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【题目】食品安全公共警告运行问题探究
【引言】食品安全公共警告制度探析引言
【第一章】公共警告的构成要素与内涵分析
【第二章】食品安全公共警告的制度现状
【3.1】食品安全消费警示的制度缺陷
【3.2】风险评估下食品安全风险警示的制度缺陷
【3.3】食品安全公共警告的后续救济缺失
【4.1】完善食品安全消费警示的制度构建
【4.2 4.3】规范食品安全风险警示——以风险评估为重点
【结论/参考文献】食品安全公共警告体制优化分析结论与参考文献
第二章 食品安全公共警告的制度现状
一、食品安全公共警告的法律表达
在我国，公共警告不是一个法律术语，但是其在相关领域有特定的法律表达。在食品安全监管领域，通过梳理现行相关法律的规定，可以得知食品安全监管中的公共警告在法律上主要被表述为"消费警示"和"风险警示",二者共同构成食品安全公共警告的表现形态。
（一）食品安全消费警示
消费警示制度由中国消费者协会创立。经长期实践与研究，中消协对"消费警示"做出如下定义："从消协组织掌握的大量投诉信息和所开展的商品比较试验、消费调查等业务工作中，发现涉及消费者利益的带有普遍性、苗头性的问题，通过科学的分析得出能对广大消费者起到警醒作用的警示，以消费警示的形式，通过大众传播媒体，将消费领域存在的可能对普遍消费者造成人身、财产、精神伤害的危机信息、隐患信息以及防范信息，及时公开地发布出去。"由于消费者协会在工商行政管理部门的领导下开展相关工作，所以在食品安全领域，对于危及消费者生命健康安全的危险食品，可由行政机关向社会公众予以公开发布警示信息，从而提醒消费者注意并采取一定的行动。
我国立法中关于"食品消费警示"的法律文件并不多，且明确含有"食品消费警示"字眼的法律文件中，对"食品消费警示"也只是一笔带过，并没有关于"食品消费警示"的实质性规定。但是，在《食品安全法》中可以找到关于食品消费警示的规定。根据《食品安全法》的规定，县级以上农业、质监、工商、食药监管部门在各自的职责范围内"公布食品安全日常监督管理信息".
而《食品安全法实施条例》第 51 条第 1 款则规定查处食品生产经营违法行为的情况、专项检查整治工作情况等都属于"食品安全日常监督管理信息"的范围。由此可见，食品安全监管主体对食品安全日常监督管理信息的公开发布属于食品安全消费警示的一种。在日常执法过程中，食品安全监管主体发现有危及公众生命健康的食品危险源，经过科学分析后，公开发布食品危机信息。此处的食品危机信息即属于食品安全日常监督管理信息，亦即为行政机关发出的食品安全消费警示。此外，有学者将"消费警示"分为两类：有法律规定的作为事实行为的消费警示和无法律规定的作为事实行为的消费警示。前者如我国《食品安全法》第 82 条规定的食品安全日常监督管理信息的发布，后者如基于特定时期、特定情况向社会公众发布的消费警示，比如提醒公众外出聚餐应选择证件齐全、卫生条件好的餐饮单位等。
笔者赞同该观点，这也恰恰印证了公共警告存在是否会涉及特定第三人之分。综上所述，我国食品安全消费警示主要有两种形态：一是对食品安全日常监督管理信息的发布，二是基于特殊事由而做出的不涉及特定第三方的警示。由于第一种消费警示有明确的法律依据且具有涉他性，所以是本文研究的重点。
（二）食品安全风险警示
食品安全风险警示是食品安全公共警告的另一表现形态。我国《食品安全法》明确提出"食品安全风险警示",但却没有对其进行明确的界定。所以，要研究"食品安全风险警示",必须首先了解何为"风险".
1.风险与食品风险
人们对"风险"概念的理解一直存有争议，不同学科也对"风险"进行了不同定义。
但不容否认的是，不确定性是风险最为本质的特征，也是各个学科、不同学者可以达成的共识。比如，在给"风险"下定义时，有学者认为风险是个人与群体遭遇伤害的可能性及对此种可能性的判断；有学者认为风险是自然与社会存在相对于人类生存发展所形成的损害性关系状态，此种状态具有可能性与不确定性；还有的学者认为风险与不确定性紧密相连，甚至可以认为风险都是来自不确定性。
因此，不确定性和可能性是风险概念最核心的内容。首先，风险是否会发生是不确定的；其次，风险是否会带来损害后果也是不确定的。因为风险在很多情况下是概率问题，并不是"全有或全无",且风险与收益相伴，采取措施降低风险的同时可能会取消收益，并可能带来新的风险。
因此，风险发生的结果可能是损害，也可能是收益或机遇。
具体到食品安全领域，食品风险也是不确定的。首先，食品风险是否会发生是不确定的。食品风险可能原先一直存在，只是囿于当时科学技术水平的局限而未被发现。但是现代科技所检测到风险的存在并不意味着其一定会发生，且科学知识也不是一成不变的，现在被科学认定的风险也可能随着科学的发展变化而不再被视为风险。其次，食品风险是否会发生损害后果也是不确定的。这一点区别于"危险".危险是损害的发生存在足够的盖然性，可以相当确信损害的发生有相当的可能性，而风险则是不确定损害发生的盖然性，它是在盖然性未知基础之上的一种可能性。再次，食品风险对不同人的影响也不确定。戚建刚教授认为，作为一种客观性存在，食品风险也构筑于文化层面、心理层面与社会层面上。
此种建构型风险观强调站在食品风险感知者的角度来认识风险。而不同的个体对食品风险的感受能力是不同的，这种差异不仅来自生理、体质等的差别，还来自人的道德、心理等的差异。因此，若发生食品安全风险及其后果，这种影响也是因人而异。
2.基于不确定性的治理
既然食品风险具有不确定性，那么在事实不清的情况之下，政府介入并进行风险治理的合法性依据何在？有学者借鉴域外经验--"风险预防原则"给出了答案。风险预防原则要求决策者关注复杂的不确定性问题，要求决策者在相应的证据、信息不充分或者难以解释的情况下采取行动。
因此，政府应当对食品风险进行积极治理，而不能将食品风险的不确定性作为政府不进行风险治理的理由。此外，由于风险是面向未来的可能性，本身暗含着机遇，所以政府的干预不应当是绝对的、强制的，而是可以通过为公众提供信息选择的灵活方式来规避风险。
食品安全风险警示正是通过向社会公众发布食品风险信息而引导公众主动采取措施规避风险，既顺应了风险的特性，又将风险控制在人们可以承受的范围之内，不失为一种减少食品风险的有效方法。
3.小结
综上所述，食品安全风险警示是在食品安全公共警告的题项下对食品安全风险（即：食品与食品添加剂中化学性危害、生物性危害及物理性危害对健康造成不良影响的可能性。进行的信息公开发布，它建立在对食品风险监测和风险评估的基础之上，是食品安全风险治理的有效方式。
（三）总结
食品安全消费警示和食品安全风险警示都是"食品安全公共警告"这一题项之下的具体法律表达。其中，食品安全消费警示是基于食品安全监管部门的日常监督执法而作出，其所警示的食品危险源对人体的损害是必然的；而食品安全风险警示是经过风险监测、风险评估与综合分析而作出的风险食品警示信息，其所警示的内容对人体健康的损害不是必然的。由此可见，只有在明确二者是两个不同概念的基础之上，才能有针对性地对其分别探讨。正如在"金浩茶油致癌物超标事件"中，若食品安全监管部门能对不同类型的食品安全信息有清晰的认识，且对二者在信息形成的启动与程序、信息发布的主体与结果等方面有明确的界分，那么在一定程度上就可以确保相关食品安全监管部门各司其职，避免越权或不作为的情况发生。因此，清晰区分食品安全消费警示与食品安全风险警示具有一定的必要性，这也是本文研究的重要前提。
二、食品安全公共警告的具体制度设计
（一）食品安全消费警示的规范现状--"两阶段四环节"
如前所述，食品安全消费警示包括食品安全日常监督管理信息的发布和基于特殊事由做出的用以提醒消费者而不涉及特定第三方的警示。本文重点研究有法律规定且具有涉他性的消费警示信息的形成与发布。通过梳理食品安全消费警示的立法现状，可以得知食品安全消费警示的形成与发布主要经历四个环节：抽取样品、检测检验、告知结果、发布信息。具体制度设计如下：
1.抽取样品
《食品安全法》第 77 条第 1 款规定，对食品进行抽样检验是县级以上工商、质监、食药监管部门的职权。《食品安全法》第 60 条第 2 款规定，县级以上工商、质监、食药监管部门应当定期、不定期地抽样检验生产经营中的食品，并且应当购买样品，不得收取任何费用。该条规定就食品监管部门抽取样品的时间、途径等进行了一般性规定，而对于具体的抽样方法则由各执法部门在具体工作中根据实际情况具体规定。
因此，抽取样品的具体方法因地域、时间、抽取对象等因素而有差别。
2.检测检验
《食品安全法》第 60 条第 3 款规定，县级以上工商、质监、食药监管部门应委托食品检验机构进行食品检验，若对检验结论有异议，可依法进行复检。第 57条第 1 款规定，食品检验机构从事食品检验活动时，需按照规定取得国家的资质认定。第 58 条则规定了食品检验活动由检验机构指定的检验人员独立进行。从以上规定可以总结出食品检测检验的一般规则。首先，食品检验由专门的食品检验机构进行。食品安全监管主体在抽取食品样品之后，若需对食品进行检验，应当委托食品检验机构进行。其次，受委托的食品检验机构应当取得相应的资质，否则不得从事食品检验活动。2010 年颁布的《食品检验机构资质认定管理办法》对食品检验机构资质认定的条件与程序、技术评审、监督管理等做出了规定，而食品检验机构资质认定的条件则由《食品检验机构资质认定条件》进行具体规定，要求食品检验机构应当在组织机构（第二章）、检验能力（第三章）、质量管理（第四章）、人员（第五章）、设施和环境（第六章）、仪器设备和标准物质（第七章）等方面满足相应的条件。再次，检验人员由食品检验机构指定，并进行独立的检验活动，在尊重科学的基础之上，出具客观公正的检验报告。
3.告知结果
按照 2009 年 7 月 30 日国家工商行政管理总局令（第 43 号）《流通环节食品安全监督管理办法》第 40 条的规定，在食品检验机构完成食品检验工作之后，行政机关应当要求其将抽样检验的结果通知标称的食品生产者。所以，在食品安全监管主体抽取样品、并提交食品检验机构进行检验之后，检验机构应当按照行政机关的要求而将检验结果通知食品生产者，这是行政机关发布食品安全消费警示之前的必经程序。
4.发布信息
抽取样品、检测检验和告知结果（包括其暗含的异议反馈）都属于食品安全消费警示的信息形成阶段，而发布食品安全消费警示则属于信息发布阶段。在此阶段，最需要关注的是发布信息的主体。《食品安全法》82 条第 2 款规定，县级以上农业、质监、工商、食药监管部门在各自的职责范围内公布食品安全日常监管信息。所以，食品安全消费警示的发布主体应当是县级以上农业、质监、工商及食药监管部门，从事食品检验活动的检验机构无权发布消费警示。
通过梳理食品安全消费警示的立法现状，可以得知食品安全消费警示的做出要经过"两阶段四环节",即"信息形成"与"信息发布"两大阶段和"抽取样品-检测检验-告知结果-发布信息"四小环节。
（二）食品安全风险警示的规范现状--"两阶段三环节一重点"
关于食品安全风险警示的信息形成与信息发布的法律规定主要集中在《食品安全法》、《食品安全信息公布管理办法》等法律规范。通过梳理相关的法律法规可以得知，相对于食品安全消费警示的"两阶段四环节",食品安全风险警示的做出可以被概括为"两阶段三环节一重点".其中，"两阶段"是指食品安全风险警示的信息形成与信息发布阶段，"三环节"是指风险监测、风险评估、发布信息这三个环节，而"一重点"则是指在这三个环节中，风险评估是最为重要的一个环节。现对这三个环节的立法现状予以梳理。
1.风险监测
根据《食品安全法》和《食品安全风险监测管理规定（试行）》的规定，食品安全风险监测主要包括风险监测计划的制定和风险监测计划的实施两部分内容。
首先，关于食品安全风险监测计划的制定主体和内容。食品安全风险监测计划由国务院卫生行政部门会同国家质监部门、工商部门、工信部、食药监管部门制定；食品安全风险监测计划的内容应涉及监测的内容、任务分工、工作要求、组织保障措施和考核等等，从而在统一计划的前提之下对食品污染、食源性疾病、食品中的有害因素进行有效的监测。
其次，关于食品安全风险监测计划的具体实施主体和步骤。具体实施食品安全风险监测计划的主体是由卫生部会同国务院质量监督、国家食品药品监督管理、工商行政管理等部门确定的技术机构，且承担此类监测工作的技术机构应当具备食品检验机构资质认定条件及相应的检验能力。
而食品安全风险监测计划的实施步骤主要采取"三部曲"的方式：收集数据-综合分析-及时通报。承担国家食品安全风险监测工作的技术机构持续而系统地收集监测数据，并进行数据分析；卫生部指定专门机构对技术机构收集的数据进行汇总分析；卫生部向国家食品药品监督管理、国务院质量监督、农业行政、工商行政管理与国务院商务、工信化等部门通报风险监测数据与综合分析结果。
2.风险评估
《食品安全法》对食品安全风险评估做出了较为细致的规定，主要涉及风险评估的主体、依据、内容和结果。首先，食品安全风险评估工作由国务院卫生行政部门负责，并由食品安全风险评估专家委员会具体承担。根据《食品安全法》
第 13 条第 2 款的规定，国务院卫生行政部门负责组织开展食品安全风险评估，成立风险评估专家委员会，由食品、农业、医学等领域的专家进行食品安全风险评估。由此可以得出两点结论，一是我国的食品安全风险评估采用的是"专家理性模式",食品安全风险评估工作以专业知识为依托，需要由相关领域的专家进行评估；二是食品安全风险评估专家委员会由国务院卫生行政部门设置成立，并受卫生行政部门的领导。其次，专家委员会依据食品安全风险监测信息、相关科学数据和其他有关信息开展风险评估工作，亦即风险评估主要以负责风险监测工作的技术机构所收集的监测数据和相关信息为基础。再次，食品安全风险评估的内容主要涉及食品及添加剂中的生物性危害、物理性危害和化学性危害，包括危害的识别与特征描述、暴露评估、风险特征描述等等。
最后，风险评估的结果具有两大意义。一是为食品安全标准的制定提供依据、为食品安全监管提供基准，二是若得出食品不安全的结论，则作为食品安全监管主体采取责令企业停止生产、告知消费者停止食用、发布食品安全风险警示等行政措施的依据。
所以，食品安全风险评估是监管主体做出风险警示的必经步骤。
3.发布信息根据《食品安全法》和《食品安全信息公布管理办法》的规定，可以得知食品安全风险警示的发布主体。国务院卫生行政部门统一公布食品安全风险警示信息；若食品风险的影响范围仅限于特定区域，则也可由有关的省级政府卫生行政部门公布风险警示信息。
所以，有权发布食品安全风险警示信息的主体有二：一是国务院卫生行政部门，二是影响限于特定区域的省级卫生部门。此外，《食品安全法》第 82 条第 3 款规定了食品安全风险警示信息发布的基本原则，即准确性、及时性、客观性。
综上所述，从目前对食品安全风险警示运行机制的法律规定来看，风险警示信息的形成与发布所经历的是"两阶段三环节一重点"的运作模式。结合上文对食品安全消费警示的法律规范的梳理，现通过表格的形式对规范中的食品安全消费警示和食品安全风险警示进行一个简单的对比（见表 1）。
