所带来的少数人治理的结构中,政策问题建构权也必然集中在少数人手中,即使大众依然享有名义上的政策问题建构权,而现实的情况则表明,普通大众与政策问题建构活动是无关的。
到了此时,代议制框架中的代表与被代表之间的划分发展成了精英与大众之间的区分,这一区分直接地反映在政策问题建构权的行使上。“那些富有经验的议员深谙如何控制会议的议题,如何应用和解释规则,在适当的时机提出动议;总之,他们善于运用各种手段避开有争议的问题,从敌对的多数派阵营拉拢支持者,或在最坏的情形下至少可以使对手保持沉默。各种手段无所不用其极,从投票之前运用直接的或经常模棱两可的方式表述议题,到通过各种迂回技术对大众施加潜在的影响。即便这种技术对问题本身并没有多少帮助,却会给公众留下极为深刻的印象。作为大臣、报告起草人和专家,许多代表能够准确把握有争议的问题背后的方方面面,他们善于转移话题、拐弯抹角以及运用玄妙的词汇在最简单的问题上兜圈子,使人陷入五里雾中,而其中的来龙去脉只有他们自己熟悉。这样,不管是出于善意还是恶意,他们本应是大众的‘理论阐释者’,结果却使大众无法跟上他们的步伐,明白他们的用意。这样,他们便摆脱了所有对他们进行控制的技术手段。他们就这样操纵了整个局势。”
精英们主宰着政治程序,普通人觉得不真实的议题随处可见。“这些让对立的意识形态双方都做出刺耳的忠诚宣誓的议题,似乎与大多数人面临的日常生活没什么关系。”
而且,通过民主氛围的营造,让公众感觉到政策问题建构权似乎触手可及,而在实际上,公众却永远抓不住他应拥有的政策问题建构权。在少数精英掌握并牢牢地控制了政策问题建构权的情况下,议会也变成了一种摆设,“因为议会只是对关起门来作出的决议予以通过而已,这不仅满足了一种形式上的需要,而且也向外界展示了政党的意志。”即使对议会作出最高的估价,它也只是一个“公共讲坛;在全国人民面前(全国人民通过广播和电视以特殊方式参与这个公共领域),政府和执政党向全国展示和论证它们的政治纲领,反对派则以同样的公开方式攻击这个纲领,并提出自己的纲领”。
当然,所有这些都是通过选举营造出来的。我们知道,孟德斯鸠曾对选举寄予厚望,认为“只有通过选举,人民才能当君主,因为选举表现了人民的意志。主权者的意志,就是主权者本身”。
然而,孟德斯鸠没有想到的是,恰恰是选举造就了技术精英,而且,也正是选举赋予了技术精英以合法性,让他们以合理、合法的方式排斥了投给了他选票的人,剥夺了投给他选票的人的政策问题建构权,并把所有的政策问题建构权都占为己有。至此,我们看到,公众的悲哀就在于他们无权主宰自己,无论在什么时代,在关涉到他们切身利益的社会治理问题上,总是无法自主。在君主制的条件下,政策问题建构权掌握在压迫他们的君主手中,而在民主制的条件下,公众在名义上已经做了主,而在实际上,却用选举的方式选出了替公众做主的人,让这些人去掌握政策问题建构权和通过政策问题建构权的行使而决定公众的命运,甚至是实施着对公众的压迫。在20世纪,随着公共性的问题得到了哲学家以及多学科的社会科学家们的广泛关注,随着“公共政策”概念的提出,政策问题建构权已经不再被认为是一项纯粹的政治权力,而是一项行政的和管理的权力。这在理论上,应当说能够引导公众真正获得政策问题建构权的方向。然而,事实却是另一种情况,那就是技术专家垄断了这项权力,而公众则因为技术的原因被排斥在外,这不能不说是政策问题建构权的又一种异化形态。
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