英国越权无效原则发展应用经验对我国行政法的启示(2)

　　四、英国行政法沿革中对越权无效原则的争议。
　　
　　英国近代行政法的实践发展迅速，但行政法的理论研究却略显滞后。英国司法传统非常深厚，但作为典型的判例法国家，英国并没有制定成文宪法，没有成文宪法也就没有违宪审查的权力。司法审查是否具有法律上的合法性就存在争议。越权无效原则作为司法审查的一项重要原则，在实践中也显现出诸多的问题与缺陷。这就导致了在 20 世纪 90 年代，很多学者开始对越权无效原则提出质疑，并开始了广泛的争论。具有代表性的是克雷格教授的观点： 越权无效原则具有不确定性、不能解释司法审查标准的变迁、自相矛盾以及不能涵盖行政法的全部领域等缺陷。⑨。
　　
　　（ 一） 定义不清，不确定性过大。
　　
　　讨论“越权无效”原则首先要确定的问题就是“权限”的概念问题。但是，“权限”是个极其含糊的概念。因为对不同案件中的不一致的“权限”概念的不同理解，法院采用的也就是不同的审查标准。但是越权原则并没有明确提示法院应在何种情况使用何种标准。因为越权原则自身的不确定性过大，其也就无法给予司法审判一个明确的理由。如同上述的例子安尼斯米克案，英国法院尽管尝试了各种途径来确定管辖错误，但越权无效原则本身并没有提供明确的指引，提示法官裁判官们用何种标准来适用。法院可以干预行政行为到任何其认为适当的程度。⑩一个含糊不清的原则是很容易被滥用，也很容易使民众失去信赖感的。
　　
　　（ 二） 不符合实际情况。
　　
　　英国行政法的司法审查的标准随着时代不断变化，旧有的规则被重新解释，新的概念被不断认可。比如传统的基本权利概念被扩充，新的比例原则也被法院接受。这些发展都不能说是立法机关的意图。事实上，这些变迁都是法院在司法实践中的创造。作为传统的行政法国家，英国法院通过阐述立法机关的本意来限制行政机关行使自由裁量权，以显示其限制措施的合法性。法院越来越多对司法审查原则的新的改变，与这种传统的做法是相违背的，且不能合理的解释司法审查标准变迁的合法性与适当性。
　　
　　（ 三） 越权无效本身的矛盾性。
　　
　　英国存在一些明确禁止法院干预行政机关的决定的法律。根据越权无效原则，法院没有对这类案件的管辖权。但是，法院可以通过特殊的法律技术，成功绕开排除法院管辖权的条款。上述所列举的安尼斯米尼克案件就是最着名的实现司法干预的例子。案件的判决结果更像是对议会意图的抵抗，而非对议会立法原则的遵循。这样，越权无效原则就在某种程度上显得越来越自相矛盾。
　　
　　（ 四） 越权原则范围存在盲区。
　　
　　传统的法律授权的机构向来适用越权无效原则。但是随着越权无效原则的扩展，法院已经将公法或公法中的某些原则适用于一些传统的法律授权的机构以外的组织，例如行业协会、工会和占有垄断性地位的公司。议会对其授予的权力并没有制定法予以规定，传统特权也不在记录当中。但法院对这类组织适用公法或其中的某些原则已经持续了很长的一段时间。越权无效原则很难确定的使用在这类特殊组织身上，因为议会并没有明确的说明自己授予其权力的意图，法院也就不能遵循议会制定的权限。这样，越权无效原则就存在适用的盲区，或者说是涵盖的范围存在死角。
　　
　　五、越权无效原则对中国行政法发展的启示。
　　
　　首先我们需要明白的是，国外“越权”的概念与中国是截然不同的。在英国，“越权”的概念涵盖了“违反自然公正原则”、“实质越权”、“程序越权”、“滥用权力”、“不作为”等等，这些都是法院用来撤销越权行政行为的根据。而在我国行政法概念中，“越权”只是行政违法行为中的一种。虽然在中国的行政法中存在着越权无效原则，但适用的范围和力度都远远不及英国等法律体制较为发达的国家。通过借鉴英国贯彻越权无效原则的做法，我认为中国在发展中国特色社会主义法治体系的过程中还要做到以下几点：
　　
　　第一，完善行政立法，坚持科学立法。我国由于行政组织法尚未完善，政府部门之间职责分配不明确，职权交叉，存在相互扯皮、推诿的情况，越权行政的行为时有发生。要从源头解决这样的情况，必须从立法的层面，完善行政机关组织法，对行政法的职权、管辖范围、责任承担进行严格界定和精确规范。通过科学的立法使行政机关行使权力遵循越权无效的原则，使管理体系制度化、法律化，从而有效防止行政机关产生越权情况，保证其依法行使职权。另一方面，全方位制定行政程序法，对行政机关行使行政权的程序进行限制，保证其程序的正当性。完善行政许可、行政公开、行政执行、行政执法等的程序规定，保证公正性、民主性，完善回避、听证制度，促进行政执法的透明化，使民众参与到对行政机关的监督中来。
　　
　　第二，对行政机关的自由裁量权进行严格管控。英国行政法的核心是对行政权的司法控制，越权无效原则就是这种司法控制的核心原则。通过借鉴英国行政法的发展经验，我们可以通过结合使用事前控制与事后控制来对行政机关的自由裁量权进行严格管控。事前控制包括授权控制和程序控制。授权控制是指法律在授予行政机关某些自由裁量权时要有范围和权力大小的限制。程序控制则要求行政机关行使自由裁量权时必须按照法定程序，公开透明。事后控制包括行政复议和司法审查。虽然我国宪法并未明确规定司法审查制度，但是司法实践中存在着诉讼上的司法审查。法院通过审理行政案件，对行政机关的行政行为是否合乎宪法和法律进行审查。除此了将事前控制与事后控制相结合以外，我们还应当对行政机关的权力设定进行控制，防止行政机关未经授权或超越职权自行设定行政权。
　　
　　第三，完善越权追究和赔偿机制。我国法律对于行政机关的赔偿责任进行规定的法律有《宪法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》和《行政诉讼法》等。侵犯财产权的违法行政行为，其赔偿责任的承担方式包括支付赔偿金、返还财产、恢复原状等。侵犯公民人身权的违法行政行为，其赔偿方式为支付赔偿金。内部追偿程序。为了更好的适用越权无效原则，行政赔偿机制还需要进一步完善。如扩大可赔偿行政侵权行为的范围，将精神损害赔偿纳入赔偿范围内，借鉴英国等发达国家的有关经验，建立和完善体现服务型政府、法治政府理念的精神赔偿新机制。还应当提高行政赔偿标准，旧的行政赔偿数额标准已经跟不上国家经济的发展和人们生活水平的不断提高。
　　
　　越权无效原则作为英国行政法的核心原则，有着深刻的历史渊源。随着英国法律和社会的发展，该原则的内涵也仍在不断被丰富和扩充。中国也应当借鉴其优秀的内容和法治精神，将越权无效原则贯彻到社会主义法治体系中，完善中国的行政法。
　　
　　注 释 :　　
　　①杨正平。 论行政法上的越权无效原则[J]. 南京大学法律评论，2005.　　
　　②H·韦德。 行政法[M]. 北京： 中国大百科全书出版社，1997.　　
　　③周佑勇。 行 政法基 本原 则研 究[M]. 武 汉： 武 汉 大 学 出 版社，2005.　　
　　④周佑勇。 行政法 基 本原 则研 究[M]. 武 汉： 武 汉 大 学 出 版社，2005.　　
　　⑤郑钟炎。 试论委任立法[J]. 政治与法律，1986（ 7） .　　
　　⑥ Anisminic Ltd v Foreign Compensation Commission [1969] 2AC 147.　　
　　⑦胡建淼主编。 外国行政法规与案例评述[M]. 北京： 中国法制出版社 1997.　　
　　⑧W. Wade,ibid. Also see De Smith,“Judicial Review in Administra-tive Law: The Ever - Open Door?”（ 1969） Cambridge Law Journal161.　　
　　⑨P. Craig,“Ultra Vires and the Foundation of Judicial Review”,（ 1998） Cambridge Law Journal 63 -76.　　
　　⑩蒋孟昕。 论英国行政法的越权无效原则[D]. 湘潭大学，2012.　　
　　参 考 文 献 :　　
　　[1]王名扬。 英国行政法[M]. 北京： 北京大学出版社，2007.　　
　　[2]王名扬。 比较行政法[M]. 北京： 北京大学出版社，2006.　　
　　[3][英]威廉·韦德。 行政法[M]. 北京： 中国大百科全书出版社，1997.　　
　　[4]杨正平，李志雄。 论行政法上的越权无效原则[J]. 南京大学法律评论，2005（ 02） .　　
　　[5]崔晓芬。 英国行政法中越权无效原则研究[J]. 淮海工学院学报，2014（ 12） 　　
　　[6]何海波。“越权无效”是行政法的基本原则吗？ ---英国学界一场未息的争论[J]. 中外法学，2005（ 4） .　　
　　[7]周佑勇。 行政法基本原则研究[M]. 武汉： 武汉大学出版社，2005.　　
　　[8]郑钟炎。 试论委任立法[J]. 政治与法律，1986（ 7） .