公众参与行政立法活动是现代行政法治的本质要求，也是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家和法治政府的一项重要内容。行政立法公众参与行为是一种过程行为，是一种制度化的行动，这种参与行为只有在完善的参与制度体系保障下才成为可能、可行并具有实际意义。为了推进科学立法和民主立法、凝聚立法社会共识，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确强调要 “加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制，”[1]
拓宽公民有序参与立法途径，从而提升行政立法公众参与水平和参与能力，实现行政立法和决策的公正性、正当性和合理性。
一、行政立法公众参与制度涵义阐释
“制度”是社会科学诸多学科的重要研究对象，学者们从不同学科视角对制度涵义、制度内容等进行了深入研究，赋予了 “制度”一词如此之多的涵义。尽管不同学科对制度研究的侧重点不同，但都将制度与行为的规则性联系在一起，普遍认为制度是人类共同生活所需要的约束个体行为的规则，是共同生活质量的保证。法律制度是社会制度中的一种，建立法律制度是为了调整、规范人们的行为及社会关系并影响社会生活。伯尔曼说“‘制度’一词是指为执行特定的社会任务而做的结构化的安排”, “法律制度是一个结构化安排的制度。”[2]
在现实生活中人与人之间存在着复杂的利益关系和利益冲突，为了约束利益冲突、规范社会关系和人们的行为，需要制度化的法律规则来指明什么是允许的和什么是禁止的。美国法学家弗里德曼认为凡是被称为法律制度的东西 “他们的共同点在于都是制度，以规范或规则运行，与国家相连，或有一个至少和国家行为相类似的权力结构。”
[3]12他还认为结构与实体是法律制度的两个真实组成部分，“结构是法律制度一个基本的、明显的组成部分。实体 （ 规则） 是另一部分。”
[3]16制度法学中的 “制度”与各种类型的社会制度所指的内容不同，“我们的制度法理论不是关于社会制度的理论，而是把法律视为一个现实的社会规范体系的理论。”[4]
当然，法律制度与各种社会制度之间存在着某些联系，法律制度或规范在社会上的存在为人们评价人类在其社会环境中的行为与活动提供了实际指导依据和审查的规范依据。同时，在一定社会环境中的法律制度不是隔绝的、孤立的，它完全依靠外界的输入，给予法律制度生命和真实性的是外面的社会世界。法律制度的维护有赖于社会制度本身的或者其中的行动，有赖于由制度组织起来的人民团体的行动。
行政立法公众参与行为是一种过程行为，是一种制度化的行动。这种行动过程意味着 “必须有一整套基础性的制度保障，以使有效的、有意义的、真诚的参与和交涉成为可能的和可信的。”[5]
行政立法公众参与是现代法治发展的必然产物，也是现代行政法的本质要求。它是行政立法主体在制定行政法律法规时的公众参与，它是社会公众以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与行政立法和行政决策过程，进而提升行政立法和决策公正性、正当性和合理性的一系列制度和机制。行政立法过程中公众参与制度和正当参与机制包括立法信息公开、参与程序、参与方式、公众与行政立法主体的对话与合作、行政立法主体对公众参与信息的处理、回应与评价等要素。
行政立法公众参与制度是实际运作的法律制度，是由执政者、立法主体和社会公众共同建立和变动的。“实际运作中的法律制度是一个结构、实体和文化相互作用的复杂有机体。”
[3]18行政立法公众参与制度是立法领域的公众参与制度，其制度构成包括： 制度本体构成要素，公众参与的具体运行制度，影响这些具体运行制度的法律规范、与制定行政法律规范相关的立法主体和参与主体的行为方式及其作用，影响行政法律规范实施的社会环境等构成的行政立法公众参与的法律文化。
公众参与行政立法是公众通过合法途径参加行政立法活动以及行政立法程序的权利，是公众行使立法参与权的具体体现。行政立法公众参与制度是以保障公众立法参与权利、实现公众立法参与真实有效为目的而设置和建构的制度，是保障公众立法参与权利和实现公众立法参与真实有效的制度。
二、行政立法公众参与制度基础
代议制民主制度是行政立法公众参与制度的政治前提。从政治层面来看，公众参与是通过政府与公众的互动、协商过程来影响和改变公共决策行为的运作模式---即决策由权力机构主导决定转变为由政府与公众协商作出。代议制民主制度是公众立法参与的政治前提和制度基础，在专制制度下不具备公众有序参与政治生活的条件，官吏也不会与百姓协商治理公共事务。代议制民主制度在民意代表与选民之间事实存在着的政治空隙为公众政治参与创造了可能的空间，民意代表要表达民意首先要了解民意、收集民意，这一政治过程为公众参与提供了机会。如果没有代议制这一民主政治制度为基础，行政立法公众参与制度不可能建立，公众参与行政立法的权利将无法存在。
公众参与作为行动中的民主，它要求与公众生活密切相关的政治以及行政过程中的具体事务要有公众参与、讨论、协商。公民投出选票之后，在选举的间隙，公民的参与权不应当处于休眠状态，需要通过各种各样的、持续性的参与行动来影响、管理、控制与他们生活密切相关的事务。[6]
在由民意代表进行决策的代议制民主的基础上，以公众直接参与决策和治理过程为基础的参与式民主应运而生，这是对选举民主的补充、是对代议制民主制度的完善。因此，参与式民主制度保障了公众立法参与活动。反过来，行政立法过程中的公众参与是行动中的民主的具体方面，是参与式民主在立法领域和立法过程中的具体实现，公众参与是行政立法可持续的建设性力量。
授权立法制度是行政立法公众参与制度的法制依据。“授权立法是指享有宪法规定立法权的立法主体，通过授权法的形式，将其部分立法权限授予其他机关或组织来行使的一种法律制度。”[7]
授权立法作为一项法律制度，由授权主体和受权主体、授权目的、内容、时间、以及授权法等要件组成，它既包括授权法律的运用过程，也包括授权立法产生的规范。行政部门的规则制定权来源于立法机关的授权，行政部门制定行政法规、规章和具有普遍约束力的法律规范都是授权立法，行政机关行使的立法权性质具有被授予性、从属性和有限性特征。
行政立法是立法机关通过法定形式将某些立法权授予行政机关，行政机关依据授权法 （ 含宪法） 创制法规的行为。行政立法作为一种立法行为及其法律规范其本质是一种授权立法制度，授权立法制度是法制的重要内容。
中国行政机关的立法在本质上属于授权立法[8],受 《宪法》和 《立法法》的承认和保护。授权立法制度是我国法制制度的组成部分，完善这一制度是我国民主法治建设的重要内容，也是我国公民行政立法参与和法治建设参与的重要内容。当代中国立法以反映人民的共同意志为根本使命，全体人民都是立法的主人，人民有权利和义务以不同方式参与各种立法活动。
立法信息公开是行政立法公众参与的前提性制度。行政公开为公众参与行政立法提供了便利条件，其目的是为了满足公民的知情权，实现公民对行政的参与和监督，以达到强化民主政治、预防控制行政权力滥用之功效。“行政公开的本质是通过一种法律程序实现对行政权的制约，同时，也可以吸收行政相对人的意见融入行政过程。”[9]
由行政公开要求、行政公开内容、行政公开方式和途径等构成的行政公开制度，对提高公众参与行政立法的有效性提供制度支撑。
立法信息公开是公众有效参与立法的基本条件和前提。立法信息公开为社会公众了解行政立法权的行使情况提供了便利，使社会公众的立法参与权获得了有效保障。立法机关应当主动公开立法信息，应当及时公开、定期公开、设立官方立法信息出版物、公众能够自由查阅到公开的立法信息。通过行政立法信息公开，社会公众能够及时了解行政立法机关的立法活动内容，在适当的时候通过合法渠道将自己的立法诉求、想法和建议传达给行政立法机关，以避免立法的盲目性。
三、行政立法公众参与制度体系构成
行政立法公众参与的制度体系是关于行政立法公众参与权利实现、保障公众参与成效的一系列制度的总和。行政立法公众参与制度的建设及其有效运行依赖于一些具体制度和规范的支持保障。我国法律法规规定公开征求意见。《立法法》规定在行政法规制定过程中，应当以座谈会、论证会、听证会等多种形式听取意见。这是公众参与行政立法的三种重要形式，在这三种听取意见的形式中，听证会有明确的程序规定，座谈会、论证会没有程序要求。因此，依据关于公众参与立法的相关法律规定，支撑和保障行政立法公众参与制度的主要有程序性参与制度、非程序性参与制度、基础性制度等三个层面构成。公众行政立法参与权利的实现，主要依赖由这三个层面构成的参与制度体系的支持。
（ 一） 程序性参与制度
程序性参与制度是行政立法公众参与的核心制度，是公众参与行为产生效力的重要保障制度。经由程序制度保障的公众参与意见能够得到行政立法主体的尊重和认真对待，能够对行政立法结果产生实质性影响。程序性参与制度是公众与行政立法机构进行平等协商、交涉、辩论、质证的制度平台和机会场所，它不仅可以通过参与实现行政过程的“自我合法化”,而且容易使公众自觉认同和支持经过参与而形成的立法结果。在我国立法中规定的公众参与立法程序性制度有两种： 一是在 《立法法》、《行政法规制定程序条例》与 《规章制定程序条例》中规定的听证程序制度，二是地方性法规规定的公告---评论程序制度，如在 《广州市规章制定公众参与办法》这一地方立法中首次规定的公告---评论程序制度。
（ 二） 非程序性参与制度
公开征求意见、座谈会、论证会等是我国法律规定的公众参与行政立法的形式。这些参与形式没有具体的程序性规定，没有明确具体的原则要求，座谈会、论证会的组织召开都是依据惯例而行，因此，这些参与形式是非程序性参与制度。公众经由公开征求意见、座谈会、论证会等形式发表的意见尽管对行政立法机关不具有拘束力，但是这些制度形式依然是公众参与行政立法的重要渠道和制度载体。
（ 三） 基础性制度
授权立法制度、立法信息公开制度、组织化参与制度是行政立法公众参与制度得以实施和运行的基础性制度，是公众参与权利实现和对行政立法权力有效监督的前提性制度。如果没有这些基础性制度，公众参与行政立法是不可能的。没有授权行政立法这一制度设置，行政机关的立法就不存在，公众参与行政立法就无从谈起。参与以掌握一定的信息为前提，如果不了解行政立法信息，公众即便参与行政立法也是无效的，所以，立法信息公开制度是公众参与行政立法的基础性制度。公众有组织的进行参与能够提高行政立法参与的实效和影响力，分散的、未经组织化的参与不仅使参与成本增加，而且参与意见和建议往往被忽视，因此，组织化的参与制度是提高有效公众参与的基础性制度。
四、完善行政立法公众参与制度体系
法律制度要有效地发挥制度规范作用，必须根据时代发展的需要而进行及时修改完善。从中国行政立法公众参与制度的实践来看，制度建设滞后于公众立法参与需求，难以保障公众立法参与权利的有效实现。除了听证制度有一定的规范支撑和程序保障之外，其他参与形式都仅仅是提出要求或一般规定，没有可依据的具体规范和程序规则。在行政立法实践中探索建立的一些公众参与具体形式，约束力不强，没有形成相互衔接的制度体系。因此，需要完善行政立法公众参与制度体系以实现公众有效参与。
（ 一） 行政立法公众参与制度设计应以实现公众参与的有效性为目标
制度目标是制度体系的核心，准确的目标定位是建立行政立法公众参与制度的前提。实现参与的有效性既是公众参与行政立法的目的，也是行政立法公众参与制度追求的实践价值。行政立法公众参与制度的设置和建构首先应当以实现公众参与的有效性为目标。公众在行政立法过程中能够充分表达自己的立法诉求和利益主张，使立法者的决策能够集思广益，从而提高行政立法质量，实现行政立法的公正性、正当性和合理性，这就是公众参与行政立法实效性的根本体现，也是行政立法公众参与制度追求的目标。
公众立法参与的有效性依赖于行政立法主体和参与者各方的诚意、立法信息的充分披露、组织化的参与能力、制度化的程序规则、理性负责的讨论与回应机制。这些是公众参与立法取得实效的基本要件，离开这些要件，公众参与无法达到正当化、理性化的结果。确保公众参与取得实效不仅要在制度规范上保障公众的立法知情权、建议权、陈述权和监督权，而且关键要从程序机制上确保公众能够进行实质性参与。公众参与制度要确保参与主体能够与立法主体真正平等的协商、沟通、对话，对行政立法机关的强势地位有所抑制，制度能够促使行政立法机关放弃或改变偏颇性立场和目标，公众与行政立法机关不一致、正确的意见和建议能够被实质性接纳。制度不仅要确保公众民意表达和公众参与途径的通畅，而且要确保民意表达的真实，杜绝参与的虚假繁荣。因此，形成制度化的公众参与机制，以参与有效性为核心设置行政立法公众参与制度，形成制度化的公众参与机制。
（ 二） 科学定位行政立法公众参与制度功能
完善行政立法公众参与制度需要科学定位制度的功能作用，明确制度应当发挥什么样的功能作用、以及怎样发挥功能作用。
第一，制度的价值功能与技术功能的统一。行政立法自产生之日起，就面临着民主合法性的质疑，即作为执行立法机关立法指令的行政机关行使行政立法权力与职能是否具有合法性的问题。行政立法公众参与制度的设置理念和目标是为了修补行政立法合法性危机和回应人们对行政立法正当性的质疑。所以，行政立法公众参与制度应当首先强调其制度的民主价值。公众参与立法的价值功能目标是实现立法的民主化，公民通过参与立法实现直接民主权利，同时，在法规范中体现利益关系的协调，促进社会公平。然而，实现行政立法公众参与的民主价值离不开具体参与制度的技术功能支撑，只有在公众立法参与的价值功能与技术功能一致的基础上，立法的民主性才能实现，公民的立法参与权利才能落实。公众参与立法的技术功能目标是提高立法的科学化，立法的技术功能作用能够提升立法的规范水平，约束立法恣意，避免或减少立法失误，从而降低政治争议。因此，行政立法公众参与制度的设计应当既追求民主性同时也追求科学性。
第二，制度的规范功能与社会功能的统一。设计行政立法公众参与制度应当考虑制度形式与内容的统一。制度具有规范公众参与行为的作用，同时又具有社会功能作用，通过制度的规范作用实现其社会作用。行政立法公众参与制度的规范功能作用体现在这些制度规定是公众参与立法的依据，指引并规范公众立法参与行为，公众依据这些制度规定参与立法活动并评价立法参与的成效，预测立法参与行为产生的影响，反过来这些制度又规范约束公众的立法参与行为，制度规定具有强制作用，参与者必须遵守制度规定。行政立法公众参与制度的社会功能是制度的社会价值体现，是确保立法实现民主化的功能。完善的行政立法公众参与制度能够为公众有序参与立法、行使民主权利提供保障，能够为立法程序公正、在立法中实现利益协调提供保障，能够为实现立法信息沟通、为公共意志合法化提供保障。因此，设计行政立法公众参与制度应当充分考虑制度的规范功能与社会功能的统一。
第三，公众有效参与与提高立法效率的统一。公民有效参与是行政程序民主的核心。行政立法公众参与在价值取向上蕴含着民主、程序、效率等立法思想，公众参与不仅要表达民意、实现立法民主，而且要追求立法效率。行政立法效率化是行政执行效率的前提，因为行政立法就其本质而言是国家意志的表达，如果立法效率底下、不能及时表达国家意志，就很难有相应的国家意志的执行。立法过程中公众广泛深入的参与，使行政立法机构能够获取充分的立法信息，形成有关立法方案的有利条件，从而促进行政立法效率的提高和行政立法民主的实现。因而，行政立法公众参与制度设计要确保公众有效参与立法与提高立法效率相统一。
（ 三） 行政立法公众参与制度要有利于发挥不同主体的立法参与作用
公众、专家、企业和其他社会组织是行政立法的重要参与主体。行政立法公众参与制度设计应当考虑发挥这些主体在立法过程中作用，使他们的参与作用能够充分发挥出来。
制度设置要注重发挥公众的价值理性作用。公众参与立法的价值集中体现在能够提升立法的正当性上，公众参与的范围越大、参与程度越深，就越能提升立法的正当性。同时，允许公众参与行政立法制定过程，鼓励参与者进行协商，以达成共识，可以使行政规则的制定具备基本的公共性，产生更大范围的可接受性。因此，在行政立法公开征求意见制度、立法听证制度、听证代表遴选制度等具体制度设计上应当注重发挥公众参与的价值理性，便于社会公众广泛参与、灵活参与和真实参与。
制度设置应当注重发挥专家的知识理性和技术理性功能。专家参与立法对促进立法科学化具有重要意义。利用专家的专业知识和技能使立法决策合理化、公正化、科学化的制度就是专家立法参与制度。我国行政立法专家参与制度主要有座谈会、专家立法组织、以及专家起草法律法规草案或 “建议稿”三种形式。[10]
政府机关内部受过系统知识训练的专业行政人员、法学专家、其他专业领域的专家学者，他们具有系统的专业知识，他们的参与能够提高行政立法的质量。现代行政立法面对广泛的行政立法领域，立法议题越来越复杂化、专业化和高技术化，行政立法人员不可能拥有众多行政立法领域的专业技术知识，只有掌握专业技术知识的专家参与行政立法，才能解决行政立法中的现代化难题。因此，行政立法公众参与制度设计应当充分发挥专家在立法咨询、论证、草案起草等方面的作用，注重发挥专家在立法过程中的知识理性和技术理性功能。应当完善专家立法座谈会、论证会、咨询会等具体制度规则，行政机关在邀请专家程序、方式和规则，以及专家咨询意见的法律约束力等都需要有相对统一的规定。
制度设置应当建立吸收利益团体参与的机制。
立法参与是不同利益群体利益表达的渠道，不同利益群体通过立法听证会、座谈会、论证会等形式进行充分有序的博弈，实现不同利益诉求主体之间的对话。在我国立法实践中，相关利益组织正越来越多地参与到行政立法或地方立法的制定当中，因此，创建便于利益团体参与立法的完善机制，使利益团体与政府形成有效沟通对话的制度基础和条件，让他们参与到立法过程并充分表达利益要求，尔后加以整合、协调，这种组织化的参与有利于提高立法参与水平和实效。
（ 四） 完善行政立法公众参与制度体系
健全的行政立法公众参与制度体系对保障公众参与成效具有直接作用和现实意义，完善这一制度体系需要加强具体法律与制度的建设。
1. 制定 《行政程序法》，为公众参与行政立法提供法律保障。法治国家的行政程序法律都明确将民主参与、公民权利放在首位，以切实保护公众有效参与立法。同时，对听证制度程序作了具体规定，从程序上保障公众参与立法的权利。如美国的《联邦行政程序法》规定了规章制定和裁决，均以适用听证程序为原则。“美国的行政程序法以听证制度为核心，反映了美国立法机关通过行政程序立法保 护 公 民、组 织 的 合 法 权 益 为 主 的 立 法 意图。”[11]
我国应当借鉴法治国家的立法经验，制定统一的 《行政程序法》以保障公民参与立法的民主权利，在 《行政程序法》中具体规定行政立法中的听证制度和听证程序、行政公开制度等，明确行政立法公众参与原则、参与形式和参与途径，赋予公众提出申请制定、修改和废除行政法规规章的行政立法动议权，使行政立法公众参与形成规则化和制度化，切实保障行政立法公众参与的程序权利。
2. 完善行政立法信息公开制度，确保公众立法信息知情权。立法信息公开制度是保障公众参与行政立法的基础性制度，有利于保障公众立法知情权的实现。行政立法公众参与是全过程的参与，从立法立项阶段开始到立法的公布、实施，立法信息都要公开透明，这样才有利于公众参与。行政立法信息公开包括： 立法规划公开、规范草案文本公开、征求意见情况公开、采纳意见情况公开、实施公开等。立法项目颁布后，要将规范文本及时向公众公开，广泛予以宣传。
3. 完善行政立法公开征求意见制度。公开征求意见制度是法律法规明确规定的行政立法公众参与的形式之一，这一制度就是为了保障公众参与的建议权、陈述意见权和监督权。中国现行的行政立法公开征求意见的主要方式有： 立法听证会、座谈会、讨论会、民意调查、网上参与、立法调研等。
这些公开征求意见的方式对促进立法民主、提供立法质量起到了重要作用，但仍然需要深化完善征求意见对象的代表性、广泛性与专业性，以及听取意见的全面性等规定，需要规范征求意见的程序，如公开征求意见的方案制订、发布公告、收集和整理意见、对意见的分析研究和回复等环节需要规范和完善。
4. 完善协商咨询制度，发挥公众与专家的立法参与作用。在行政立法过程中如何发挥不同主体的作用，如何通过协商与咨询制度机制来协调解决不同主体之间的立法冲突问题，是行政立法公众参与制度应该重视的问题。我国行政立法应当建立公众参与的协商制度，以增强立法决策的民主性，确认行政立法过程中公众与行政立法机关地位的平等。建立行政立法专家咨询制度，以增强立法决策的科学性，保障专家地位的独立性。重视专家意见，专家论证成为项目审批必经的前置程序。规范专家立法行为，使专家以民主的方式介入立法，以公正的形式参与决策，对专家参与立法咨询进行必要的程序限制和参与公开，避免因专家权威与行政权力的结合而导致专家专断和行政武断。
5. 完善公众参与意见的评价机制和反馈机制。
行政立法机关对公众参与意见的评价和反馈制度是公众参与机制的重要环节，是公众行使建议权和陈述意见权之后的落实阶段，它决定了公众参与的实际效果。“要创造民众参与立法、行政、司法活动及依法进行表达和监督的机会”[12],立法机关对公众意见要及时回应和反馈，提高公众参与行政立法的信心。因此，要建立公众意见采纳情况的说明制度，对公众意见或建议的采纳情况予以说明，及时进行反馈，将公众意见采纳情况在政府法制信息网上公开，供社会公众评论，形成系统的公众立法意见征集、整理、评价、公布和反馈机制。
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