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【题目】十八大以来政府行政审批制度革新探析
【绪论】十八大后中国行政审批制度改进研究绪论
【第一章】行政审批与我国行政审批制度改革的历史沿革
【第二章】十八大以来行政审批制度改革的理念与思路
【第三章】十八大以来我国行政审批制度改革的实践
【第四章】深化我国行政审批制度改革的路径探索
【参考文献】我国行政审批制度优化创新研究参考文献
第三章 十八大以来我国行政审批制度改革的实践
行政审批制度改革是一项难度较大的工作，审改工作的特点包括政策性强、专业性强、涉及面广、情况复杂等，在改革实践的过程中，各省市严格遵守党中央、国务院等相关文件政策的统一要求，结合当地实际情况，坚持规范运作，边实践边探索，形成了一些行之有效地做法，并取得了深化改革的初步成效。然而，在改革的成绩面前，也应该清楚认识到，我国深化行政审批制度改革的过程中仍然存在诸多问题，行政审批制度改革还有很长的路要走。
第一节 十八大以来行政审批制度改革实践的主要内容
十八大全面深化改革以来，经过几次优化行政审批制度改革的各类事项，我国行政审批项目大幅减少、审批流程的设置更加科学合理，审批程序更加简便，审批时限逐渐缩短，审批方式不断创新，审批监督机制得到进一步完善，下面具体论述十八大以来我国行政审批制度改革实践的主要内容。
一、推进权力清单制度建设
十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，此决定提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”推进权力清单制度建设，使行政审批在阳光下进行，编制审批目录，是深化行政审批制度改革的重要基础性工作。2014 年 3 月 5 日，李克强作《政府工作报告》，他强调要建立权力清单制度，审批目录一律要向社会公开。十八大以前通常将公布精简审批事项目录作为改革的主要成果，而对精简后的保留事项，往往听之任之，这也容易造成审批管理缺乏规范，有些部门的审批事项常常出现边减边增的现象，陷入“精简、膨胀、再精简、再膨胀”的怪圈。十八大以来，各地方政府以制定权力清单为突破口，规范政府行政审批行为，不断提高政府行政审批的效能。
权力清单制度是“权力清单”、“负面清单”和“责任清单”的有机统一。对政府行为的约束需要权力清单，则对企业行为的约束则需要负面清单，在负面清单中明确列出限制和禁止企业投资和经营的业务、行业、领域等，清单以内的企业限制和禁止，清单以外的全面放开，也就是说“法有禁止不可为”、“法无禁止皆可为”.负面清单有利于规范企业行为，更重要的是可以为企业发展创造一个更加公平、统一、和谐的竞争环境，有助于经济健康有序的发展。责任清单则是规定政府的责任和权力，根据政府的责任来确定有什么样的权力，权力越大则责任也越大，责任清单不仅包括政府责任，还包括企业责任和社会责任。
对于规范保留下来的行政审批事项，各地方政府编制了《行政审批目录》，在目录中详细明确名称、类别、实施机关、设定依据以及申请材料、审查内容、审批标准及办理程序等；各地方政府制定《行政审批目录管理办法》，对审批事项及相关内容的设立、调整、增减及审批流程的运转情况进行监督管理。对于重要投资领域，其项目的审批流程得到优化，进一步精简审批事项，优化审批流程，缩短审批时限，切实提高审批效率。各地方政府积极筹建统一的网上行政审批平台，逐步实现审批全过程公开，规范审批权限，最大限度规制了自由裁量权，同时监督渠道也拓宽了，加强了群众监督，让权力在阳光下规范运作。
二、建立行政审批目录管理制度
一方面，依法公布行政许可目录。依法深化行政审批改革的结果，就是消除所有的非行政许可的行政审批，最终公布的目录，所有不符合《行政许可法》的一律取消，最终保留在目录中的都是依法设定和确需保留的。审批环节都在所有行政决策期间，相关网站和政务中心的办事指南中都应该公布审批要素，从而提高行政机关和工作人员的办事透明度。公布的行政许可目录中，除行政许可事项名称外，还明确了行政许可的设定依据、实施主体等基本信息，也进一步公布了行政许可的实施程序、许可条件等具体信息。
另一方面，依法调整行政许可目录。法律、法规或者地方政府规章设定的行政许可事项，因不符合经济社会发展需要和改革要求，需要取消或者调整的，严格按照立法程序，由有权立法机关修改原设定依据后，一并公布。对现有的审批事项进行调查摸底，对这些项目进行分类管理，确保所有在目录里的项目都是合法合规的，不合法的项目一律排除在目录之外，对于没有进目录审批项目，不能进行行政审批。
三、创新行政审批事项办理机制
在改革过程中，中央和地方都非常重视创新行政审批方式，希望通过科学合理设置行政审批程序来进一步完善行政审批制度，按照这一思路，各级政府积极实践，取得了一定成效。首先简化审批手续，使审批方式多样化。各地出现了“一个窗口办公”、“全程办事代理制”、“行政审批服务中心”等新型方式集中办理行政审批事项。这些审批方式的创新，使审批手续更加简化，方便了群众和企业，促进了审批效率的提高；其次是明确公开审批标准。运用法律形式对行政审批制度进行全面规范是行政审批制度改革的重大成果之一，进一步明确可行政审批的内容、程序、方式和时限等，使得行政审批制度更加具有操作性和规范性；最后是促进审批决策更加民主。由于受以前行政管理体制的影响，行政审批权一般掌握在一位或几位领导手中，这样就容易造成行政审批权的利益化，滋生腐败现象。针对这一问题，各地在改革中把对行政审批权的制约作为改革的重点，大力推进社会听证制度、专家咨询论证制度及层级监督和内外分权制度等，促使行政审批决策主体多元化，提高决策的科学性。
四、建立行政审批依法监督体制
我国行政审批制度长期受“重审批、轻监管”思想的影响，使得行政监察部门对行政审批的监管没有起到实质的作用。但是自从全面深化改革以来，使得这种状况明显改善，不断加强了行政审批的监管力度。集中表现在以下三个方面：一是监督范围不断扩大。各地加强了审批监督力度，尤其是加大了人大、政协的监督；强化了相关部门的监督职能，尤其是行政监察机关的监督；扩宽了各种监督渠道，尤其是加强了群众监督和新闻媒体的监督；从多方面、多角度、多主体来加强审批监督，形成了内部监督与外部监督共同作用的监督体系；二是监督手段更加多样。一些地方按照“谁审批、谁负责”的原则，制定了行政审批责任追究制度和信息反馈机制，还有些地方设立了行政审批投诉中心、行政审批投诉热线和举报信箱，接受群众的监督和举报；三是监督力度大大加强。以前，审批监督重视事后监督，而比较忽略事中事后监管，现在对事中事后监管也更加重视了，加强了对整个审批过程的监督，从审查到决策再到结果，任何一个环节都实行严密监督。
各市县不断深化行政审批制度改革，把绩效考评纳入政府绩效考核系统中。
为了扎实推进审改工作，各省纷纷把行政审批制度改革工作纳入省政府对各政府绩效考评体系，年初将当年推进市县审批制度改革的重点和难点工作，如市县行政服务中心建设、乡镇街道服务中心建设、目录管理制度、县区审批制度改革等选择一至两项列入年度考评指标，制定量化考评办法，每年进行一到两次考评，得分计入各政府总分。各市政府对其省政府的绩效考评工作也高度重视，纷纷成立专门机构负责督办，主管部门任务明确，责任落实到具体处科室承担，遇到困难及时沟通解决，千方百计完成任务，充分调动了基层工作的积极性，有效推进了市县审批制度改革工作的不断深化。
五、建立政务服务中心平台系统
政务服务中心是优化审批权配置的实体平台，是许多地方行政审批制度改革基本到位后，统一、集中对外行使各部门行政许可职能的组织载体和物化形态。
各级政府授予各政务中心的核心职能一般是：推动行政审批制度改革，组织协调政府各部门进驻政务中心、办理相关部门的委托事项、加强对审批工作的监督管理、加强对相关部门及工作人员的指导服务工作，对进驻窗口的工作人员进行管理培训，分阶段进行工作人员的日常考核，从而提高对公众服务的高效性，提供便民化的服务。各政务中心在各级政府的领导下，切实履行职能，对行政许可审批事项进行清理、调整和压缩，不断优化审批流程，提高审批速度，充分发挥了审批制度改革的推手作用。
创新审批方式，全面推进网上标准化审批。政务中心大厅审批是网下的、实体的审批，而网上审批是一种互联网上的、虚拟的审批，是对政务中心大厅审批的延伸和拓展，更进一步推进政务公开，是电子政务建设的重要内容。各级政务中心积极构建网上审批虚拟大厅，它是各审批办在实体政务大厅依托电子政务平台而构建的，全面推进网上审批。政务中心建设的现实意义是提高行政效率、方便百姓办事，这符合“小政府、大社会”的潮流。
第二节 十八大以来我国行政审批制度改革的初步成效
2013 年初，简政放权和转变政府职能被认为是改革的两大法宝。2013 年 3月，在十二届全国人大一次会议，李克强总理指出：仍有 1700 多项行政审批事项，再削减 1/3 以上审批事项是我们的目标与决心。自 2013 年 5 月 17 日以来，国务院取消和下放行政审批项目，一共进行了五次较大数量的取消和下放。2014年 6 月 4 日，国务院常务会议召开，决定取消下放新一批审批项目，共 52 项；工商登记由前置审批改为后置审批的，共 36 项。
2015 年，李克强总理在做今年的政府工作报告中指出：简政放权工作主要体现在对地方政府的要求上：一是对应当放给市场和社会的权力，要彻底放、不截留，对上级下放的审批事项，要接得住、管得好；二是要加强对审批的事中事后监管；简化审批程序，明确审批时限，市场活力的“乘法”来替代政府权力的“减法”.下面主要论述十八大以来我国行政审批制度改革的初步成效。
一、促进了政府职能转变
2015 年 3 月，十二届全国人民代表大会第三次会议中，李克强总理在政府工作报告中继续强调简政放权，并且主要体现在对地方政府简政放权的要求上，一是对地方各级政府应当下放给市场和社会的权力，要做到彻底放、不截留，地方各级政府对上级下放的行政审批事项，要做到接得住、管得好；二是要加强行政审批的事中监督和事后监管。简化审批程序，明确审批时限，用市场活力的“乘法”来替代政府权力的“减法”.李克强很自豪地提到，本届政府已经完成了一系列审改工作的目标，减少了三分之一的审批事项。2014 年全年国务院各部门取消和下放行政审批事项 246 项，取消 29 项评比达标表彰项目、取消职业资格许可和认定事项合计 149 项，投资项目核准目录再次修订完善，核准范围大幅缩减。
各级政府的政府服务中心的优化组建，提供“一条龙”行政审批服务，部门的行政审批权相对集中到审批办公室，其他处室工作人员应该多花精力在相关领域和行业上，调查研究该领域和行业，制定切实可行的工作计划，而不是再把时间精力花在繁琐的审批事项上，拟定政策措施，加强监督检查和公共服务上来，使原先散乱无序、多头管理、脱节失控的行政审批和管理，进一步改变为规范有序、统一高效、公正廉洁的政府服务，政府服务的覆盖面与质量显着提高，促进了政府职能转变的进一步转变。
二、全面实现了网上审批
2015 年 3 月全国人大十二届三次会议上，国家发改委主任徐绍史在答记者会时提到：按照优化程序、简化手续、限时办结、在线办理的要求，移至行政大厅办理的审批事项由 13 项。现在行政审批完全实现了网上办理，并且公开透明，行政相对人可以随时查询。2014 年国家发改委修订了政府核准投资目录，下放行政审批事项23项， 取消行政审批事项15项，加上2013年取消和下放的行政审批事项，截止 2014 年年底已经取消和下放的行政审批事项达到 76%.与此同时，外商投资审批办法也得到改善，由“全面核准”修改为“普遍备案+有限核准”,核准数量不到 5%,并且都是直接在网上备案。
全面实现网上审批有利于改善社会经济投资环境，网上审批虚拟大厅以电子政务平台为依托，能提供更加便民的服务，使得办事效率快，群众办事更加便捷，不用事事都要到政务大厅去办理，同时也节约了人力、物理、财力等各类资源。
而且网上审批虚拟大厅能“全天候”为民众提供服务，不像实体政务大厅那样，受上下班时间、是否为工作日时间或者办事人员态度、办事效率的影响与制约。
虽然网上审批虚拟大厅有很多实体政务大厅没有的有点，但是这两种审批模式各有其优点和缺点，有利有弊，实体政务大厅是根基，网上审批大厅是补充，“两个大厅”缺少任何一个都不利于服务型政府的建设，各级政府把政务中心的实体大厅和网上审批的虚拟大厅结合起来，从而推动行政审批制度改革的不断深化，为我国经济社会又好又快发展营造良好环境。
三、建立了改革长效机制
第一，各级政府从指导思想、目标任务、规范行政审批、创新审批体制和保障措施等方面，有针对性地提出了改革的具体措施，加强和规范了保留项目的后续监管。一是建立了行政审批目录动态管理体系，进一步实现科学化、法制化、信息化和动态化的行政审批事项管理模式；二是建立了行政审批规范运行体系，决策、执行、监督相互制约和协调，推进审批流程再造，简化审批手续，提高审批效率；三是建立了行政审批考评监督体系，科学的绩效考核指标，有利于扩大公众评价范围，有利于“第三方”评估机制的健全；四是建立了行政审批相关中介机构管理制度体系，引入了相关中介机构的竞争机制，这样的市场手段有利于进一步中介机构的服务质量和办事效率。
第二，进一步完善了审批项目服务指南，对保留的审批项目，各级政府及其部门完善了设立依据、审批范围、申请材料、收费标准等项目信息，精简了申报材料，取消没有法律法规依据和脱离实际的申报材料。继续推行网上审批，强化网上受理、网上流转、网上办理、联网核查、网上监察等功能。各级政府进一步优化联网跨部门审批流程，推进部门间的平滑流程，提升了行政审批效率。
第三，加强了与行政审批相关的配套服务。与企业和民众密切相关的行政管理事项，一般都纳入了各级政府政务服务中心办理，如行政许可、非行政许可审批、公共服务事项和相关收费等事项的办理。与行政审批相关中介服务事项，一般也进入了各级省政府政务服务中心，如检验、检测、评估、论证、代理等事项，开展完善的配套服务，有利于进一步强化监督管理。
四、完善了监督管理体制
随着行政审批制度改革的深入，取消和调整了大量不合适宜的行政审批事项，为了避免监管真空，各级政府及其部门从以下几方面完善了行政执法监督体系。
首先，转变了管理方式和管理体制。各级政府及其部门的行政管理方式和工作重点，逐渐由事前审批转化为事中的过程监督和事后的责任监督；行政审批事项精简后机构及人员的整合，不是单纯地、物理地将此前承担审批职能的机构和人员调整到执法一线，而是按照大部制改革的思路、走综合执法的道路，加大了机构改革的力度，合并了一系列具有相同或者类似职能的机构，设立了具有广泛执法权限的综合执法部门。
其次，加大了执法力度，提高了执法水平。行政审批制度改革的实践证明，沿袭计划经济思维的事前审批管理方式，无法根本解决在现实过程中出现的问题，如食品安全、生产安全、环境污染等问题，所以各级，特别是基层行政执法机构加强了日常巡查、及时防微杜渐，违法行为得到了有效遏制。结合管理方式由审批向监管转化，加大了执法人员培训和学习执法依据的力度，进一步提高了其运用法治方式解决社会问题的能力。
最后，充分调动了社会因素。加大执法力度，既加强了行政机关自身执法的投入，也提高了执法方式改革的效益。如在执法巡查频次加大的同时，积极受理投诉举报，认真裁断与行政职能相关的民间纠纷，如在食品安全、生产安全、环境污染等领域引起的公益诉讼，及时发动了全社会的力量、发现隐患、直至苗头，提高了依法监管的总体成效。
第三节 十八大以来我国行政审批制度改革存在的问题
十八大以来我国行政审批制度改革取得了阶段性成果，但是在取得成效的同时，我们也应该清楚地认识到改革中仍然存在局限性和不彻底性，使得现行的行政审批制度还不能完全适应市场经济发展的需要，还是相对滞后于宏观经济环境发展的要求。所以，正视行政审批制度改革中存在的问题，将对下一步深化行政审批制度改革具有极为重要的意义，下面主要论述十八大以来我国行政审批制度改革中存在的主要问题。
一、审批权限的规范缺乏效力
十八大以来，行政审批制度改革的实践仍然在一定程度上富有反弹性。行政审批难、行政审批繁，例如有些地区的一项投资项目，从立项到审批，需要跑十多个厅局、四十多个处室、盖将近一百个章，几乎需要六七百个审批日。这个备受关注的投资项目审批流程“万里长征”,充分说明了行政审批的“难”和“繁”.一些地方和部门应当削减的行政审批事项，后来又以非行政许可审批的形式重新出现，这也严重影响了行政审批制度改革的成效。另外，非行政许可审批的设定门槛过低，《行政许可法》没有对非行政许可事项进行规定，仅仅是对行政许可事项设定的规范，2013 年颁布的《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》又进一步明确严格行政许可设定标准、规范行政许可设定审查程序等。
但非行政许可审批事项的设置缺乏法律规范约束，客观上存在有关部门出于自身利益考虑，利用“红头文件”、规章等设置新的行政审批事项，或以变相设置的形式再次设置行政审批事项，如登记、备案、年检、认定等形式。
行政审批制度改革的实践中，一些省级政府关于审批事项及权力的取消和下放经常会出现以下四种情况：一是放虚不放实，下放一些无关紧要的、比较虚的权力和职能，如服务性的培训、办会、办展等审批权，但是与自身利益息息相关的、代表实权的审批事项却不下放，如行政事业性收费、经营服务性收费等审批权。二是放小不放大，为了完成上次下放权力的要求，把无关紧要的小权力下放给社会或下级政府和部门，但是与自身利益息息相关的审批权却仍把握在自己手中，掌握大权不下放。三是放内不放外，不是真正意义上上的下放权力，没有把权力真正下放到社会、群众当中，而是将职能下放给自己省级政府部门相关的内部机构，如下属事业单位或管理的协会、学会等组织，这种下放形式，从实质上来说就是将权力从自己“左手”转移给自己的“右手”.四是变相审批仍然存在，一些部门以备案的名义，来行使行政许可的权力，这样一来，名义上看来，审批事项减少了，可实际上还是存在的，只是换了一种形式存在而已，对改革的成效有很大的负面影响。
二、审批替代的机制缺乏活力
全面深化行政审批制度改革以来，虽然精简了一些行政审批项目，促进经济、社会的发展，但是在精简行政审批事项之后，并没有完全建立行之有效的行政审批制度替代机制，一些地方政府还因此出现了混乱的局面。一些为行政审批提供服务的中介机构的行为不规范、能力不强、办事效率不高、办事不透明，以及与审批机关互为主辅、利益挂钩、垄断经营等问题，“暗箱操作”、“权力寻租”等现象屡有发生，容易造成腐败的源头。有的行业协会只顾眼前利益，以权力代替服务、只收钱不办事，认为设置垄断门槛，对企业吃拿卡要，对审批改革有较大的负面影响。
一些地方政府的工作重点为取消和调整一批行政审批项目，但却忽视了后续管理问题，缺乏相应的管理制度，造成一些社会公共服务的管理真空。取消和调整一批行政审批事项并非我们改革的最终目标，只是说这些社会公共服务不需要政府用行政审批这一手段来管理，绝不是政府放弃对这部分公共服务管理的义务，而是换一种管理方式来管理。通过行政审批制度改革，促使政府运用其他方式进行管理，如备案、监督、协调、指导、规划等方式，只有这样才能完善市场经济。行政审批虽然是政府行政管理的一种手段，但是政府的行政管理不只只有行政审批这一种方式。若政府把行政审批当做其管理的唯一手段，那么一些行政审批项目被取消后则会造成一盘散沙的局面，所以我们不能机械地认为行政审批就是政府行政管理，行政审批更不能代替政府行政管理。因此，建立一种行之有效的行政审批替代机制，是必须的，也是符合市场经济发展规律的。
三、审批事项的清理存在阻力
十八大以来，随着行政审批事项清理工作的逐步深入，政府对微观经济活动的干预逐渐减少，政府职能进一步转变，但仍存在一些问题。行政审批事项的清理缺乏统一标准，清理什么、怎么清理、清理多少，首先一般由职能部门拿意见，部门化、利益化倾向严重，明减暗不减，放小不放大，那些权力大、利益多的审批权往往很难下放，放下去的多是一些利益少、没有实质内容、实际办件少的行政审批事项，一些部门还对行政审批事项进行打包或者拆分处理，严重影响了改革的实质。具体表现如下：
一是过多的公共资源和社会资源集中在政府部门，造成权利部门化、利益化等问题，造成在投资和社会发展等领域中应由市场、社会或公民自主管理的事情仍由政府部门审批。二是有些部门化零为整，将多项审批事项合为一项，总数减少了，实际审批事项并未减少。三是政府各部门管理中还存在大量具有审批性质的日常工作，形式上没有列入行政审批范围，实质上具有审批的性质。四是行政审批事项清理存在法律法规障碍。现有的行政审批事项基本上都有法律法规依据，由此产生一个问题：有些事项尽管不符合国务院提出的“政府机关与相关部门应该要退出审批的事项包括，公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项。取消前置审批，尤其是对于可以采用事后监督和间接管理方式的事项，一律取消审批”的要求，应该加以清理，但由于有充分的法律法规依据而难以实现。清理审批事项如何在依法依规和加快转变政府职能之间，或者说在合法性和合理性中找到改革的平衡点，是我们此次深化改革的难点。
四、审批管理的协调缺少合力
由于我国经济社会的快速发展，社会利益格局的快速调整，一些以往的法律法规规定已经不再适应现实需要，一些行政审批事项设定已不合时宜。但法律法规制定修改有其特殊的程序性和严肃性，不能简单地为一件事、一个问题进行修订，造成国家法律法规不合时宜的规定修改具有滞后性。另外，行政审批监督机制还不够完善，部分取消的行政审批项目监管措施尚未建立。一些行政单位对下放管理层级项目指导监管不够，部分转变管理方式项目后续管理制度不够具体明确。重视前置审批、轻视事中事后监管，甚至“以批代管”的惰政思想与行为仍然存在，出现问题后第一反应不是如何强化监管，而是增加审批事项，或是在审批事项设定上增加内涵，使得审批范围有意扩大，把一些附加条件强加在前置审批上等。具体表现如下：
一是观念陈旧。一些工作人员，习惯于“批”字当头的管理模式，甚至观念落后，认为管理就是审批，甚至觉得审批代表着一种工作特权，取消了行政审批就无从进行管理。二是重审轻管。有的部门将主要精力放在审批环节，对取得许可的行政相对人的行为是否符合国家有关规定则疏于监管，使行政审批背离其设立的初衷。三是权责错位。一方面，该“分”的却“合”在一起，一些部门将项目的审批、评价、监督等交由一个内设机构承担，权利过于集中，缺乏有效监督制约；另一方面，该“合”的 却又过于“分”,一些相同或相近的审批事项由多个部门分别审批，且审批结果互不通用，增加行政相对人负担，一些关联性较强的监管领域由多个部门分别监管，造成重复监管或监管缺位。四是行政审批监督不到位。监督机制不健全、不完善，审批问责制需要全面落实。
