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【题目】广州建设项目审批流程改进探讨
【第一章】建设项目审批步骤优化研究绪论
【第二章】广州工程项目审批流程改革实施现状
【第三章】广州建设项目优化审批流程存在的问题
【第四章】建设项目审批流程优化问题原因分析
【第五章】广州建设项目审批流程进一步优化的建议
【结语/参考文献】广州建设项目审批制度改善研究结语与参考文献
5 广州建设项目审批流程进一步优化的建议
深入推进建设项目行政审批改革是贯彻中央、省、市关于简政放权、转变政府职能精神的重要举措，对激发投资活力、促进广州市经济发展具有重要的意义。有人说，经过几轮由中央到地方政府自上而下的减政放权的改革，广州已经形成了改革的 1.0 版本；通过对建设项目审批流程进行优化，广州实现了审批改革的 2.0 版本。现在，广州要以建设项目继续优化审批流程为着力点，在学习兄弟地区先进经验的基础上，进一步创新，深入推进审批制度改革，打造广州市审批改革的 3.0 版本。
近些年，全国多地进行了审批流程再造的尝试，例如怀柔区的并联审批改革、浙江省的网上审批改革、杭州的建设项目审批改革、厦门的"一张蓝图干到底"改革等，这些改革积累了很多值得借鉴的先进经验，其中犹以厦门改革的背景、条件、内容与广州最为相似，实施效果较为理想，值得广州借鉴。
5.1 厦门"一张蓝图干到底"的实践及其经验借鉴。
5.1.1 厦门"一张蓝图干到底"的实践。
根据国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部等部委联合开展市县"多规合一"试点工作安排，厦门自 2014 年 3 月全面启动"多规合一"工作，构建美丽厦门战略规划这"一张蓝图".以"一张蓝图"为契机，厦门市适时推行了建设项目审批流程再造。2014 年 10 月，《厦门市人民政府办公厅印发落实"三规合一"推进建设项目审批流程改革实施意见的通知》（厦府办〔2014〕153 号）出台，厦门市全面推进"一张图纸管控到底、一个平台协同管理、一张表格受理审批、一套机制保障运行"的建设项目审批制度改革。具体措施包括：
"一张图纸管控到底":在"三规合一"的基础上，整合城乡建设、环境资源保护、耕地保护、产业发展、交通发展、市政设施、公共设施等要求，形成全市城市空间战略规划"一张图",通过"一张图"的比对，协调各类专业规划控制线，从源头上解决规划冲突，为以后的专项审批快速进行创造了条件。
"一个平台协同管理":依托建设项目审批信息管理系统，政务服务中心窗口统一收件后，通过网络向各审批部门实时流转申请材料，同步办理后，一表形成审批意见。
审批部门间实现协同审批及信息共享，审批申报人能"进一家门办多家事".
"一张表格受理申请":实行"一表式"审批模式，实现"一份办事指南、一张申请表单、一套申报材料"完成审批。
"一套机制保障运行":建立法律保障机制，通过地方立法把协调好的"多规"控制线用法律的形式固定下来。以政府规章的形式明确规划控制线的管控主体、管控规则、修改条件和程序。制定相关的配套机制，确保改革工作的有效落实：建立审批部门业务联动制度、监控考核制度和信息系统动态更新维护制度；构建各审批部门协调运行的保障机制。
2015 年 1 月 1 日，在"三规合一"的基础上，厦门市"多规合一"平台正式运行。
厦门"多规合一"平台实施半年来，成效明显：一是，解决"多规"冲突，摸清差异图斑共 12.4 万块，面积达 306 平方公里。通过"多规"控制线的调整，划定生态控制线约980 平方公里、建设用地规模控制线约 585 平方公里、建设用地增长边界控制线约 700平方公里、产业区块控制线约 118 平方公里[1]
,共梳理出可使用的建设用地指标共 55 平方公里（占城市总面积 3%），落实了 200 余项近 3 年城市战略规划发展项目用地（占项目总数的 40%）；二是，搭建统一的"多规合一"业务协同平台和建设项目审批管理系统，实现窗口统一收件，各审批部门网上并联协同审批，审批信息实时共享，大幅压缩了审批时限，同时削减申报材料。通过前后审批流程对比，改革前在用地审批阶段，要涉及 7 个部门、9 个审批环节，需要提供 25 项资料，一般要半年才能走完流程；改革后，建设单位只需要与 1 个部门打交道、填写 1 份申请表、提供 6 项资料，花 10 个工作日搞定 .全流程的审批效率提高了 70% .三是，推行技术审查制度、加强审批内容、责任及时限管理，促使政府部门逐步从项目审批等具体事务中解脱出来，把更多的精力放到谋大局、出政策、加强面上监管。
5.1.2 厦门经验对广州市的启示。
厦门市通过"多规合一"这个平台，描绘了美丽厦门这"一张蓝图",在此基础上，创建一套标准和体系，推行建设项目审批流程的优化，渐次找到了政府转型发展、破解现代化治理难题的金钥匙。通过对厦门建设项目审批流程优化实践成功经验总结，对比广州市建设项目优化审批流程的实践，其启示包括：
一是有一个强有力的组织架构推动审批改革。厦门市就"多规合一"试点工作，成立了以市委书记为组长的工作领导小组，四套班子一把手及各个审批部门一把手为成员。
市委书记亲自抓，力推此项改革。在组织架构上有力推进了改革工作的有效落实。广州市建设项目优化审批流程改革试行之初风风火火，中央电视台等各大主流媒体都对此进行了专题报道，但到后来平平淡淡，联合审批的效果并不好，据统计并联审批的办结项目只占总数的 3%,这与缺少一个强有力的组织架构来持续推动改革有很大关系，特别是主推此项工作的时任市委书记万庆良出事后，各审批部门推进联合审批的积极性不高，甚至有"此项改革最终走向烂尾"的悲观情绪出现。
二是有"一张蓝图"为审批提速创造条件。通过"多规合一",构筑"一张蓝图",各类专业规划控制线得到了提前的协调，从源头上避免了各专业规划"打架"现象，从而减少了专业审批里因为规划冲突而导致的沟通协调难问题，为实现联合审批、提高审批效率创造了条件。目前广州市"多规合一"工作没有实质性的进展，联合审批缺少信息基础，各审批部门只能各自为政，根据本专业部门的规划进行审批，"控规调整后变电站建不了""地铁线路批下来发现与控规不符"这样审批结果冲突的现象就难以避免。
三是有一个平台保证协同审批的高效运转。在"多规合一"的前提下，依托建设项目审批信息管理系统，申请材料能在各审批部门间实时流转，同步办理。由于有"一张蓝图"作为基础，消除了各审批部门审批意见冲突的源头，所以在审批信息管理系统里，各审批部门的协同合作得以高效运转，创新审批模式成为可能，实现了从"部门审批"到"综合审批"的转变。目前，广州市还有审批部门没有实现"内网"与建设项目审批系统的对接，高效协同审批也就成了纸上谈兵。
四是有一个窗口为市民提供规范服务。以厦门市行政服务中心为"据点",设立建设项目审批收发件窗口和跨部门审批室，各部门审批人员集中在政务中心办公，政务中心窗口统一收件、统一发件，审批申报人能"进一家门办多家事".通过推行"一表制",建设项目申报人实现"一份办事指南、一张申请表单、一套申报材料"就能完成审批，审批的申报材料大为缩减。同时建立严格的业务督察制度和退件核查制度，不仅管审批时限，还管审批质量。这些规范的服务，真正体现了审批服务的便民性，实现了审批服务的公民服务导向。
五是有一套机制保证审批改革的有效运行。推动规划控制线立法，将"多规合一"划定的生态控制线、建设用地增长边界等纳入地方立法。以政府规章的形式明确规划控制线的管控主体、管控规则、修改条件和程序。制定相关的配套机制。打造"一套机制",在提升审批效率的同时，建立倒逼机制和信用监管机制，督促建设单位、中介机构提高办事效率，诚信守法办事。这些措施确保了改革工作的有效落实。
六是有一批创新制度促使政府职能的转变。实行"承诺制",将部分技术指标审查工作移交给施工图审查机构，政府部门不再进行该项审查，由建设项目审批申报人签订承诺书，承诺确保按照规划指标进行规划。建立承诺信用体系，对业务单位、代建单位、中介机构等进行监督，对不诚信行为或违法违规行为进行处罚、曝光。建立重罚制度，对不遵守承诺的建设单位进行重罚，倒逼建设单位的依法建设，实现建设项目管理从"严审、松管、轻罚"到"宽审、严管、重罚"的转变，从而促使政府由以审代管到审管结合的职能转变。
5.2 进一步优化广州市建设项目审批流程的建议。
针对前文发现的问题，笔者认为应该借鉴其他地区的先进经验，以整体性治理为指导思想，以公民服务为导向，从制度设置优化、实施细则优化、硬件配套优化三方面对广州建设项目优化审批流程试行方案进行改进，切实减少建设项目审批事项的数量，大幅缩短审批时间，有效提高审批效率，各审批部门共同协作，为建设项目审批申报人提供高效、优质、无缝隙的政府服务，从而实现政府职能由管理向服务的转变。
5.2.1 设定高层次领导小组和监督机构，统筹推进优化工作。
在广州建设项目优化审批流程的改革中，缺乏常设的协调机构。虽然在每个审批"集装箱"内设立了牵头部门，但牵头部门与各并联审批部门级别相同，在实际运行中缺乏实质性的权力，权责并不匹配，导致了在协调过程中出现议而不决和决而不行等弊病，这些现象都源于协调机构的行政级别不高。因此，有必要成立更高级别的组织来促进各审批部门之间的横向协调。
因此，笔者建议成立市级领导牵头、各审批部门领导为成员的工作小组，对现行的建设项目审批事项及流程进行深入调研，明确精简审批事项、简化审批流程、缩短审批时间的步骤、方法和措施等，强力推进建设项目优化审批流程的工作。工作小组定期召开工作会议，解决在建设项目审批过程中发现的不协调问题。同时成立由市人大代表、市政协委员和社会专业人士组成的监督委员会，对建设项目优化审批流程工作进行监督，不仅要对审批时效进行监督，也要对审批实效进行监督。指定一个常设部门（如政务管理办公室）审批流程优化过程中的调研、协调、统筹等工作。
5.2.2 引入"成本-收益"分析方法，彻底审查清理审批事项。
由于我国行政领域存在的"部门立法"现象，因此在审查清理审批事项的改革中，我们不仅要对审批事项的形式要件进行"合法性"审查，还要对审批事项的"必要性""合理性"进行审查。
任何制度的设立、运行、维护都需要成本，行政审批制度也不例外。行政审批制度的成本既包括制度设计成本、审批机构运转费用和工作人员的工资、福利等直接成本，也包括监督的成本、审批相对人报批所花费的材料、时间、寻租成本、道德成本和机会成本等间接成本。通过"成本-收益"分析可以界定行政审批的有效边界，以提高行政审批的有效性和合理性，减少"政府失灵".行政审批的"成本-收益"分析是衡量审批项目设定的合理性的重要指标[1]
.因此，我们在对建设项目审批事项进行审查清理的时候，可以引入"成本-收益"分析方法来确定是否应当设定审批；此外每隔一段时间都要对审批的实施效果进行动态的评估，以确定审批事项是保留，还是调整、取消。通过这样的分析，切实减少建设项目审批领域的审批事项。
例如对建筑企业资质的行政许可，设立初期，确实有利于建设单位根据资质，选择合适的、优质的施工企业，但目前的实际情况是：这一制度限制了竞争对手的进入，成为早期获得较高资质等级的企业的保护伞；有的企业自己并不从事具体施工活动，而是收取挂靠费，让其他的企业或者个人以本企业的名义承揽工程，挂靠行为的泛滥导致了建设单位无法根据投标建筑企业的资质等级来优选施工单位。对于这样的审批事项就要调整或者清理。
推行权责清单制度，接受社会监督。推行权责清单制度，重点解决行政职权的合法性问题，推进部门、职能、权限、程序、责任法定化，没有法律、法规、规章和规范性文件依据的权力，一律不得列入权责清单，一律不得对外实施，坚决消除权力设租寻租的空间。要突出有效监督的导向。通过推行权责清单制度，将各审批部门的各类权责事项及其依据、行使主体、对应的责任事项等，以清单的形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督。要提供便捷的监督渠道和监督方式，公开审批结果和监管信息，充分接受群众监督，健全并严格执行监管责任制和责任追究制，让群众说得上话、插得上手，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。
5.2.3 构建"多规合一"沟通平台，完善审批部门间的协调机制。
审批部门的"行政碎片化"导致了各审批部门各自为政、协调难度大，最终导致广州建设项目优化审批流程政策落地难。审批部门"行政碎片化"不仅指各审批部门组织结构相互独立，审批业务专业化分工，更是指各审批部门之间缺乏有效的沟通协调机制。
希克斯强调，整体性治理所反对的不是专业化，其敌人是碎片化，需要整合的方面不是分化，而是碎片化。换句话来说，要对广州建设项目审批流程优化，实现整体性治理，重要的是要构建各审批部门之间的协调机制。
广州建设项目审批系统已经建成并运行，要通过技术的改造，让所有审批部门"内网"安全地与建设项目审批系统实现对接，构建一个各审批部门共享、互联共通的沟通平台。整合信息资源，建设统一的、标准的数据技术平台，有利于实现信息和资源集成，有利于加强各政府审批部门内外信息、资源的有效交流与合作，有利于降低政府各审批部门电子政务系统建设、维护成本，有利于各审批部门追求各方效能最大化，有利于各审批部门合力为广大建设项目申报人提供无缝隙服务，从而有效解决政府各审批部门在组织结构中的孤岛现象。具体措施包括：
优化完善建设工程项目联合审批信息系统，并与"三规合一"信息平台联动共享，推动"多规合一"信息平台建设，实现项目从策划生成、审批落地全过程业务协同、信息共享。
制定全市建设工程项目联合审批信息系统建设标准、接口标准。各区、各审批部门按全市统一标准建设本区、本部门信息平台，并与市平台对接。为避免各区、各审批系统投入不均导致系统标准化受阻，可以在财政允许的前提下，统一由市里收集汇总各区、各部门所需人员、设备、场地、信息化平台等方面的需求，考虑采用政府购买服务的方式研究制定配置标准和解决方案，并按程序报批由市财政统一解决。
在"三规合一"的基础上，建设"多规合一"的信息联动平台，编制完成与环保、文化、教育、体育、卫生、绿化、交通、市政、水利、环卫、控高等规划的"多规融合",完成投资建设"一张图"管理。统一规划目标、坐标系、技术标准、编制办法，在"一张图"上划定各类控制线。"多规合一"的信息联动平台与建设工程项目跨部门联合审批系统实现对接。整合国土规划两套坐标系，建设统一的广州地方坐标系统。各审批部门对主要建设区域预先达成共识，指导土地出让和项目建设。在建设工程项目联合审批系统的基础上，对接"多规合一"信息联动系统，为跨部门业务协同提供技术支撑。
推进建设工程项目电子报批。利用 CA 认证和电子签章等安全技术，研究制定电子证照互用互认和电子归档机制，实现审批信息实时共享、各审批业务部门协同审批、上下层级联动审批。推进全电子材料网上申报、网上审批和电子证照应用工作，让全流程无纸化审批成为现实，从而真正为广大建设项目审批申报人提供无缝隙的审批服务。
同时，理顺各审批部门间的职责和分工。建议由各级的政务中心作为本级审批事项总的牵头部门，统一收取申报材料，并完成材料的上网、分发等工作，负责组织、协调及督促建设项目联合审批工作的开展，对各部门审批过程中遇到的问题进行汇总、上报市领导组成工作小组进行协调，各部门的审批意见汇总到政务中心后，由政务中心窗口负责发放及审批材料归档。在原方案中，各阶段的牵头部门既要负责本身业务的受理，又要负责收案、分发、协调，工作压力陡增，而且有些部门这个阶段是牵头部门，在别的审批阶段又是并联审批的配合部门，职责上存在交叉重叠。通过把政务中心作为总的牵头部门，发挥政务中心服务性强的优势，有利于减轻原来各牵头部门的业务压力。
5.2.4 纵、横向理顺各审批部门权责关系。
审批流程的优化，事必会涉及审批权限及事项在不同层级的政府、同一层级不同部门之间的调整，为避免"有好处的事情大家争着做、麻烦的事情大家都不做"的情形出现，有必要纵向上理顺市、区两级政府部门，横向上理顺同一政府层级的不同审批部门之间的权责关系。
具体来说，在纵向上，首先，尽可能做到一个权责事项由一个层级负责到底。其次，要尽量减少事项运行的中间层级，有效提高行政效率。再次，确需分级负责的，要界定好彼此权责关系。市、区两级政府要适当分工、明确权责边界，尽量避免职权交叉重叠、职责不清的问题。权责的划分要便于群众办事，便于行政管理，便于提高效率。最后，在审批权限下放的过程中，要根据区级审批部门的实际情况，给予适当的人、财、物、技术的支持，在权限下放初期要"扶上马",保证市级审批事项能够"转得走",区级审批部门能够"接得住",不再出现事项审批"两头不到岸",建设项目申报人申报无门的情况。
在横向上，对于联合审批的事项，要明确牵头部门和并联审批部门各自的责任，并建立健全部门间履职分工配合和协调的机制，消除推诿扯皮现象。依托政务服务平台，健全跨部门审批联动工作机制。将各部门多图专审改为联合评审，评审会后形成会议纪要，各审批部门出具审批意见，并实行默认制。在政务审批一站式办理的基础上，推进项目审批后的查勘工作改革，由政务服务管理部门牵头，组织职能部门，统一验收查勘。
各区政务管理部门建立主动协调服务工作机制，对市区重点项目审批问题建立清单管理和协调服务责任制。
此外，要创新审批机制，实现审批部门职能转变。主动作为，敢于担当，创新审批机制，探索"承诺制、处罚制"等新型审批机制，推动建设项目审批由原来的"严审、松管、轻罚"向"宽审、严管、重罚"改变，从而促使政府由以审代管到审管结合的职能转变。实行"承诺制",将部分技术指标审查工作移交给施工图审查机构，政府部门不再进行该项审查，由建设项目审批申报人签订承诺书，承诺确保按照规划指标进行规划。建立承诺信用体系，对业务单位、代建单位、中介机构等进行监督，对不诚信行为或违法违规行为进行处罚、曝光。建立重罚制度，对不遵守承诺的建设单位进行重罚，倒逼建设单位的依法建设。
5.2.5 推行"一表制".
要加快统一审批标准，实现"一份办事指南，一张申请表单".由市政务办牵头，制定全市统一审批标准，对行政审批事项的申报条件、材料等进行细化、量化，指导、协调、督促各区按照市统一标准进行办理，对于能合并提供的材料合并提供，对那些与审批无关的申报材料坚决清除掉。
推行"一表制",梳理各个审批事项需要填写的内容和信息，把同类项进行合并，减少建设项目申报人反复填写、反复申报的麻烦。同时依托广州建设项目审批平台的共享数据库，实现库内已经共享的前期审批结果，申报人无需重复提交复印件，只需要在申请表填写文件编号即可，既减轻了申报人的负担，也减少了审批单位反复核对原件的麻烦，又降低了审批单位资料归档保管的成本。
无缝隙政务流程再造的理论强调以顾客为导向，以竞争为导向，以结果为导向，使政府的服务能真正有效地符合民众的要求。要使广州市建设项目优化审批流程方案能达到实效，让民众感受得到改革的好处，就要以公众需求为导向，对公众放映强烈的问题作出回应，从实施细则上改进优化方案。
5.2.6 促进政务中心均衡建设，打造"虚实一体"服务平台。
厦门市的行政服务中心是福建省入驻部门最多、项目最齐全的市级中心，它为广州政务服务中心建设提供了很好的范式。广州应该以厦门政务服务中心为榜样，促进各区政务服务中心的均衡建设，打造"虚实一体"的政务服务平台。具体措施包括：
首先是以"应进必进"为原则，不仅所有行政审批的部门要进驻，而且提供审批性质的公共服务单位也要进驻，部分与审批事项密切相关的中介服务单位创造条件进驻。
这不单纯是为了建设项目申报人"少跑腿",更重要的是在网上协同平台应用还不广泛的时候，审批部门办公地址物理上的聚合有利于减少审批资料在各个部门之间传递的时间，有利于各审批部门之间的沟通与协调，从而有利于建设项目审批效率的提高。
其次是建立详细的行政服务标准体系，包括服务的通用基础标准、服务的提供标准、管理标准以及工作标准等子体系，并以此推进各个区的政务服务中心标准化建设。
第三是全力推动审批部门整建制进驻和对窗口的充分授权。各个审批单位可以把事项的审批权集中到一个内部部门，这个内部部门整建制进驻政务服务中心，通过推行首席代表制，对这个部门充分授权，使各审批事项基本上能在政务服务中心直接受理、直接审批和办结，真正实现"一站式办理""一条龙服务".番禺区政务服务中心原国土局窗口就进行了首席代表授权、审批事项窗口后台办结的尝试，可以及时总结、推广有益经验。
5.2.7 推进诚信监管，规范中介服务。
理顺中介与审批部门的关系，从人、财、物上进行彻底的分离，把政事、政企、政社分离改革进行到底。依据法律法规、规章的相关规定对行政审批前置中介机构办理事项进行合法性、合理性、成本效益性审查，能撤则撤、能并则并，明确界定行政审批前置中介机构的业务范围，审定合格的中介服务机构。依托网上办事大厅，建立"网上中介超市",引入竞争机制，对入驻中介机构的资质、等级等进行有效的管理。对于建设工程项目行政审批涉及的可研方案编制、土地评估、测绘、施工图审查、各类监测等中介服务，由建设项目申报人通过"网上中介超市"自由选择。建立中介机构信用评级制度，将"网上中介超市"的中介行为纳入统一监管，对服务质量、时限和效率进行评价，对不良行为进行公开。项目完结后由建设项目申报人进行服务评价，建立有效的中介服务监管与退出机制。另外，对建设项目申报人反映强烈的国土与规划两套坐标系统，重复测量等问题，借助规划、国土结构合并重组的契机，整合国土规划两套坐标系，建设统一的广州地方坐标体系。理顺规划用地测量和国土测量，规划验收测量与房地产测绘成果的关系，形成统一的操作标准和操作流程，实现不同测绘成果及信息的充分共享及应用，避免重复测绘及收费。
5.2.8 建立高效的公众反馈和监督平台。
要以公众服务为导向，首先要了解公众的需求，要知道公众反映的热点和难点问题是什么；对于审批部门的监督，仅仅通过电子监察系统实行审批时效监督也是远远不够的，因此，有必要建立公众反馈和监督平台。
首先，建议完善现有的建设项目审批系统，同步健全申报人实时查询系统，让申报人可以实时、具体查询到项目的办理进度及各部门审批意见，而不是现在网站显示的"办理中",让申报人对审批的进度能实实在在起到监督的作用。
其次，要广开公众反馈意见的渠道，通过窗口人员听取、意见箱、电子邮箱、网页等各种方式，让公众可以便利地反映实施过程中存在的难点问题以及优化的建议。特别强调要提高这些渠道的回应性以及回应的及时性，从而鼓励公众多提意见。
同时，可以开展建设项目报批人对审批部门的评价活动，倒逼各审批部门关注公众的需求，改变审批方式，为公众提供满意的服务，从而促使审批部门职能的转变。
