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【题目】广州建设项目审批流程改进探讨
【第一章】建设项目审批步骤优化研究绪论
【第二章】广州工程项目审批流程改革实施现状
【第三章】广州建设项目优化审批流程存在的问题
【第四章】建设项目审批流程优化问题原因分析
【第五章】广州建设项目审批流程进一步优化的建议
【结语/参考文献】广州建设项目审批制度改善研究结语与参考文献
2 广州建设项目优化审批流程实施现状
2.1 实施背景。
根据国家多次行政审批改革的要求，广州市也相应地进行了多次的行政审批制度改革。这几次的行政审批改革多以精简审批事项为重点，同时在规范和优化审批流程方面也进行了一些尝试。一是 2004 年《行政许可法》颁布后，广州市对行政许可的申请材料、受理条件、一次性告知制度等进行了全面规范。二是各部门对单个审批事项的审批流程进行了优化，取消和减少不必要的审批环节，压缩审批时间。三是对某些领域的审批流程进行优化再造，如 2012 年出台了《广州市重点项目报批绿色通道若干规定》，通过归并重点项目部分报建审批事项，适当压缩审批时限，加快办理项目建设各项审批手续，以顺利推进广州市重点项目的建设。
虽然广州市在优化审批流程方面进行了一些尝试，但在建设工程项目领域，还存在审批时间过长、审批环节过多、审批程序繁杂等诸多问题，严重地影响了企业投资的积极性，阻碍了经济的进一步发展。优化建设工程项目审批流程，大幅度缩短审批时间，提高审批效率，成为广州市行政审批制度改革下一步工作的重点和努力方向。
2013 年 1 月，在广州市的"两会"上，市政协委员公开展示了建设项目审批"万里长征图",指出广州市建设工程项目整个审批过程长达 799 个工作日。随后，市政协以主席建议案的形式提出了《关于大幅缩短广州投资建设审批时间的建议案》，建议大幅度缩短建设审批时间，并呈报市委、市政府。
2013 年 1 月 31 日，市法制办成立专责工作小组，专责工作小组召集市发改委、建委、规划局、国土房管局[1]、环保局、公安消防局等 20 多个涉及建设工程项目审批的部门，就审批事项、审批环节、审批流程、审批时间的取舍、优化、压缩等反复进行研究、论证和推敲，并于 2 月 8 日完成了《广州市建设工程项目优化审批流程试行方案》（下称《试行方案》）讨论稿和审批流程图的起草工作。3 月 27 日，广州市人民政府发布了《广州市人民政府关于印发广州市建设工程项目优化审批流程试行方案的通知》（穗府〔2013〕8 号）（下称《试行方案》）。
2.2 主要内容。
《试行方案》明确了建设项目审批改革的思路、适用范围、原则、改革的方式、配套措施以及审批流程等。《试行方案》改革的方式包括：一是整合审批流程，政府投资类的建设项目审批流程被整合为立项（项目审批）、用地审批、规划报建、施工许可、竣工验收 5 个阶段，每个阶段指定一个牵头部门，例如立项阶段牵头部门是发展改革部门，用地审批阶段是国土房管部门，规划报建阶段是规划部门，施工许可及竣工验收阶段由建设部门负责；二是实行并联审批，每个阶段由牵头部门统一收案，然后抄告同一阶段的其他并联部门实行同步审批，再由牵头部门统一告知申报人审批结果，具体审批的法律关系不变，审批的主体、事项、条件等均不变；三是提供咨询服务；四是审批信息共享；五是统一时间，限时办结。配套措施包括：建立建设工程项目审批服务代办制、推进审批标准化服务、实行行政审批与技术审查相分离、完善建设工程项目审批前期工作、实现网上审批等。
《试行方案》改革的配套措施包括：建立审批服务代办机制，推进审批标准化服务，推行行政审批与技术审查相分离，完善审批前期工作。
《试行方案》保障机制包括：明确职责、网上审批、规范审批收费、建立和完善审批中介服务诚信体系。
2013 年 12 月 16 日，为协调理顺《试行方案》在实施过程中遇到的问题，广州市发布了《广州市人民政府关于印发广州市建设工程项目优化审批流程试行方案补充规定的通知》（穗府〔2013〕30 号），对"双轨"服务、市区分工、完善项目编号管理制度事项等做了补充规定。
2014 年 6 月 11 日，广州市人民政府办公厅发布《关于广州市建设工程项目审批流程优化工作安排的通知》（穗府办函〔2014〕81 号），明确继续执行建设项目优化审批流程试行方案。
2.3 审批现状。
2.3.1 在流程模式上，串联、并联审批双轨运行。
所谓的串联审批，是指审批的流程像一个串联的电路，各个审批环节之间是一个串联关系，一个审批完成，才能进入下一个审批环节，前一个部门审批的结果将作为后一个部门审批的依据，下一个部门审批的开始要以前一个部门审批的结果为前提，涉及的审批环节不可逾越也不可提前，各审批环节之间既相互独立又环环相扣，一环受阻，整个审批流程都将停滞。通过广州市建设工程项目联合审批办事流程图（附录 1），就能很清晰、直观地了解广州政府投资建设项目串联审批的全过程。
所谓并联审批，是指把涉及两个以上部门共同审批办理的事项，实行由一个窗口（牵头单位）收案受理、组织协调各责任部门同步审批办理的行政审批模式，这种模式用一句话来概括其特点就是"一门受理、抄告相关、同步审批、限时反馈".并联审批模式改变了串联审批模式需要按序逐家审批的状况。2013 年广州试行建设项目审批优化方案，该方案的一个重要改革就是"整合审批流程、试行并联审批".政府投资建设工程项目审批流程被整合为立项、用地审批、规划报建、施工许可、竣工验收 5 个阶段（即平常说的 5 个审批"集装箱"），每个"集装箱"指定一个牵头部门，立项阶段由发展改革部门牵头，用地审批阶段由国土房管部门负责，规划报建阶段由规划部门组织，建设部门负责牵头组织施工许可和竣工验收阶段；在每一个审批"集装箱"内，由牵头部门统一受理申请材料、统一组织其他审批部门开展并联审批、督促协调审批进度、在流程限定的时间内完成审批并统一告知申报人审批结果。以使用非储备类用地的政府投资建设项目为例。
相比起串联审批，并联审批的优点是显而易见的，包括：第一，"一门受理"可以让申报人少跑腿，串联审批时申报人必须逐一到各个窗口缴交申报材料，一门受理后，并联几个部门的申报材料只需要送到牵头部门窗口即可；第二，"抄告相关"变政府部门外部协调为政府部门内部协调，减少了申报人协调各审批部门的工作量。第三，"同步审批"缩短了审批时间，以规划报建阶段为例，要成功申领《建设工程规划许可证》，假设所有的审批环节都顺利进行，不存在反复的情况，那么《试行方案》实施前仅行政审批时间最短需要 100 个工作日，而《试行方案》实施后再并联审批模式下最快 11 个工作日即可办结（详细比较见表 2-1）。
在建设项目审批流程模式上，以前广州建设项目审批只有串联审批一种模式，现在串联审批与并联审批两种模式双轨运行。申报人可以根据建设项目的情况，既可以全程选择并联审批也可以全程选择串联审批；在某一个审批阶段，既可以选择全部事项按并联审批方式办理，也可以选择部分事项并联审批，其他事项单独办理，当然前提是不影响审批事项的前后置关系。
2.3.2 在审批载体上，网上、网下审批同步开展。
网上审批是随着电子政务发展而出现的新的审批方式，它是指将审批的申请、受理、查询和监督等业务放到网上进行，通过将现代信息通讯技术有效地运用到审批过程中，从而改变传统的审批模式。通过网上审批，市民能够获得更加规范、高效、透明的服务；网上审批还有利于打破审批机构间的条块分割，优化组织机构。
电子政务系统是实现网上审批的物质基础，网上审批发展的过程也是电子政务系统发展的过程。经过多年的电子政务建设，广州建设项目各审批部门基本建设有本部门独立的内部的办公自动化系统、公文交换系统、移动办公系统，基本实现办公的无纸化，审批文件的网上签转；基本建设有本系统的门户网站，实现审批信息的公开以及与市民的网上互动；基本建成本部门内部行政审批的数据库，支持本部门的审批工作的开展。
2010 年 5 月 14 日，广州市人民政府办公厅印发《加快全市电子政务建设工作方案》（穗府办〔2010〕41 号）。通过该方案的推动，市政务办会同市发展改革委、国土房管局、城乡建设委、规划局、环保局、外经贸局等部门梳理、优化建设项目审批的相关部门业务，在此基础上建设基建投资项目网上审批服务系统。同时，市政务办依托市政府门户网站，建设了网上办事大厅，将原来分散在各政府部门网站上的办事指南等信息进行了整合。在这个阶段，对于所有进驻广州市政务服务中心的行政审批业务，申报人都能在网上办事大厅里查询到办事指南、都能进行相关的表格下载、业务咨询和网上预约服务和结果查询。
2013 年 5 月，《试行方案》开始施行，方案要求依托市政府信息共享平台、市政务服务中心平台及市政府信息资源库为基础，整合各个审批部门的电子业务系统，开发建设高度集成、部门联网、信息共享、综合性强的建设项目审批系统，实现不同审批部门之间的实时资源共享，形成"全共享"工作平台，从而提高建设项目联合审批效率。
目前，广州市建设项目审批系统已经建成并投入使用，各审批部门可以通过身份验证，进行内部审批系统及数据的接入；此外建设了广州市建设项目审批信息共享平台，部分审批部门如规划、建设、发改、国土等建设项目的审批信息已经被纳入建设项目审批信息数据库，实现了立项批复、环评批复、建设项目选址意见书、建设用地预审、《建设用地规划许可证》、《建设用地批准书》、《建设工程规划许可证》、《建设工程规划验收合格证》、《建设工程施工许可证》等上传与落地，实现了基于这些空间数据的查询、定位以及常用的 GIS 功能，实现了从图到证、从证到图的查询，以及各类基于上述9 类数据的查询与统计；此外还涵盖了卫星影像、土地利用总体规划、控制性规划导则、建设用地、规划道路红线、政务电子地图等空间数据的共享。
基于广州市建设项目审批系统，部分审批事项实行网上申报与网下审批同步开展。
申报人要先进行网上申报，填写相关信息并上传申报资料，获取受理号后，再把纸质版的申报材料通过窗口送达审批单位；审批单位受理申报后，通过电子审批系统进行审批意见呈报、流转，最终的纸质版审批意见通过窗口再送达申报人。个别环节可以实现网上申报、网上审核、网上回复审批意见，例如广州市规划局主办的规划报建阶段的技术性审查。
2.3.3 在审批主体上，以区为主体，市、区两级联动。
2013 年 1 月 15 日，广州市人民政府颁布《广州市人民政府关于第五轮行政审批制度改革取消、调整和保留行政审批、备案事项的决定》（广州市人民政府令第 90 号），决定取消行政审批 60 项、备案 18 项，调整行政审批 138 项、备案 29 项，保留行政审批201 项、备案 67 项。经过这一轮的行政审批制度改革，广州建设项目的大部分审批事项的权限都下放到区一级，区级政府部门成为建设项目审批的主体，大部分市一级的政府审批部门只保留了重点项目、跨区项目等的审批权限，实现了审批重心的下移。各个审批事项的办理权限是否下放，根据各个审批系统的自身规定，因此同一个建设项目会出现某些审批事项在区一级部门办理，有些审批事项在市一级部门办理。例如某高校的建设项目的规划报批在区一级办理，但是消防审查要由广州市公安消防局审批。这使得某些建设项目审批需要市区两级联动。
在串联审批模式下，各个审批事项按照各个系统实际的审批权限送相应层级的政府部门进行办理即可。
在并联审批模式下，根据牵头部门审批事项权限决定市、区分工，市、区两级联动。
市、区两级联动，其审批材料及审批意见等信息有不同的流转路由，归纳起来有四种：
第一种是牵头部门审批事项及并联审批事项审批权限都属于市级的，建设单位向市级的牵头部门申报。
第二种是牵头部门审批事项及并联审批事项审批权限都属于区级的，建设单位向区级牵头部门申报。（如图 2-8）第三种是牵头部门审批事项权限属于市级，而并联审批事项审批权限属于区级的，建设单位向市级牵头部门申报，市级牵头部门分别抄告市级并联审批部门，再由市级审批部门转送相关的区属部门办理，区属部门办结后，把审批结果直接报送牵头部门，并抄送市级并联审批部门。
第四种是牵头部门审批事项权限属于区级，并联审批事项权限属于市级的，建设单位向区级牵头部门申报，区级牵头部门分别抄告区级并联审批部门，再由区级并联审批部门转送市级并联审批部门，市级并联审批部门办结后，把审批结果直接报送牵头部门，并抄告区并联审批部门。
通过审批事项权限的下放，区级政府部门成为广州建设项目审批的主体，方便了项目申报人就近进行报批，实现了服务就在家门口，缩小了申报人办事出行的范围。市、区两级审批部门的联动，提高了并联审批事项申报的灵活性。
2.3.4 在服务方式上，一站式收案服务与分散审批结合。
通过大力推进"两级政府、三级管理、四级网络"的政务服务体系建设，截至 2015年 7 月，广州市及 11 个区已建立政务中心（只有天河区仍未设立），大部分的街道或镇也设立了政务和公共服务窗口，全市"纵向到底、横向到边"的政务服务体系基本建立。
其中荔湾区政务服务中心还进行了改革，实行业务窗口的整合，把 30 个业务窗口整合成5 个窗口，264 项进驻事项在哪个窗口都能办理，前台窗口统一受理，后台再根据业务转送到不同的审批部门审批，服务实现了由"一站式"升级为"一窗式"[1].
依托各级政务服务中心，广州建设项目的审批也初步实现"一站式"服务。各级审批单位进驻政务服务中心，开展收案业务，大幅减少了办事群众"东跑西跑重复跑"的时间。业务窗口收案后，基本都要把纸质申报材料转送回本单位的不同审批处室进行审批，审批完成后，所有材料再转交窗口整理、归档及向申报人发放审批结果。因此，在服务方式上，广州建设项目的审批实行的是"一站式"收案服务与分散审批结合的模式。
2.4 主要成效。
《试行方案》的施行，在广州建设项目审批领域，甚至是全国的行政审批领域刮起了一股小旋风，中央电视台连续几个晚上对此进行了系列的报道。广州在审批流程再造方面做的有益尝试，取得了不小的成效。
一是审批效率局部提高。通过推行《试行方案》，广州建设项目某些行政审批环节的审批时间被大量压缩，政府部门承诺的批出时间远低于法定的批复时间。例如建设项目申领《建设工程规划许可证》，优化前的审批时间需要 30 个工作日，优化后调整为11 个工作日；申领《建设工程规划验收合格证》，优化前需要 30 个工作日，优化后调整为 5 个工作日。从表 2-1 可以看到规划报建阶段的审批时限由 100 个工作日减少到了31 个工作日。建设项目审批的效率局部得到了提高。
二是审批的便民性得到增强。通过审批事项权限的下放，区级政府部门成为广州建设项目审批的主体，方便了项目申报人就近进行报批，实现了服务就在家门口，缩小了申报人办事出行的范围。市、区两级审批部门的联动，提高了并联审批事项申报的灵活性。依托各级政务服务中心，广州建设项目的审批也初步实现"一站式"服务。各级审批单位进驻政务服务中心，开展收案业务，大幅减少了办事群众"东跑西跑重复跑"的时间。大部分审批事项所需的报批资料及所需表格都能在网站上查阅和下载，建设项目报批人减少了"跑路"的时间。整体而言，广州建设项目审批的便民性有所提高。
三是审批的公开性、透明性得到提升。通过把审批事项、审批依据、审批条件、申报资料、审批时限、审批费用、审批流程、审批结果公示、监督电话等审批要素进行规范及标准化，并在各相关网站进行公开；以及审批平台对审批事项实行实时监督等措施，有效地降低了审批人与申报人之间的信息不对称，减少了审批人的自由裁量权，使审批的公开性、透明性得到了提升，从而有力地促进了建设项目廉洁审批的发展。通过施行《试行方案》，建设项目申报人普遍觉得审批部门工作人员的服务态度有了很大的改善，门好进了，脸好看了，吃、卡、拿、要的行为也少了。
