一、行政法国际化的基本问题
（一）行政法国际化的概念界定
行政法国际化，是指在法律全球化、公共管理全球化背景下，在追求和努力于国际法治的进程中，原属于国内法的行政法律制度对域外的扩张，相互联系与融合，乃至在全球流行并双向渗透的一种法律发展趋势和过程。全球化进程中的诸多公共问题客观上需要一种超越国家的法律体系以及相关管制机构对此进行规范和调整，这给传统上属于国内公法的行政法对国家疆域的溢出提供了空间和基础，因此，行政法国际化与全球化具有某种内在的相关性和依存性，是法律全球化的一部分。当然，“法律是特定民族的历史、文化、社会的价值与一般意识形态与观念的体现，任何两个国家的法律制度都不可能完全一样，法律是一种文化的表现形式，如果不通过某种本土化的过程，它便不可能轻易地从一种文化移植到另一种文化”[1]6-7.因此，在这个意义上来讲，行政法国际化并非是纯粹意义上的国际化，即完全国际化，行政法国际化其实带有本国本民族本地方的要素，正是因为各国行政法的国际化进程深深烙上本国特性，使得行政法国际化呈现出多种多样的外在形态。行政法国际化包括两个层次的内容：狭义上的行政法国际化动态进程以及作为行政法国际化进程的结果、一个相对独立意义的“国际行政法”体系的产生。
从广义上来说，以一个国家为基点考察，所谓行政法的国际化不外乎“输入”和“输出”两种实现方式和路径：“输入”即国际上的行政法的国内化；“输出”则可以理解为国内的行政法的国际化。第一种国际上行政法的国内化又可分为两种形式，一是借鉴某一法系或某一国家的行政法律制度，即通常说的法的移植；一是国际组织公约或条约中的行政法国内化。借鉴某个法系或某个国家被承认的行政法的国际化方式往往是落后的国家或后发展国家采纳先进或发达国家的行政法律制度，或者经济文化处于同等水平的国家的互相借鉴和移植。所谓“国内的行政法的国际化”的“输出”方式是指在一国或一个地区范围内通行的行政法律制度，由于某种原因而在更为广泛的范围内，比如被另一国家或者地区所借鉴、移植，或者更大范围上在全球流行，这种方式也分成两种：一是本国行政法律制度被另一国家的借鉴，即被移植，二是对某一国际组织公约或条约的渗透，至在全球流行。因此，按照这样的划分逻辑，基于动态“化”的主体客体的不同，行政法国际化就可以分为两种方式（路径）和四种类型。
（二）行政法国际化的时代背景
推究行政法国际化的背景，笔者认为有两个事实值得我们关注。一是随着全球化的推进，全球性经济问题、社会问题的不断出现和加剧；二是主权国家按照领土管辖原则的传统应对办法的局限性与滞后性。正是这两个原因，国内治理的局限性日渐显现，正如学者李惠斌指出：“国家的行动能力受到限制，这是新治理的基本前提。”
[2]32在过去的若干年时间，我们已经面对了众多超越主权疆域的世界性挑战和难题，比如SARS,全球气候变化、食品安全、国际难民保护、国际恐怖主义犯罪、跨国毒品交易，包括最近的国际金融危机、“甲流”在全球的肆虐等，孤立的看，这些都似乎以“国内问题”的面貌呈现，但是事实上，却不是任何国家或政府所能单独应对，在全球化进程不断推进的今天，甚至是众多的国家、政府联合起来也难以彻底解决，而需要正式的国家及政府机制、非政府组织等私人机制、公私混合机制等诸多力量来共同参与解决。这对国际社会的治理方式又一次提出了挑战。全球公共问题的性质决定了它们的解决需要在合作的基础上多边联合行动。全球治理因而应运而生。它超越了以往的国家治理及国际治理模式，是在全球层次上解决全球公共问题的国际机制。全球治理不再仅仅是主权国家，特别是西方国家的单方面的领导和主宰，而是由世界上所有国家，包括国际非政府组织、私人机构，以及一些国内的社会机构与个人等送共同参与的，他们构成了全球治理的主体。孙宽平和腾世华先生认为全球治理“包括多元主体，合作协商的运行机制，解决全球发展和人类安全面临的共同问题和共识性的公民道德准则四个基本要素”[3]41.今天，全世界有超过2000个政府间组织和40000个非政府组织活跃在全球各个层面各个领域，共同构成全球治理的重要力量。
“全球治理的大部分内容可以作为行政行为来加以理解和分析：规则制定、冲突利益间的行政裁决以及其他形式规制性和行政性的决定和管理。”
[4]118全球治理既是行政法国际化的背景，又是行政法国际化的核心要素，这种攸关人类重要福祉的治理方式正日益取代传统意义上的国际问题应对策略，成为应对全球问题新兴、可行的解决之道。
（三）行政法国际化的基本特征
基于国家主权语境的国内行政法体系中，法律关系的主体一般指行政主体与行政相对人，即公权力主体与私人①主体一方。而在国际法体系中，目前的主流理论认为国际法的主体是国家以及正式的政府间国际组织，私人尚不具备成为国际法主体的条件。所以国家与私人不能是同一个法律系统的主体，这是法律二元性的概念基础。根据此二元性，“国家内部有国内法，国家之间有国际法。国内法的主体是个人，国际法的主体是且只能是国家”[5]4,而随着传统参与形式的发展，行政法国际化一个最大的特征就是私人作为主体一方结构性的参与国际秩序，他们或者成为权力的直接被规制的一方（最为突出的表现就是很多承担全球治理职责的机构直接面对私人主体行使职责。一个主要的例证就是联合国安理会及其委员会。它们通过次级立法，针对特定国家作出有拘束力的决定（主要是以制裁的形式），甚至通过定向制裁和列出被认为对威胁国际和平的行为负有责任的人员名单而直接对个人采取行动[4]120.或者成为权力的直接规制者（如世界反兴奋剂机构就是一个与国家或国家间行为不具有密切联系的私人规制机构的例子，它对涉嫌使用违禁药品的运动员的处理能直接影响到运动员及基本人权范畴的权利）。在当下的国际关系中，私人得以在很多场合表明其利益，尽管其从地域上属于一个国家，但有可能国际社会的决定会对他们造成伤害或歧视，比如这些形式的参与已经被转化为世界银行和IMF的相关行动，如一些人所说：“当全球机构只在有限的情况下用约束性决议来全球治理，他们为此目的更多的使用财务决策，特别是援助和融资条件。”[6]11所以，从这个层面上理解，行政法国际化也是逐渐打破传统的国际、国内法律二元对立结构的过程。
诚如周永坤教授所言：“全球化涉及到人类生活的各个方面，它不可避免地带来法律的全球化。事实上，法律全球化不但是经济、生态、政治、文化全球化的产物，也是全球化的重要组织部分，它本身又推进全球化向深度和广度发展。”
[7]10当人类进入全球化时代，当法律国际化、法律全球化也成为学术界所关注的焦点时，行政法国际化已不再囿于传统观点的藩篱抑或质疑之中。行政法国际化不在于提法本身可不可能，而在于其具体意含为何，以及所谓“国际化”的程度及层面。行政法国际化也已经不再仅仅流于纯粹理论上的探讨，或者个别学者的“呓语”②,而是在实践中已经有某些迹象可循，笔者正是通过这些线索，试图发掘当下行政法国际化的某些表现形态。
二、行政法国际化当下的表现形态
（一）行政主体国际化的外在形式---国际规制主体
这里先要讨论行政主体这个国内外均视为行政法基石的概念。在法国，“行政主体是实施行政职能的组织，即享有实施行政职务的权力，并附有由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。”
[8]39在德国，毛雷尔认为，国家和公民之间的法律关系是通过由各种行政主体作为一方、公民作为另一方法律主体建立起来的。与公民相对应的行政法律主体是相应的 行 政 主体[9]498.在日本，室井力认为，所谓行政主体，一般是指在行政法律关系上具有权利，或具有能承担义务资格的法律主体中执行行政的一方。“行政主体即是行政权的归属者。”[10]
233可见，国外学者对行政主体的论述，大多数学者是站在行政权力、法律责任的角度进行的。缺乏行政权力、法律责任的行政组织不是行政主体，不能对外作出行政决定。
国内主流的行政法学者对于行政主体的界定大致有如下几种：王连昌教授认为，“行政主体是一个法律上的概念。从法律的角度观之，行政主体是指享有实施行政活动的权力，能以自己的名义从事活动，并因此而承担实施行政活动产生的责任的组织。”[11]71罗豪才教授认为，“在我国，行政主体特指能以自己的名义实施国家行政权（表现为行政管理活动），并对行为的效果承担责任的组织。”[12]67叶必丰教授认为，“行政主体，是指享有行政权，能以自己的名义实施行政行为，并能独立承担该行政所产生的法律效果的社会组织。行政主体实际上就是代表公共利益的抽象人格，是公共利益维护和分配者的法律化。”[13]68应松年教授认为，“行政主体是指依法享有国家行政职权，能代表国家独立进行行政管理并独立参加行政诉讼的组织。”[14]90胡建淼教授认为，“在我国，行政主体不是法律概念，而是法学概念，系指依法拥有独立的行政职权，能代表国家，以自己的名义行使行政职权以及独立参加行政诉讼，并独立承受行政行为效果及行政诉讼效果的组织。”
[15]68从以上国内几位学者对行政主体的观点的分析中，可以发现，学者们都从独立的行政权力、独立的名义以及独立的法律责任等三个角度进行阐释的。学界也一般认为，独立的行政权力、独立的名义以及独立的法律责任是行政主体的最基本的构成要素。因此，国内学者对行政主体的理解也没有跳出这个范畴。
在全球治理中，有两个现象值得关注：一是一国国内机构行政行为效力的域外扩张，二是全球规制型主体的兴起，尤其是后者，全球规制型主体在直接面对私人行使权力的时候已经具备了国内行政主体的某些表征，但囿于传统观点，我们谨慎于提出“国际行政主体”这个概念，代之以“国际规制主体”,并认为传统属于国内行政主体的某些职能在全球化中也呈现出穿越国家疆域的趋势，并在一定程度和范围上产生了带有明显跨国特征的“国际规制主体”.一般而言，行政主体是指为了实现社会公共利益，能够以自己的名义实施国家行政管理活动，并对该行为的后果承担相应责任的行政组织。所以，国际规制主体就是具有一定规制权力，具有独立的地位和名义，能够对一定范围内的国际性公共事务进行处理并承担相应问责责任的机构。一般来说具备行政主体资格需要符合行政权力要素、独立名义要素、独立责任要素等三大要素，因此，笔者认为，国际规制主体也应该符合行政权力要素、独立名义要素、独立责任要素三个最基本的要件。从表现形态上看，国际规制主体大多情况下表现为正式的政府间国际组织，少数情况下非政府组织和一个国家的国内机构也充当国际规制主体的角色，从这个角度看，国际规制主体具有多元性、国际性、行政性等特质。
按照其本身的属性，国际规制主体又可分为五种形态：
第一，正式的政府间国际组织。通过缔结国际条约或者国际协定而建立的政府间国际组织是最主要的规制主体，这其中当然以联合国最为典型，联合国框架下有众多的组织或机构，这些机构很多都在全球治理中履行特定的规制职能，比如1267委员会是由联合国安理会创建授权，主要职能就是列出参与国际恐怖主义融资者的名单，该委员会在事实上被授予了广泛的权力，对资助国际恐怖主义的人的判定是可以理解为国际行政机构的决定具有权威约束力的例子，其权力行使及于私人权利，比如有权冻结名单中人士的财产，1267委员会联合国的成员国有义务冻结名单所列的个人资产并采取其他具体方法协助委员会工作。在这种情况下，行政决定有效地约束了列入名单的人及成员国。
第二，私人机制国际组织，所谓私人机制国际组织即通常所理解的非政府组织，在国内法中，它们一般情况下不是行政主体，除非经过有权机关的委托或者授权③.但在全球范围内，由于不存在和国内类似的国际公共机构，它们通常能起更大的作用，和国内的非政府组织相比也拥有更大的权力。很多跨国规制的职能由私人机构实施，与很多政府间国际组织相比，它们还可能更加有效。私人性质国际组织作为国际规制主体的例子如国际标准化组织（ISO）、信用证领域的环球银行金融电信协会（SWIFT）等④.
第三，公私混合型国际规制主体，所谓公私混合型行政即政府间和私人机制代表（比如非政府组织）混合型行政。这种混合型机构形式多样化，其重要性日渐显现。国际 食 品 法 典 委 员 会 （Codex Alimentarius Com-mission,简称Codex）就是一个典型的例子，Codex通过非政府组织的代表和政府代表共同参与的决策程序制定关于食品安全的标准，并使这些标准通过《实施动植卫生检疫措施的协议》（SPS）获得准强制效力。另一个例证是国际互联网域名管理机构（ICANN），其主要职能是互联网域名与IP地址分配。作为网络地址协议规制机构，ICANN最初作为非政府组织设立，2002年进行了改革，设立了政府咨询委员会，政府开始派出代表参与其日常工作及决策程序，政府代表通过咨询委员会的形式事实上获得了相当大的权力。
第四，“基于国内官员之间合作安排的跨国网络实施的行政”,这一类的名称是金斯伯里教授所提出来的，金斯伯里教授认为“跨国网络和协调安排的特点在于有拘束力的正式决策结构的缺失和国家规制者的非正式合作的主导地位，这种平等的行政形式可以、但不一定在条约架构内存在。”[4]120笔者认同这种观点，所以也作为国际规制主体的一类单独区分。这一类行政形式以巴塞 尔 银 行 监 管 委 员 会 和 证 券 委 员 会 国 际 组 织（IOSCO）为代表，其组织形式、权力行使方式等均有不同于其它类型的独特的特点。它们并不是典型非政府组织，也不是典型的国际组织，它们都是由监管者自身创立的，这些监管者构成了成员的整体；采取非正式的组织形式，并不受国际条约或者条约类型的文件规制，议事规则，灵活形式分散，要求预算少，且允许来自发达国家监管者在发展的规则中发挥巨大作用。尽管类似的组织达成的协议并不具强制力，但是却在事实上具有一定的效力，影响到大量相关行业经营者、法人甚至自然人的权益。
最后一类是特定个案中的一国国内当局或者国内机构，即一国国内当局的涉外行政，这一类的特殊之处在于行使权力的不是国际组织，而是一个纯粹的国内机构。国内规制机构作为国际行政空间的一部分就涉及外国或国际性的事项作出决定，域外规制管辖权的行使就是一个例子，即一国寻求对主要发生在境外的行为进行规制。众所周知，法律并不只有域内效力。私法的域外效力已得到全球公认，并建立了一部专门决定私法域外效力的部门法一一国际私法。“在公法领域，法律的域外效力实际上也是存在的。”[16]26在国际法上，早已有了主权国家将公法方面的管辖权延伸至域外的理论和实践。我国着名国际法学者周鲠生教授就认为“刑法的属地性不是国际法的一个绝对的原则，也并不与领土主权完全一致”[17]229,所以有所谓国际刑法存在的存在基础。关于国内当局行使域外管辖权的例子，在“印度、马来西亚、巴基斯坦和泰国诉美国关于虾及虾制品禁止进口案”[18]得到充分的体现。
（二）行政行为的国际化形态
和行政主体一样，行政行为也是行政法理论的基石概念，“行政行为一词最早可追溯至法国行政法学的ActeAdlninistratif.”[19]319世纪中期，德国学者引进了法国学者对“ActeAdlninistratif”这一学术概念阐释的相关理论，并提出了Verwalturlgsakt这一行政法学概念，意指公共行政机构所有作出的一切行政活动或者行政决定。德国行政法学家奥托·迈耶于1895年在名着《德国行政法》中对行政行为作出了具有重要影响的解释：“行政行为是行政机关针对特定主体的权利所作的具体的权威性的意思表示。”随后，经德国多位行政法学学者的研究，行政行为发展成为行政法学上具有重要地位的理论。而世界上许多国家和地区，如日本、葡萄牙、我国以及我国的台湾、澳门等地区纷纷学习和借鉴德国的行政行为理论。因此，行政行为理论在世界多个国家得到了生成、传播和丰富。通说认为行政行为即具有行政公权力的公共组织（包括国家行政机关以及依法律授权取得行政公权力的社会公共组织），为了履行行政职能，实现公共利益，在行使具体行政职权，处理社会公共事务过程中，所作出的能够产生法律效果的一种行为。强调法律性、职权性、公共性、行政性是行政行为的基本特征。
如前述，在全球治理中，一是一国国内机构行政行为效力的域外扩张，二是全球规制型主体的兴起。前者所体现的一国的行政行为的域外扩张性，后者则体现了一种类国内行政行为效力的国际规制行为的广泛出现，这构成全球化背景下行政管制的重要表现形态。
第一，行政行为域外效力：从国内到国际。法律效力，从一般意义上来讲，即法律的约束力和强制力。一般来说，主权国家的法律只在本国领域范围内有效，不能涉及其它国家的地域范围。但是，由于经济全球化产生的管制需求，一些发达国家超强国力和强权政治的推行等因素，一些主权国家“对其领土范围外的人、物、事件、行为等，制定规范和标准，设定义务和要求，并通过强制力执行这种规范和标准，则行使了域外管辖权，推行了法律的域外效力。”[16]23法律的域外效力，“指相关法律在其‘域’外具有拘束力。”[16]
16学者张利民从经济后果理论、行为归属理论、部分行为理论等方面阐释了经济行政法域外效力的依据。其实，考察诸多涉外性的行政行为可以发现，很多行政行为明显具有了域外效力的特质，有些法律依据具有国际性因素，有些权利义务的规制是针对国际上的组织和个人。这些行政行为的作出，直接影响了非本国的组织和个人的权利义务。因此，如果某些国内行政机构针对非本国的主体或者事件所做出的行政行为，其内容直接对这些主体产生了影响（如限制权利、科予义务等），就具有域外效力的特征。在全球化的背景下，国内当局在特殊的个案之中事实充当了国际规制主体的角色，因此，其超越本国范围的效力就成为应有之义。有关行政行为域外效力的例子当属前述“印度、马来西亚、巴基斯坦和泰国诉美国关于虾及虾制品禁止进口案”为典型。
第二，国际规制行为的涌现。前面所阐述的不论何种类型的规制主体，归根结底是着力于解决人类众多超越主权疆域的世界性挑战和难题，这些行为均在不同程度上对其受体产生权益上的影响，甚至及于基本人权范畴，如联合国1267委员会对私人财产的冻结、世界反兴奋剂机构对涉嫌服用兴奋剂运动员的处理等。这和国内法语境中的行政行为已经具有相当的相似性，只是囿于一些理论障碍，我们暂且称为国际规制行为。
（三）行政救济的国际化阐释---以国际规制主体的问责为中心
权力的行使要遵守基本的规律和路径。“一切授予的权力都是委托，一切僭取的权力都是篡夺，政府权力来自人民，必须对人民负责。”[21]
243因此，任何权力的运行都需要符合人民的意志、人民的利益，符合公共利益和国家的法律法规，现代行政法的意蕴即在于控权及保障相对人权利。如果相对人的合法权益是因国家公权力的行使造成的，那么在法律上为相对人设置相应的救济制度是十分必要的。这既是民主法治的基本要求，也是保障人权的内在需要，是社会进步的基本体现。行政救济，顾名思义，就是指在行政领域中，由于行政主体在履行职能，行使行政公权力过程中，对行政相对人的合法权益造成损害的时候，通过法律制度安排，为行政相对人提供救济渠道的一种理念及其制度。从特点上看，行政救济具有公共性、行政性、保障性等特征。在民主法治国家，行政救济制度一般比较发达和齐全、体系化：
不但包括事后救济，还包括事中救济等；不但包括行政途径，还包括司法途径；不但包括向原机关及其上级机关等救济系统，还包括独立的权利救济系统。在当代，由于社会呈现变化多样的特征，而行政主体需要在社会各方面各领域进行管制和治理，使得行政公权力容易对相对人的合法利益造成损害。因此，各国都会大力发展和完善本国的行政救济系统，以为行政相对人的权利救济提供更为完善的渠道和路径。
同理，行政救济的国际化即在超越国家的界限的层面上构建有效的权力问责机制，从本质上讲，就是对国际规制主体的问责，即以责任追究机制达到监督、控制权力、规范国际规制行为的目的，因此，行政救济国际化的核心问题就是问责。问责的功能和目的在于通过国际行政问责达至对相对方的保护，从而促进国际民主和国际法治的实现。其核心问题是国际规制主体是否应当对其规制行为负责，如果答案是肯定的，那么他们都要对哪个利害关系人或群体负责？问责的标准和尺度是什么？对于第一个问题，基于现代的基本法治及人权理念，其实是毋庸讳言的。对于第二个问题，笔者认为，国际规制主体既要对授予其权力的上位机构负责（如果有的话），最重要的是对被国际规制行为影响到自身合法权益的受体负责，从更广的层面上说是对人类社会的和平、稳定、发展负责。对于第三个问题，即问责的标准问题，这个目前而言并不存在像国内法一样的高度统一、有序的行政法律责任制度和相对人权利保护制度，所以问责的标准问题只能依据国际人权条约、基本的国际法准则等来进行。
问责的内容是也一个十分复杂的问题。首先，权力来源问责，需要确保国际规制主体的权力是有法律依据的，保证实施行为的机构本身拥有被授予的权力，即国际规制主体权力来源的合法性、正当性，它是一个维护并确保国际公共行政本身具有正当性的基本工具。其次，权力行使过程问责，这是关于权力运行过程中的一个责任控制问题，它主要体现在规制行为过程中，而由于国际社会的纷繁复杂以及易于变化等特征，国际规制行为也具有多样性、复杂性的特性，正如有国外学者所指出的：“国际规制行为的暂时性定义是规则制定、作出裁决以及其它决定，它们既不是条约的制定也不是简单的当事人间争议的解决”[22]3,因此，对国际规制行为的问责要需要在这些方面进行。此外，就是权力结果问责，即权力行使后的行为效力问责。一个国际规制行为究竟设定了那些权利和义务？究竟对权力作用对象以及国际社会产生了什么样的影响？这些事项，也是问责的重要内容。总体而言，科学的问责机制需要设定符合透明度、参与、合理裁定、以及合法性、正当性的行政问责与适当审查的标准。
但是，我们不得不指出，上述基本仅是在应然的程度所做的探讨，目前既不存在一个超越国家主权界限的“世界政府”或者“超国家政府”,也不存在拥有充分管辖权的“世界法院”,在全球化进程中履行全球治理职能的大量国际规制主体的权力行使没办法沿着国内行政法的进路得到有效的监督，行政救济的国际化、国际行政救济制度的建构目前还面临着一些理论与实践的障碍。
三、结语
行政法国际化根植于全球化的事实，为解决全球化进程中的种种问题，学者们开出各种药方，全球治理是其中最为重要的，这构成了行政法国际化的核心要素，从这个层面理解，全球治理即公共管理全球化的最高形式。行政法国际化是全球治理在法律上的回应，在当下的全球化进程中已经有某些迹象可循，对此应当引起重视。笔者基于此，尝试使用传统行政法的几个基本概念工具对之进行解构，尽管笔者自知这种尝试或许是肤浅的，但也期望能给行政法学的研究带来一个新的视角。
参考文献：
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