一、引 言
在市场经济条件下,土地作为最重要的经济资源,其资源配置应以市场机制为基础,农村土地流转①是实现土地资源优化配置的一个有效途径.目前,我国已经初步形成农村土地市场,但由于农村土地市场尚处于初级阶段,自发、盲目、无序是其主要特点,农地交易信息呈不均衡分布状态.市场交易信息不对称制约了土地市场机制功能的发挥,土地资源配置无法实现效率最优.因此,在研究我国农村土地流转问题时,深入探讨农村土地流转中信息规制问题无疑具有重要的实践价值.
综观我国已有的涉及农地流转的文献,学者大多从农村土地产权制度、农村土地流转市场、农村土地流转外部条件等层面对农地流转进行了研究,很少有学者对农地流转非对称信息问题予以关注,尤其从理论层面对农地流转信息失灵的法律规制问题进行探讨的至今阙如.本文从非对称信息角度出发,以制度经济学、法社会学理论为分析工具,以非对称信息法律规制理论为基础,分析信息不对称在农地流转中的表现及其对土地资源配置的不利影响,并提出农地流转中纠正信息失灵的法律规制路径,以推动我国农地流转市场的健康发展.
二、农地流转信息规制必要性考察
( 一) 农地流转前的信息隐藏及危害---逆向选择
逆向选择一般发生在缔结土地流转合同之前.在市场信息不对称环境下,由于农村土地流转交易双方具有不同的效用函数,交易当事人基于机会主义倾向,往往会产生隐藏土地交易信息和提供虚假市场信息的逆向选择问题,而这种逆向选择会影响农地市场的健康发展,导致土地交易效率的降低,造成土地资源不能得到优化配置.
1. 土地流入方的逆向选择
就农地流入方而言,农地流入方的信息隐藏一般表现在对自己市场信誉、经营能力和土地用途等交易信息的隐藏,从而导致农地流出方无法获取充足的市场信息以进行市场决策.为解决契约达成前的信息不对称问题,农地流出方就必须对流入方提供的信息进行甄别.如果"信息甄别"的费用极为高昂,将使得流出方进行土地流转的积极性受到抑制,从而引发土地交易效率的损失.
根据农村社会学的研究,目前我国农地流转尚处于"非正式契约流转"阶段,民间化、口头化、短期化、随意化现象严重,远没有真正形成土地流转的市场化、规范化和正规化.根据农业部的统计年鉴数据显示,2011 年我国农地流转的总面积为 227933334 亩,其中流转入农户的面积为154160356 亩,占到总流转面积的 68% .而据张正瑞[1]的调查,我国农村集体土地流转从地理空间上看,农户转出农地以本组为主,比率高达 77. 08%,转到外乡的比率最小,仅为 2. 08%; 从社会关系上看,农地流转大多转给父母兄弟姐妹、亲戚、邻居等从事农业生产.叶剑平[2]的调查也表明,当前我国土地流转大多为非正式的流转.土地流转多数发生在本村村民之间,其比例为 87. 6%;在土地转让中,出租方收取租金一般较低,其中 50% 的流转没有收取任何费用.这里值得思考的问题是: 农户为何没有选择出价更高的农地公司而选择出价较低的农户进行土地流转? 其中可能的原因除了土地本身需求不足外,很重要的一个原因在于信息偏在.从节约信息搜寻沟通成本和合同执行成本角度考虑,流出方更愿意选择与农户进行土地流转交易.因为村民生活在共同的社会网络之中,这种社会网络是"通过长期交往而构建起来的,而这种长期交往产生了社会网络中人之间的信任".农村社会学研究表明,在共同的农村社区网络内进行交易一般都会获得对方的大量信息与信任,共同的社会网络往往会激励市场参与人释放私人信息、抑制道德风险,节约信息费用与治理费用[3].而流出方与农地公司生活在不同的社会网络,区别于处在共同社会网络中的人往往考虑长远的利益,其更多考虑当前利益,从而引致机会主义动机,出现土地流转的逆向选择问题,导致农地流转的低效率,影响了农地市场的正常发展.
2. 土地流出方的逆向选择
土地流出方的信息隐藏主要表现在对土地质量信息的隐藏上.在签订土地流转合同前,农地的流出方对自己土地拥有较多的质量信息,是信息优势方,在土地流转模型中为代理人; 而农地的流入方对农地质量信息并不能全部掌握,是信息劣势方,为委托人.在信息不对称环境下,如果缺乏政府适当干预,农地规模流转容易引发土地流转的逆向选择问题.因为在规模流转情况下,由于农地的地理位置差异和农户对农地的投入不同,导致农地具有不同的质量.而土地流入方因为信息劣势并不能掌握具体的农地质量信息.在土地流转谈判时,土地流入方只能根据市场上农地的平均质量进行出价.这样,由于优质农地的交易价格低于农户的期望价格,优质土地逐步退出农地市场,造成一部分优质农地难以完成交易.同时,由于优质土地逐步退出,市场上农地的平均质量会进一步下降,流入方愿意支付的价格也会随着农地质量的下降而逐步降低.由此造成恶性循环,最终农地交易市场会出现"劣币驱逐良币"的逆向选择现象,造成农地流转市场效率损失[4].
( 二) 农地流转后的信息隐藏问题及其后果---道德风险
土地流转过程的道德风险是指由于信息不对称,从事土地流转活动的代理人努力水平一般不能被委托人直接观测,土地流转活动代理人在最大限度增进自身效用的同时,做出了有损于委托方利益的行为.土地流转中的道德风险主要基于以下两方面的原因: 第一,双方效用目标差异.
按照近现代主流经济学关于经济人的假设,委托人和代理人都是自私自利的经济理性人,都以实现自身效益最大化为目标,都有通过签订经济契约使自身报酬最大化的动机[5].在土地流转的过程中,流转主体具有不同的效用目标.土地流出方主要关注土地租金和劳动力转移收入,同时要求确保土地的质量不受损害; 土地流入方作为流转土地的生产经营者,主要追求土地的经营收益的最大化,只有合适的经营收益才会流转土地.因此,由于农村土地流转流入方与土地流出方的效用目标不一致,直接引发了道德风险问题.第二,交易信息偏在.在土地流转后,土地流入方经营土地的努力程度、经营能力和土地利用方式等私有信息等难以被有效观测,导致土地的流出方处于信息劣势地位,土地流入方作为自利性经济人,其在最大化自身效用的同时就有可能损害土地流出方利益[4]81.
由此可见,土地流转中的道德风险主要表现为土地流入方的土地用途信息隐藏行为.在市场经济条件下,由于粮食生产经济效益较低,土地流入方为追求自身土地经营收入最大化,甚至将一部分流入的土地用于非农生产.目前,根据我国《农村土地承包法》第 37 条规定,承包地流转不得改变用途,即流转后的土地只能用于农业生产.但是,在土地流转实际运作过程中,由于土地流入方的经营信息难以被政府和土地流出方有效观测,导致流入方作为代理人会对流入土地的用途信息进行隐藏,将流入的土地进行非农化使用,产生隐藏行动的道德风险问题.
土地流转道德风险的另一个表现是: 土地流入方或代理人对流转后土地质量的维护问题.在农业生产中,农用地的耕作方式和投资方式直接影响到土壤的肥力.当土地流转后,由于土地出让方无法对流入方的土地耕种行为、耕种方式进行有效监督,引发了土地流入方的败德行为市场风险.土地流入方在追求土地经营收益最大化时,在对农地使用过程中不会考虑土地肥力培养,或者会对土地进行掠夺式使用从而造成土地质量下降[4]81.
通过对农地流转信息规制必要性的考察,我们可以得出结论: 在非对称信息环境下,农村土地市场会引发逆向选择和道德风险两个不利后果.为妥善解决农地市场信息不对称问题,需要政府运用"看得见的手"对农地市场信息的提供和传递予以规制.政府应通过制定相应的法律和政策工具,来制约市场契约关系中的内部不经济现象,从而保障农地市场的交易安全性.
三、农地流转信息规制的理论基础
( 一) 信息不对称理论
信息不对称又称信息偏在,指在市场经济活动中,由于市场参与人的认知能力、信息费用等区别,交易信息在市场参与人之间呈不均衡分布状态,即存在一方知道而另一方不知道的信息[6].
其中一方掌握更多市场信息,为信息优势方,在经济模型中被称为代理人,在竞争中常处于有利地位; 另一方拥有较贫乏信息,为信息劣势方,被称为委托人,在竞争中往往处于不利地位.该理论认为: 健全的市场价格信号传递机制可以弥补市场信息失灵问题; 市场信息不对称使交易主体的一方( 往往是卖方) 掌握更多的信息,从而使交易的另一方陷入不确定的环境中,并引发逆向选择和道德风险,从而导致市场失灵,资源配置无法实现帕累托最优.
在农地流转领域,市场信息的不均衡分布往往引发农地市场的逆向选择和道德风险两个不利后果.作为理性的经济人,农地市场交易人往往会"利用手中的'信息暂时控制权'只提供信息披露边际收益等于边际成本这一点的信息量,也即信息披露量仅满足其本身利益最大化要求.同时由于信息不对称所引起的经营者'偷懒'动机也会带来'道德风险'问题,即市场主体为获得自身的最大利益而操纵信息生成,甚至对有些不利信息不披露或提供虚假信息"[7].虽然市场机制本身具有矫正信息不对称的功能,但由于市场主体的有限理性和信息成本的限制,市场机制修正信息不对称的功能存在一定局限性.农地交易信息不对称问题的妥善解决,需要市场机制以外的力量来加以克服,这就有了政府信息规制的必要[8].
( 二) 公共物品理论
所谓公共物品,是指为社会公共生活所需要,私人不愿意或无法生产,必须由政府提供的产品和服务.公共物品一般具有非竞争性和非排他性的特征.该特征使市场机制在公共物品领域往往失灵,政府必须对公共物品的生产和交易予以规制.
市场信息作为一种特殊公共物品,也具有公共物品非竞争性和非排他性的典型性特征.市场信息一经提供,信息传输成本接近于零,信息的使用和消费具有非竞争性; 市场信息客体具有无形性特征,信息拥有者难以像对有形财产一样对信息进行占有控制,无法阻挡其他信息使用者的搭便车行为,或阻止成本高昂.但另一方面,市场信息具有物一样的使用价值.在现代生产中,信息与土地、劳动力、技术、资本并列为一种重要的生产要素.而在私有制度下,凡是具有价值的生产要素都有被私有化的倾向.市场信息作为一种私人信息,拥有者基于最大化利益考量往往对信息进行隐藏,意图获取更多的经济利益,从而引发信息偏在,降低市场交易效率.市场信息的公共物品特征,产生了要求政府对信息生产和传输予以规制的客观需求.
具体到农地流转领域,农地流转交易信息是典型的公共物品,具有非竞争性和非排他性,市场本身难以生产和提供信息.为避免信息不对称所带来的市场风险,要求政府从公共利益出发,承担起提供农地市场信息的责任.政府应创设相应信息获取机构,构建相应的信息获取机制,帮助农地交易主体获取和处理信息,从而解决在市场交易中的信息不对称问题.
( 三) 政府规制理论
政府规制是指"政府为达到特定公共利益目的而凭借其法定权力对市场主体的经济活动所进行的管理和制约"[9].在市场经济条件下,由于存在市场失灵,市场需要政府干预和管理经济,以纠正市场失灵,提高市场效率.经济学理论表明,在完全竞争的条件下,市场机制本身就会提供所有的质量、价格等信息,无需公权力进行干预,而在那些不能通过竞争机制来诱使信息显示的市场中,才可能需要强制的信息披露[10].
就农地流转而言,我国当前农地流转市场并非完全竞争市场,存在市场信息失灵现象,土地资源配置难以实现帕累托最优,存在着政府经济规制的正当理由.另外,因农地流转并非仅仅关注土地资源配置效率,同时还牵涉粮食安全、生态环境和农民社会保障等公共利益,当农地市场运行背离这些社会价值时,政府需要施行社会性规制.
在我国当前针对农地流转的众多规制手段中,政府应特别重视信息规制手段的运用.因为在市场经济条件下,农地流转主体作为经济理性人,往往具有机会主义倾向,为追求自身经济利益最大化会故意隐藏或提供虚假市场信息,从而造成信息市场失灵,影响农地流转的交易效率与安全.
因此,在我国当前农地流转中,政府应通过信息规制手段矫正农地市场信息失真状况,修复农地市场机制,从而实现土地资源的优化配置.政府对农地流转信息规制的目的是实现农地流转信息传递的充分性和真实性,维护农地流转市场秩序; 其规制对象为市场参与人的交易信息披露行为,重点是对市场信息的优势方---农村基层组织和涉农企业的信息披露行为进行规制; 规制的主要内容是针对农地市场的多种信息传递渠道,综合运用强制性信息披露策略和自愿性信息披露策略,规范管理流转当事人的信息供给行为.
四、农地流转信息规制的路径选择
法律上矫正信息不对称措施一般包括信息工具和非信息工具两种类型.非信息工具多采用事后的救济性措施,如一般采用合同的无效、解除或者撤销等救济手段.而信息工具则通过事先法律和公权力介入,要求市场主体公开市场信息,从而让市场主体凭借该信息进行理性决策.信息工具与非信息工具各有其适用范围.与传统的非信息工具相比,"信息工具有独特的功能优势.
其正确使用不仅能推进公平交易,促使交易主体自律,促进规制制度实施,而且成本较低"[11].一般认为,"信息披露和甄别是对信息不对称的最佳回应"[12],因此,本文优先考虑用信息工具来解决农村土地流转中的信息不对称问题.
根据信息工具功能不同,我们可以把信息工具分为信息搜集工具、信息甄别工具、信息流动工具和信息补强工具四种类型.信息收集工具的机制原理是促使信息从信息优势方向信息劣势方流动,其一般表现为注册、备案和审核等制度.信息识别工具是对相关信息进行甄别,并以清晰简化的符号形式呈现出来的信息工具,其在经济法上主要体现为评级制度和市场准入制度.信息流动工具是使信息得以公开和流动的工具,如政府信息公开制度、公告制度等.信息补强工具则是指具有独立性的社会组织代替信息弱势方收集信息,甚至代为起诉,以弥补其信息弱势的地位.
在现代市场经济条件下,各国经济法上首要考虑的是信息收集工具和信息流动工具( 如信息披露制度) 的使用.但对于一些复杂的信息,则需要通过信息识别工具( 如资产评估、信用评级) 来呈现市场信息.为弥补弱势方信息收集能力的不足,在一些国家和地区会采用信息补强工具( 如中介组织) 来代替信息弱势方收集信息,以救济信息弱势方"武器的不平等"[13]114.本文针对土地市场信息不对称的特殊性,特提出农地流转登记制度( 信息流动工具) 、农地信息获取机制( 信息收集工具) 、市场准入机制( 信息识别工具) 和中介机构制度( 信息补强工具) 等政策法律工具.
( 一) 公示公信制度在土地流转中的运用
公示公信制度是一种矫正市场信号不对称,维护市场交易安全的民法规制工具.不动产公示即"将不动产相关信息记载于不动产登记薄的过程,是将'私人信息'变成'公共信息'的过程,以解决不动产权利人与社会公众之间的信息不对称"[13]114.不动产公信效力,即任何人因信赖登记记载的权利状态而从事交易行为并移转了不动产产权,该项交易结果即受到法律的保护,即使该权利登记存在瑕疵,买方也可以基于合理信赖而取得该标的物的产权.不动产登记公信效力是不动产善意取得制度设立之法律基础.反之,如果没有不动产登记的公信制度,则不动产权利人务必要"时刻收集证据以证明自己的财产是合法的,或者证明自己对财产具有所有权,并进行'信号发送',使'私人信息'变成'公共信息',这就为权利人带来极大的信息成本"[13]114,从而妨碍交易效率.
就农村土地流转而言,土地登记是政府土地行政管理部门依据法律规定对土地权属状况及权利变更进行记载,以国家公信力明确土地权利归属及变动.随着农村土地流转市场发展,土地流转日益频繁,我国必须健全土地流转登记制度.健全的土地流转登记制度不仅可以提高土地流转行为透明度,确保市场信息的真实与合理,可以一定程度上减轻市场信息不对称,从而保障交易安全,而且能够大大降低土地交易方的土地信息发送和甄别成本,从而提高土地流转的效率.因此,对农村土地流转实行登记制度,发挥土地登记的公示公信作用对于农村土地流转市场有序运行以及实现资源优化配置非常重要[14].《中华人民共和国农村土地承包法》第 6 条规定: "以家庭承包方式取得的土地承包经营权采取互换、转让方式流转,当事人要求登记的,应向县级以上人民政府申请登记,没有登记的,不得对抗善意第三人."从此条可以看出,我国当前土地流转并未强制要求登记,仅仅采用登记对抗主义立法体例.该立法体例必定会增加土地交易人的土地信息发送和调查成本,提高信息交易费用,妨碍农村土地市场价格和土地供求格局的形成.它与土地登记的公示公信制度相背离,不利于土地登记制度所内嵌的校正信息不对称功能的实现.因此,我国应规定,土地流转采纳登记生效要件,凡农村土地流转未经登记的,土地权利转让不发生物权变动的效力.
( 二) 农地流转市场准入制度
农地流转市场准入制度是指政府农业管理部门对土地流入企业进入农村土地市场进行土地流转活动实行审批,实施限制或禁止的有关准则和法规制度.在市场管理活动中,政府机关为保障市场交易安全,往往对市场交易活动设置一定的准入标准,只有达到这些标准,获得政府的许可后,市场主体才能进入市场进行交易.通过市场准入机制,可以在源头上达到矫正市场信息不对称的目的,从而保障交易安全.
农村土地流转必须对农地交易主体资格进行必要的限制,才能减轻农地市场信息不对称,保障农地市场交易安全.我国《农村土地承包法》第 33 条和 37 条分别从实体和程序两方面规定了农地使用权交易准入制度.从实体条件而言,土地承包权受让方须有农业经营能力,并且农地转让不得改变土地使用用途; 在程序条件上,通过转让方式对外转让土地承包权的,必须经过村民代表大会或村民会议三分之二多数同意,并且必须报乡镇政府批准.该农地流转准入条件的规定虽然对于保障农地的农业使用用途具有一定作用,但从矫正信息不对称方面,该条规定存在明显的缺陷,即由于我国法律规定的农地流转市场准入实体条件过于含糊,没有具体限制农地流转流入方的流转规模和资金实力,这为部分城市资本在当前农地需求总体不旺的条件下囤积土地进行投机活动,或者骗取国家扶农优惠政策提供了便利.今后,我国应通过法律法规明确进入农地流转市场的企业所应达到的具体要求和标准,并在审批过程中进行严格资质审查,如土地流入企业近三年的经营业绩,流转企业是否曾有骗农坑农行为的发生等,从而在源头为农地流转提供资信的保障,扭转土地供给方的信息不足状况,促使市场主体做出理性的决策.
( 三) 建立良好的农地信息获取和传导机制
1. 建立农地信息获取机制
在当今社会,市场信息是政府进行经济调控的重要决策工具,同时也是市场主体进行交易的重要决策依据.在我国当前土地承包经营权流转过程中,信息搜寻沟通成本已成为制约农地交易费用的重要因素,极大地影响了农地市场交易效率[15].市场信息作为一种准公共品,具有非竞争性和非排他性,市场本身难以生产和提供信息,所以,在某种情况下必须由政府提供信息.政府应创设相应信息获取机构,构建相应的信息获取机制,来帮助农地交易主体获取和处理信息,从而解决在市场交易中的信息不对称问题,保证信息的实时性、全面性和科学性.农地流转信息获取机制中获取信息的手段包括农地流转监测、土地产权变更登记、土地用途变更登记、土地统计、农地资源调查等.农地流转的市场信息应该既包括显形信息也包括隐形信息; 既包括历史信息也包括实时信息等等[16].
2. 完善农地市场信息传导机制---市场中介组织
市场信息不对称与信息传递机制有直接关系,建立良好的交易行为的信息传递机制,提高交易行为的透明度,确保市场信息的真实与合理,可以在一定程度上减轻信息不对称问题,提高交易的效率.当前我国农地流转市场的盲目、无序特征与缺乏配套的农地市场信息传导机制( 尤其是中介组织和制度) 不无关系.农地交易中介组织的作用在于"可以对农村土地市场信息进行梳理,促进农地流转市场信息的有效流动,降低交易费用,从而促进农地流转市场的可持续发展"[17].农地交易中介服务组织对于农地供给和需求双方起着媒介和桥梁的作用,可以大大降低交易成本和防范交易风险.当农地流转市场只有供给方和需求方时,因市场信息传递不充分,交易双方缺乏有效或更多的土地市场信息,必然导致土地供给和需求相互脱节的矛盾,农地流转大多只能在小范围中协议进行; 同时,在缺失土地流转中介致使土地流转信息传播不畅的情况下,交易双方必然花费过高信息搜寻费用,从而挤占了交易双方的利润空间.中介组织参与农地流转活动可以很好地降低信息搜寻成本和防范市场交易风险,也有助于扩大农地流转交易规模,实现农地资源在更大范围内进行优化配置.我国土地市场形成时间较晚,目前虽然已经建立了一些土地中介机构,但当前土地中介机构大多为政府行为,且缺乏对农地交易中介的相应规范.今后,我国应大力培育与市场机制相适应的农地中介组织,并制定相应的农地中介组织制度规范,明确中介机构在农地流转中的地位与职责,规范从业人员的执业行为; 另外,在培育农地流转中介过程中,应将它与其他市场中介组织相区分.农地流转中介不是单纯的赢利机构,国家在中介组织的培育上应进行相应政策引导和资金扶持,如税费减免、金融优惠和为工作人员业务培训提供便利等等,同时应注意保证中介组织的市场独立性.
( 四) 加强法律供给,推进新型土地流转模式的规范化、制度化
我国《土地承包法》第 37 条规定了我国土地承包经营权流转形式,包括转包、转让、出租、互换等.该条立法设计是基于"农户供给型"流转模式而拟定的.在实践中,随着我国农村土地改革的进一步推进,我国不同地区新的土地流转模式不断涌现,如土地银行、土地信托、土地入股和专业合作社等.土地股份合作社等新型模式不同于农户一对一流转的"农户供给型"模式,其流转主体为农户外的集体经济组织或具有法人性质的合作社,实践中我们统称之为"集体供给型"模式.从经济学契约治理结构类型来看,相对于"农户供给型"模式,土地信托、土地银行等契约安排,在克服交易信息不对称方面具有显着优势,因而对节约交易费用具有积极的作用; 从信息传递角度看,这种"集体供给型"模式有利于把分散在各处的农户联合起来,将农户之间的多方谈判转变为农民集体组织或专业合作社与土地需求方的一对一谈判,这不仅有助于增强农户信息获取和谈判能力,而且因其减少了信息传递的环节,降低了交易频率,从而达到节约交易费用的目的."集体供给型"模式因而具有较高农地流转绩效.但是,由于法律供给的相对滞后,现有法律框架难以满足土地流转实践的需要,导致新型土地供给模式在实践中出现很多问题,如土地的非粮化而导致的粮食风险,拖欠农地租金而导致的社会风险等问题.今后我国应加强对新型土地流转模式法律供给,增强对其的法律规制,促进新型土地流转模式的规范化、制度化.
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