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【题目】姑苏区城管局基层执法行为规范探究
【绪论】姑苏区基层城管执法问题探析绪论
【第一章】城管执法行为失范相关概念界定及理论
【第二章】基层城管执法现状分析——以姑苏区城管局为例
【第三章】城管执法行为失范的原因分析
【第四章】 基层城管执法行为失范的应对策略
【结语/参考文献】基层城管人员执法困境研究结语与参考文献
绪 论
一、研究背景
城市是一个国家或者区域的经济、政治和文化中心，其多元发展、文明发展、和谐发展已经成为衡量一个国家或地区现代化发展水平的重要标志。随着我国现代化进程的不断推进，城市规模日趋扩张，城市管理已经成为地方政府的首要职能。自上世纪 90 年代起各地城市管理综合行政执法机构如雨后春笋纷纷成立，培养了一支数量庞大的城市管理行政执法队伍，.城市管理行政执法队伍在流动摊点管理、违章建筑的预防和管控、户外广告设置和审批、市容市貌综合整治等方面发挥了积极作用。，但是与此同时，随着城市人口的不断膨胀，城市功能不断扩展，城市管理面对的问题也越来越多，城管执法工作面临的挑战也日益增大，尤其是基层城管的执法工作进入了“城管执法、百姓叫骂”的尴尬窘境。
基层城管是在最前线的行政执法人员，他们直接与公民、与执法对象相接触，可以说直接展示了城管执法队伍的形象。但城管执法队伍成立至今，社会及民众对城管执法的印象每况愈下。城管执法过程中产生的执法冲突，执法人员与行政相对人的矛盾纠纷已然成为社会尤其是媒体追逐的焦点和热点。各类媒体为吸引眼球将“城管打人”、“城管暴力执法”等字眼写作标题，只要有与城管和城管执法行为失范有关的话题很容易成为热点，被网友疯狂转发。基层城管执法行为失范所引起的一些列社会事件让媒体狂欢，让市民焦虑，让社会质疑。
由于部分基层城管执法行为失范引起的这种不理性的社会现象已经对正常的城管执法和行政管理工作的开展产生了影响。
同时基层城管执法行为失范容易影响社会稳定。基层城管的执法对象是为生计而从事违法经营的下岗工人、无业游民以及靠临时销售季度性农产品而艰难谋生的进城农民，一般违法搭建当事人也是居住条件拥挤生活条件较差的居民。此类人一般都处于社会底层的弱势群体，他们面对的不是城管执法队员，而是一场关乎生存的战争。这就注定执法相对人在面对基层城管的执法冲突不可避免。社会大众会出于同情弱者的心理，对基层城管的具体执法行为表示不理解并加以指责，甚至在执法现场干预、阻断城管执法人员的正常执法，从而加剧执法相对人和城管执法人员的矛盾冲突，易扩大事态，诱发基层城管执法行为失范的发生，严重影响社会秩序和稳定。再者基层城管执法行为失范有损政府的形象和公信力。
基层城管直接面对公民和执法对象，基层城管执法失范行为直接影响公众、媒体对城管执法的评价，这样的失范行为多了，社会舆论就会导向对城管的负面评价，还在一定程度上践踏我国法律法规的权威。政府的权威来自长期的民主、公平和公正的执法行为和执法环境。城管执法部门是政府的组成部分，基层城管的执法行为、工作作风和文明程度不仅代表执法者本人的素质，更关乎政府在人民群众心中的形象，而基层城管执法行为失范则会损坏政府的形象，导致政府公信力减退。
二、研究意义
（一）理论意义
目前，关于基层城管执法行为失范问题的研究主要集中于他们暴力执法、与执法相对人的执法冲突和困境、城管执法法律依据缺乏、城管队伍建设等问题的探讨、分析以及城管执法问题对城市发展、社会和谐稳定等方面的影响。但是对基层城管执法行为失范（不仅仅是暴力执法）问题的研究相对匮乏。因此，结合我国社会转型时期特定的历史背景与特殊的社会现实，探索新时代文明城市生态城市创建过程中基层城管的执法行为失范的形成原因与形成机制，从宏观管理、社会环境、法律体制、基层城管这一特定群体的心理以及执法相对人、社会大众等方面加强对基层城管执法行为失范这一课题的深入研究，就可以从理论上在一定程度上弥补和完善目前关于基层城管执法行为失范的同类研究的不足之处，对于科学认识和有效得防控基层城管执法行为失范问题具有非常重要的理论意义。
（二）现实意义
2013 年 5 月 31 日，一段名为“实拍延安某区城管暴力执法：双脚跳起暴踩男子头部”的视频曝光后短时间内点击率就突破了十万，引起广大网友的强烈关注并激起民愤；2013 年 7 月 17 日又有新闻爆出湖南某县瓜农邓某在与当地多名城管发生肢体冲突后倒地死亡，该事件也引起舆论轩然大波和网民热议。网络上关于基层城管执法的此类新闻比比皆是，暂且不论这每一条新闻的内容是否属实，但每一条新闻几乎都与基层城管执法行为失范有关，而且这些频发的执法行为失范事件每次都会成为社会关注的焦点，网民议论的热点，一次次将基层城管执法推上风口浪尖。其实为了扭转此种负面形象，各地城管执法部门一直在努力改变执法方式，如“眼神执法”、“静默执法”、“柔性执法”、“女子执法队”等多种执法方式轮番上阵，但这些创新并非治本之策，基层城管执法行为失范问题一直存在。
苏州作为全国第二大移民城市，人口已超 1300 万，大量外来人口的入住给城市管理提出了新的挑战。尤其在姑苏区，人口居住密度大，流动摊点占道经营、违章搭建、店面扩招等情况频繁发生，基层城管执法地位越来越重要，随之出现的基层城管执法问题也越来越突出。因此，本研究在当前中国“构建和谐社会”的新形势下，通过对部分基层城管执法行为失范问题进行深入分析，揭示基层城管执法行为失范的形成原因及具体的表现形式，并尝试提出相应对的措施，这无疑对更新基层城管执法理念、改善基层城管执法方式、提高基层城管执法效率、减少基层城管执法的社会冲突、加快推动城市化进程以及促进社会稳定与和谐都将具有非常重大的现实意义和实践指导意义。
三、文献综述
（一）国内研究现状
上世纪 90 年代即有少量城市管理相关的着作问世，蒋亮、张安在 1998 年发表的《现代城市管理集成化模式初探》一文中指出城市发展中产生的问题趋于复杂性和关联性，作为城市管理相关部门的角色扮演应该由“管理者”身份向“管理者+服务者”身份转换，城市管理的集成化表现为部门集成、技术集成和人才集成。随着城镇化进程得推进，2000 年国务院颁发《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，2002 年又发布《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，全国多个城市进行了城市管理试点改革，而作为新出现的城市管理执法部门在没有其他直接经验可借鉴的情况下，在取得一定成绩的同时也出现了许多问题，大量学者开始用不同的学科视角探讨城管执法冷熙亮在 2001 年出版的《国外城市管理体制的发展趋势及其启示》通过对国外城市管理体制的研究提出我国城市管理体制的创新应该加强法律法规建设，并制定科学的城市发展规划，提高民众参与。李婷在《当前我国城市管理执法暴力问题研究》一文中通过对当前城市管理现状及暴力执法冲突分析和研究，提出立法空白、行政执法责任缺失和监督不力是导致城管出现暴力执法的原因。莫于川在 2008 年发表的《推行柔性管理与建设服务型政府》一文中将城管执法过程中出现的执法暴力冲突以及基层城管执法陷入尴尬境地的原因归结为执法人员的素质不高、执法观念滞后缺乏服精神等，城管执法改革应顺应行政管理改革柔性、高效和法制的大方向。周向阳在 2011 年所着《城市管理行政执法制度的发展困境及解决对策》一书中将城管行政执法制度的发展困境归因为法律依据与法治精神相冲突（职权法定、法律优先级越权无效原则）、城管行政主体资格缺乏法律保障，城管执法职权界限不清、执法程序不严，权力监督的匮乏，通过加强立法，合理界定城管权力界限等途径来走出城市管理行政执法制度的困境。在众多关于城市管理及城管执法的着作中涉及到基层城管执法行为失范的研究专着并不是很多，其中段新刚、江永政在《城管行为失范浅析》一文中指出城管执法人员是典型的“街头官僚”,他们拥有较大的自由裁量权，其行为不当会严重损坏政府形象，但是要防止城管执法行为失范，需要从自律的角度，加强城管队伍建设，提高城管队伍素质等。张优优 2011 年着文《城管执法人员的行为分析与控制》，在文章中他指出城管执法一般有四种执法行为逻辑，即激励不足、规则依赖、选择行为和一线弃权，而针对这些行为，需要通过法律、管理、道德等来约束和控制。笔者也在中国知网上对相关研究文献进行了在线搜索，搜索时间 2014 年 3 月 6 日。通过在中国知网上进行模糊搜索，输入“城管执法”,共找到相关文献 1282 篇；模糊搜索“行为失范”,2909 篇；模糊搜索“城管执法行为失范问题”共 5 篇；精确搜索“基层城管执法行为失范”,0 篇。由此可见，目前对于“城管问题”已经引起社会的广泛关注，对于不同群体的“失范”行为也有了广泛的研究，但是对于“基层城管的执法行为失范问题”的研究尚处于起步阶段，更多的是对城管执法法律溯源、城管执法体制的关注，尚未形成系统、全面的理论研究成果，而对“基层城管执法行为失范”问题的研究，除了一篇基于西方街头官僚理论研究基层城管执法行为失范的表现的文章之外，并没有专门性的系统的研究成果，可以说“基层城管执法行为失范”的研究尚处于阶段空白。
（二）境外研究现状
城管执法是基于我国城市化进程和城市管理现状而出现的，因此具有特殊性和中国特色，境外学者对于该方面的研究并不是很多，笔者通过查阅相关书籍，就境外关于城市管理理念和城市管理模式以及与中国城管有相似职能的公务警察做一些文献摘要。
国外欧美国家在城市管理中，一般采取“政府负责规划、指导，给以资助，社区组织负责具体实施。”①政府只是起一个主导规划的作用，在具体的城市管理事务上主要由社区来实施。尤其在美国，公共权力在社区治理中根本无法涉足，只局限于辅助性的事务，而不参与社区管理的实质性事务。
在城市治理理念上国外学者约翰。弗里德曼认为城市治理是指制定和实施城市和城市区域约束决定的社会过程，认为理想城市治理结果应为物质丰富、生态环境良好、适于居住、安全、包容差别并且富有关爱。生活在城市中的人以及这些人的福利是城市管理者治理的对象同时也是治理的目的，不能用其他的目的比如城市的清洁或者城市的发展来替代。在城市治理模式的研究中， 盖伊·彼得斯《政府未来的治理模式》一书中提出四种新型的政府治理模式，即市场式、参与式、弹性式及解制式。威格林（wegelinetal）等人认为城市管理中政府的角色发生了显着变化，他们不再是城市管理活动的中心，相反一些非营利组织的发展以及政府部门和社会私人之间的关系变得更为重要，他强调社会组织参与到城市管理活动中来的重要性。
在境外也有与城管执法部门相类似的机构，就是公物警察。当然境外的公务警察具有限制公民人身自由的特殊权利，他们能通过限制公民的人身自由维持社会正常秩序，保护公物以防受到自然和人为危害。在很多地方公务警察作为普通警察的一种补充。公物是大陆法的法学概念，公物警察行使的权利由相关国家（地区）法律明文规定。
公物这个概念来自于罗马法，由法国学者最早论述，之后德国等欧洲国家以及日本、我国台湾地区的学者也都有着作阐述公务概念。我国学者刘建昆先生在《公物警察权与治安警察权的竞合问题》中将我国城管的相对集中行政处罚权与公务警察权相比较，认为两者可以等同，当然也有其他学者提出反对意见。
四、研究方法
（一）文献研究法
前人对此课题的研究留下了丰富的资料，学术界对于城管执法、行为失范等方面已经分别形成了相当丰富的研究成果。在论文写作中，通过各种方式查阅了相关的论文、书籍、杂志等，并对这些资料进行了收集、整理、分析、综合，以期能够全面地、正确地了解和掌握基层城管执法行为失范的成因及表现方式，并为进一步的研究做好材料和理论准备。
（二）个案访谈法
通过综合运用访谈、直接观察、参与观察等方法对基层城管进行深入访谈，了解他们执法行为失范的原因，通过个案调查得到大量一手资料，为论文的展开提供依据。
五、研究的创新之处与可能存在的困难
根据国内学者关于基层城管执法行为失范的研究现状，本文在借鉴他人研究成果的基础上，试图进行一些创新。
（一）研究角度创新
就目前对城管执法行为失范的研究来看，以城管暴力执法、城管体制创新、城管执法权力的法律溯源为主要研究对象，但是专门研究基层城管执法行为失范并形成系统着作的少之又少。当前对基层城管执法行为失范问题的研究主要着眼于基层城管执法时所出现的具体失范性行为上，缺少系统的、理论性的专门研究。
本文以基层城管为研究对象，以其执法行为失范问题为研究内容，将这两部分内容相结合构成论文的写作内容，这一特殊研究角度便是本文试图创新之处。
（二）研究方法创新
本文通过借鉴已有的基层城管执法相关问题的理论研究和国内外对行为失范理论和实践方面的研究成果，对搜集到的具体案例进行归纳总结，采用个案访谈、深入实践的分析研究方法，尝试分析深层次原因，试图提出有针对性的应对策略。
本文在选题和构思过程中，也遇到一定的困难。首先，关于基层城管执法行为失范的专门研究尚处于初级阶段，相关的资料、数据较少，查阅文献和搜集资料比较困难。再者，论文创设是在借鉴前人研究材料的基础之上，从实际中得到的一线数据及材料相对有限，加上笔者在能力、学识等主观因素和环境、资源等客观条件上的局限性而导致本研究中有许多观念或理念偏向理想化，有待实践检验。
六、论文的结构
论文主要分为六个部分。第一部分是绪论，主要介绍论文选题的背景和理论以及及现实意义。第二部分是相关概念界定及本文研究所涉及的理论。第三部分以苏州市姑苏区为例分析基层城管执法行为失范的具体表现，主要表现为服务理念缺失带来暴力执法，任意扩大自由裁量权，执法程序不规范和消极执法等。第四部分重点从相关法律、执法人员素质、监督机制及基层城管执法环境等方面分析基层城管执法行为失范的具体原因。 第五部分根据基层城管执法行为中存在的问题和引起基层城管执法行为失范的具体原因，从健全法律、强化机制、提高城管队伍素质，加强外部监督等方面探求规范基层城管执法行为，提高执法和服务水平的有效途径。第六部分是总结。
