原标题：政府-市场理论变迁与西方公共行政理论变迁
“行政学说史的研究是行政学研究的基础和起点。”将公共行政学的研究与政府-市场理论的研究相联系，可以拓宽行政学说史的研究视角，从这种联系中，我们可以发现“第三条道路”与公共价值管理范式之间的联系。
一、三种主义与三种取向
政府-市场理论中的三种主义是：自由放任主义、政府干预主义和“放任-干预主义”（自由放任主义与政府干预主义的结合）。西方公共行政理论中的三种取向是：工具理性取向、价值理性取向和公共价值管理范式。
（一）自由放任主义与工具理性取向
1.自由放任主义
自由放任主义的创立者是英国经济学家亚当·斯密，该主义主张自由市场自行其道将能省去任何由政府运作所造成的低效率行为，因此被认为是纯粹的、经济上的自由意志主义的市场观点。自由放任主义认为：政府对于民间经济如价格、生产、消费、产品分发和服务等干预得越少，其经济运作将会更好、更有效率（这也是该主义的目的）；“不断增加国民财富的最佳途径就是给予经济活动完全的自由。”自由放任经济体制的基本特征主要有：自由竞争、消费者主权、政府充当“守夜人”角色。
2.工具理性取向
公共行政学中的工具理性取向主张“按照企业管理的原则与价值取向来对公共组织进行管理，试图通过科学化、技术化的管理来实现政府目标，效率中心、技术至上、价值中立是其核心内容。”工具理性可以分为“成本理性和收益理性”.“通过缜密的逻辑思维和精密的科学计算来实现效率或效用的最大化”是工具理性取向的目的。传统公共行政理论和新公共管理理论是西方公共行政理论中工具理性取向的代表流派，公共行政学创始人威尔逊是这一取向的创立者。
从自由放任主义和工具理性取向的主张、目的来看，工具理性取向某种程度上是自由放任主义在西方公共行政学中的反映。
（二）政府干预主义与价值理性取向
1.政府干预主义
政府干预主义的初创者是英国经济学家凯恩斯，他认为：“为了弥补自由市场经济有效需求的不足，克服经济危机，政府必须干预经济生活，通过增加公共投入以刺激消费。”政府干预主义认为政府应该：（1）通过法律手段来限制垄断、反对不正当竞争；（2）使用税收和补贴的手段，或通过合并相关企业的方法使外部性“内部化”;（3）提供公共物品和公共服务，如国防、治安、消防和公共卫生等等；（4）建立健全市场经济体系；（5）纠正市场中存在的信息不对称；（6）调整收入分配，维护社会公平；（7）维护宏观经济稳定。
2.价值理性取向
公共行政的价值理性取向“把公共行政理解为通过不断地向公众传播和灌输公共精神以培养公民资格的过程，关注公共行政的公共性。”公共精神的内容主要有：公平、宪政、民主和公民权等等。价值理性取向“强调公共服务的公平性、政府官员的回应性、民主行政、公民参与和社区自治等基本价值。”新公共行政理论、弗吉尼亚工学院重建学派（黑堡学派）、后现代公共行政理论和新公共服务理论是西方公共行政理论中价值理性取向的代表流派，美国行政学家沃尔多是这一取向的创立者。
从政府干预主义和价值理性取向的主张来看，价值理性取向某种程度上是政府干预主义在西方公共行政学中的反映。
（三）放任-干预主义与公共价值管理范式
1.放任-干预主义
自上世纪30年代政府干预主义首次取代自由放任主义在政府-市场理论中的主导地位以来，这两种主义持续争论并多次相互取代从而占据主导地位，这种争论将会继续下去，但争论的焦点“将不会集中在是否需要市场或是否需要政府干预，而会集中在如何实现市场对资源的基础配置与政府对市场的合理干预之间的平衡方面。”两种主义在争论、更替过程中，争论的激烈程度日益降低，并相互借鉴。这种情况类似于钟摆运动，一端是绝对自由放任主义（斯密的理论），一端是绝对政府干预主义（凯恩斯主义），中间（最下端）是放任与干预的结合，这种结合可以定名为“放任-干预主义”.
随着历史的发展，各种自由放任理论离绝对自由放任主义越来越远，各种政府干预理论离绝对政府干预主义越来越远，双方都在渐渐接近中间。社会党倡导的“第三条道路”主要内容包括：①在价值观上，继续接受‘社会公正’的核心价值观，坚持民主、自由、公正。②在经济体制上，提出要建立既强调市场功能又强调政府作用的‘新的混合经济',实现经济生活中管制与非管制、社会生活中经济与非经济的平衡。③在国家与市场的关系上，认为国家对经济的责任是社会党的一个基本理念，不能放弃，但在经济全球化时代，已经没有凯恩斯时代国家单独调控的可能。政府为经济提供条件而不是指挥经济，并要利用市场的力量服务于公共利益。可见，理论上的“第三条道路”在一定程度上可以视为放任-干预主义的代表理论。
2.公共价值管理范式
西方公共行政学中工具理性取向与价值理性取向的更替也类似钟摆运动：一端是绝对的工具理性取向，另一端是绝对的价值理性取向，中间（最下端）是公共价值管理范式。两种取向在争论、更替过程中慢慢接近中间，逐渐形成公共价值管理范式。
“公共行政体系从本质上看应是两种属性的整合统一和完美结合。”这种统一、结合所产生的范式即公共价值管理范式。“公共价值管理的理念于20世纪末由英美学者提出，代表人物有哈佛大学的资深教授马克·莫尔和英国曼彻斯特大学的杰瑞·斯托克教授。”“公共价值管理模式要求政府根据公众需求来确定公共价值，在网络管理中担当公共价值代言人的角色，促成公共价值的实现，这体现了公共行政的价值理性，而作为公共价值提供机制的网络化治理又吸收了新公共管理中的工具理性成分。所以，公共价值管理范式是公共行政的价值理性和工具理性合理地有机结合，是公共行政学者前进的方向和公共行政学的发展趋势。”网络化治理理论是公共价值管理范式的代表理论之一，美国行政学者莫尔和英国行政学者斯托克是这一范式的创立者。
从放任-干预主义和公共价值管理范式的内涵来看，公共价值管理范式某种程度上是放任-干预主义在西方公共行政学中的反映。
二、两类更替
西方公共行政学中工具理性取向与价值理性取向的更替过程，一定程度上与自由放任主义-政府干预主义的更替过程相吻合：
1.自由放任主义（斯密的理论）在罗斯福新政之前一直占据统治地位。从公共行政学产生（1887年）到新公共行政学派创立（1968年），这81年中，工具理性取向（传统公共行政理论）在西方公共行政理论中一直占据主导地位。
2.20世纪30末-70年代末，政府干预主义（凯恩斯主义）占据统治地位。从新公共行政学派创立（1968年）到新公共管理兴起（20世纪70年代末80年代初）之前，价值理性取向（新公共行政学）在西方公共行政理论中占据主导地位。
3.20世纪70年代末80年代初，撒切尔夫人和里根上台后，英美两国进行民营化改革，自由放任主义（新自由主义经济学）占据统治地位。同一时期，工具理性取向（新公共管理理论）在西方公共行政理论中占据主导地位。
4.20世纪80年代中后期，政府干预主义（新凯恩斯主义）重新占据统治地位。价值理性取向（弗吉尼亚工学院重建学派）在西方公共行政理论中影响重大。
5.20世纪90年代-21世纪初，表面上：放任-干预主义（第三条道路）占据统治地位，依照这一情况推断，公共行政学中应该是公共价值管理范式占据主导地位。实际情况是：政府-市场理论中，自由放任主义（新经济）占据统治地位；公共行政理论中，工具理性取向（重塑政府理论）占据主导地位。出现这种表里不一状况的原因将在后文中进行分析。
6.21世纪初，“新经济”理论受到批判，政府干预主义重新占据统治地位。价值理性取向（后现代公共行政理论、新公共服务理论）受到重视、追捧。
7.近年，政府-市场理论中的放任-干预主义（混合经济理论）受到重视。公共价值管理范式（公共价值管理理论）在公共行政理论中取得主导地位。
表
从以上7次更替中可以发现三个问题：1.公共行政学中取向的更替一般会滞后于放任-干预主义的更替；2.执政党变更与两类更替密切相关；3.第五次更替存在明显的表里不一状况。对这三个问题进行探讨具有重要意义。
三、更替中的滞后现象
公共行政学中取向的更替一般会滞后于放任-干预主义的更替，根据这种滞后现象之间的差别，可以划分为三个时期：
（一）20世纪70年代末之前
20世纪30末-70年代末的更替中可以看出：自由放任主义与政府干预主义更替之后约30年，公共行政学中才出现工具理性取向与价值理性取向的更替。这种滞后现象的成因主要是：
1.公共行政学中完备的取向的建立无法一蹴而就
威尔逊于1887年发表《行政学之研究》一文之后，完备的工具理性取向并未立即出现，直到20世纪20年代，经过威尔逊、古德诺、泰罗和韦伯等学者的努力，“以政治与行政二分原则、科学管理原理、官僚制理论为思想基础的传统公共行政理论形成。”完备的工具理性取向才形成。简言之，从公共行政学创立到形成完备的工具理性取向，花费了30多年的时间。
20世纪30年代末，政府干预主义（凯恩斯主义）占据统治地位之后，完备的价值理性取向并未在短时期内出现。直到20世纪60年代末（1968年），在美国行政学家沃尔多的号召下，“弗雷德里克森等一批年轻的公共行政学者在纽约锡拉丘兹大学的明诺布鲁克会议中心召开会议采用新的研究方法探讨公共行政学的发展趋势，进而形成了一场新的公共行政运动……”,这一运动即新公共行政运动，其标志着完备价值理性取向的形成。此时距政府干预主义取得统治地位已经约30年。
2.主张工具理性取向的行政学家占据权威地位，延迟了完备价值理性取向的出现
明诺布鲁克会议的发起人沃尔多于1948年出版《行政国家：美国行政学的政治理论研究》一书，沃尔多在此书中对古利克等行政学家崇尚效率的学说加以批判，由于他“过于玩味讽刺和矛盾，有时候言之有据的批评却因此演变成措辞不当的揭发。”此书的出版导致沃尔多被当时的行政学界视为贱民，直到该书出版近十年之后，他才因为不懈的努力与研究获得行政学界的尊重。倡导工具理性取向的公共行政学家占据行政学界的权威地位，他们自然会排斥持相反观点的学者，这延迟了价值理性取向的形成。
3.政府干预主义占据统治地位之后，工具理性取向仍然对其有重要影响
政府干预主义是在罗斯福担任总统时期开始占据主导地位的，然而，从罗斯福新政的某些政策中却能够发现工具理性取向的痕迹，原因主要在于：第一，当时价值理性取向尚未形成，美国政府能够找到并加以采用的公共行政理论肯定属于工具理性取向；第二，部分持工具理性取向的公共行政学家（以古利克为代表）与罗斯福总统关系密切，势必对罗斯福总统的决策产生一定影响。可见，新公共行政学产生之前的政府干预主义或多或少受到公共行政学中工具理性取向的影响，这对价值理性取向的形成极为不利。
4.新公共行政学派出现之前，某些学者的着述可以视为价值理性取向的先声
价值理性取向并非在1968年随着新公共行政学的产生而突然出现的，在此之前，“以达尔、沃尔多为代表的西方行政学家开始对行政学进行反思与批判，并倡导关注公共行政的公共性，标志着价值理性取向的公共行政的觉醒。”某些学者的着述可以视为价值理性取向的先声，如：沃尔多在《行政国家》一文（1942年）及《行政国家》一书（1948年）中对古利克等崇尚效率的学说加以批判；马克斯的《行政国家：科层体制概论》（1957年）一书等等。如果以这些着述为标志，那么，价值理性取向产生于20世纪40年代，并非大大滞后于政府干预主义取得统治地位。
（二）20世纪70年代末-90年代初
这一时期，公共行政学中的两种取向都已出现，两类更替的情况是：新的政党上台执政，采用新的主义（自由放任主义或政府干预主义），实现自由放任主义与政府干预主义之间的变更，而后，公共行政学内部出现与政府倡导的主义相符的行政理论（属于工具理性取向或价值理性取向），这一理论随后受到行政学界的追捧，引起工具理性取向与价值理性取向之间的更替。如：20世纪70年代末80年代初，英国保守党（撒切尔夫人）取代工党上台执政、美国共和党（里根）取代民主党上台执政，两国都施行民营化政策，自由放任主义取代政府干预主义，随后，新公共管理理论兴起，公共行政学中工具理性取向取代价值理性取向成为主导理论。
简言之，这一时期，公共行政学中两种取向的更替只是稍晚于政府-市场理论内部两种主义之间的更替。更替的滞后性不再像上一时期那么明显的主要原因是：公共行政学中的两种取向均已形成，更替的难度大大减小。
（三）20世纪90年代至今
这一时期的一般情况是：新上台的政党采用公共行政学中的某种理论（属于工具理性取向或价值理性取向）对国家进行管理，自由放任主义与政府干预主义随之更替，同时，公共行政学界开始大力研究执政党倡导的理论，导致工具理性取向与价值理性取向发生更替。如：20世纪90年代初，美国民主党（克林顿）取代共和党上台执政，克林顿政府采用重塑政府理论对国家进行管理，政府-市场理论内部的两种主义和公共行政学中的两种取向都随之发生更替。简言之，这一时期，公共行政学中取向的更替与政府-市场理论内部两种主义的更替发生于同一时期。
从这一时期的情况可以看出，执政党的变更对两类更替具有明显影响，应该对这一情况加以分析。
四、执政党变更与两类更替的关系
公共行政学中的某一种取向是否能够占据主导地位很大程度上取决于执政党是否采用属于这种取向的理论，因此，有必要对执政党变更与两类更替的关系进行分析。
19世纪后期至今，政府-市场理论内部的两种主义之间的更替日益加快，公共行政学的两种取向的更替也随之日益加快，主要原因是：第一，两种主义、两种取向日益吸取对方的可取之处，二者之间的差异渐渐变小，更替难度减小；第二，西方国家的主要政党为了赢得选举，往往持与敌对党完全相反的理念，只要执政党发生变更，两类更替极可能随之出现。
执政党变更之后，新上台的政党倡导的理念对政府-市场理论内部的两种主义之间的更替具有直接、迅速且决定性的影响，最明显的例子是：20世纪30年代，美国共和党（罗斯福）取代民主党上台执政，政府干预主义随之取代自由放任主义；20世纪70年代末80年代初，英国保守党（撒切尔夫人）取代工党上台执政、美国共和党（里根）取代民主党上台执政，自由放任主义随之取代政府干预主义。值得注意的是：同一个政党在不同时期所倡导的主义可能不同，如，政府干预主义在20世纪30年代随着美国共和党（罗斯福）的上台而取得主导地位，但在20世纪80年代却因为美国共和党（里根）的上台而失去主导地位。
20世纪70年代末之前，执政党的变更对公共行政学中取向的更替并不具有直接、迅速且决定性的影响（与更替中的滞后现象有关）。公共行政学中工具理性取向和价值理性取向都出现之后，执政党的变更才对公共行政学中取向的更替具有直接、迅速且决定性的影响，如：20世纪70年代末80年代初，英国保守党（撒切尔夫人）取代工党上台执政、美国共和党（里根）取代民主党上台执政，两国均进行民营化改革，自由放任主义（新自由主义经济学）占据主导地位，公共行政学中的工具理性取向（新公共管理理论）取代价值理性取向（新公共行政学），成为主导取向。
在某些情况下，新上台的执政党所倡导的公共行政理论与实际采用的理论并不相符，如：20世纪90年代，欧美的一些政府主张采用“第三条道路”理论管理国家，然而，实际操作中却并非如此。
从本文中可以看出：政府-市场理论中不同主义的更替与公共行政学中不同取向的更替是有关系的，执政党变更则与这两类更替直接相关；自由-干预主义（理论上的第三条道路为代表）在实践中难度很大，容易偏左或偏右，那么，偏离多大程度算超出范围？换言之，如何划定自由-干预主义与自由放任主义、政府干预主义之间的界线？与此相似，如何划定公共行政学的公共价值管理范式与工具理性取向、价值理性取向之间的界线？这些问题值得思考。
