诚实信用原则在行政法中的基本内涵与适用范围(3)

　（二）诚实信用之“善意”与“行政目的正当性”
　　
　　将诚实信用原则之“善意”转化为“行政目的正当性”的意见是周佑勇教授的观点。他认为：“从法治的角度看，政务诚信正是作为法律范畴的诚信原则所要求的’善意‘、’真诚‘和’守信‘在行政管理活动中的体现，可以具体化为’行政目的正当‘、’信息真实可靠‘和’信赖利益保护‘三个方面的基本要求。”而“目的正当性”“就是要求行政机关在行政管理过程中，必须出以公心、不徇私情、不谋私利，处处以追求公共利益为目的。既不得假借公共利益之名，谋取个人或单位私利，也不得出于’恶意‘或’敌意‘而假借公共利益之名任意侵犯公民的合法权益。否则就是目的不适当，构成违反诚信原则的滥用职权行为，引发公众对政府信誉的怀疑”.那么，诚实信用原则的善意可否转化为“行政目的正当性”这一要求呢？
　　
　　如前所述，诚实信用原则之善意要求，系指行政机关应站在行政相对人的立场上，设身处地为其着想，尽可能地善尽注意、关照等义务，有“己欲立而立人，己欲达而达人”或“己所不欲，勿施于人”的意思。按此，则将“善意”具体化为“目的正当性”不太妥当。首先，“善意”是行政机关对行政相对人或利害关系人所应秉持的善良动机、所担负的法律义务，旨在通过赋予行政机关对相对人或利害关系人的注意和关照义务，达到双方权利义务的总体平衡和安全。公共利益是行政机关所追求和维护的利益，而不是行政相对人的利益。其次，在行政法的原则体系中，“目的正当性”已经成为行政合理原则或者比例原则的基本内涵和首要要求。如果将这一要求再纳入诚实信用原则之中，势必造成行政法诸基本原则基本要求的交叠和重合。第三，将“善意”具体化为“目的正当性”后，不但没有给行政机关增加新的法律义务，反而使诚实信用原则的基本要求缺失了一部分，不但不利于对行政相对人权利的保护，在法律解释上也会因与其他部门法含义上的隔阂造成一定困难。
　　
　　因此，不宜将诚实信用原则的“善意”要求具体化为“目的正当性”要求。
　　
　　（三）诚实信用原则与利益平衡原则。
　　
　　将利益平衡作为诚实信用原则的要求之一不是行政法学界提及的，但民法学界在论及民法诚实信用原则的基本要求时却有将其纳入其中的意见，因此也有加以澄清的必要。
　　
　　我国民法学界解读民法诚实信用原则时主要有两种观点：一是“语义说”.这种观点从诚实信用的字面语义出发，认为它是对民事活动参加者诚实不欺、恪守信用的要求。二是“一般条款说”.这种观点跳出字面含义，把它看作 旨 在 平 衡 民 事 活 动 当 事 人 之 间 利 益 的 一 般 条款。目前，我国民法学界大都秉持修正了的“一般条款说”.所谓修正者，即不仅强调民事活动当事人之间利益的平衡性，同时还强调当事人利益与社会利益之间的平衡性。如徐国栋教授认为：“诚信原则就是要求民事主体在民事活动中维持双方利益平衡，以及当事人利益与社会利益平衡的统治阶级意志。概言之，诚信原则就是统治阶级实现上述三方利益平衡的要求，目的在于保持社会稳定与和谐地发展。三方利益平衡是这一原则实现的结果，当事人以诚实、善意的态度行使权利、履行义务，法官根据公平正义进行创造性的司法活动是达到这一结果的手段。”梁彗星教授也认为：“诚实信用原则，旨在谋求利益之公平，而所谓公平亦即市场交易的道德。”“在现代市场经济条件下，诚实信用已成为一切市场参加者所应遵循的道德准则。它要求市场参加者符合于’诚实商人‘的道德标准，在不损害其他竞争者，不损害社会公益和市场道德秩序的前提下，去追求自己的利益。”
　　
　　1仔细分析可以看出，“一般条款说”有两个特点：第一，它没有超出诚信要求的基本意蕴；第二，它其实是在强调诚实信用原则的利益平衡功能和作用。如果是这样，在行政法内就没有必要给诚实信用赋予“公平”或者“利益平衡”之类要求的必要。这是因为，尽管诚信原则的确会起到平衡公私利益的作用，但利益平衡其实已包含在比例原则之“必要性”与“均衡性”（或平衡性） 要求之中。这种情形下，将诚实信用原则等同于或过分强调当事人之间利益以及当事人与公共利益之间的平衡性或公平性，很有可能使诚实信用原则与比例原则相混同，反而消融了这一原则本来所具有的独立意义和价值。因此，行政法可以承认诚实信用原则具有利益平衡的功能和作用，但不能将其列为诚信的内在要求。
　　
　　综上可见，行政法上诚实信用原则的基本要求维持在固有的“善意”“诚实”“守信”“信任”四个方面就已足够，不宜赋予其更多内涵或要求。
　　
　　诚实信用原则的应用。
　　
　　确定了诚信原则的基本要求，接着讨论其适用问题，包括适用范围和适用例外等几个方面。
　　
　　（一）诚实信用原则的适用范围。
　　
　　前文已指出，《纲要》与《决定》提出的诚信要求是针对所有“行政管理”的，而三部地方政府规章则仅是针对部分行政活动的，有的仅针对行政合同，有的仅针对行政指导。这种情形下，划定诚实信用原则的适用范围就具有现实必要性。
　　
　　可资比较的是民法上诚实信用原则适用范围的发展过程。民法诚信原则适用范围的发展可分为近代和现代两个阶段。近代阶段以法国和德国民法典为代表。从《法国民法典》第 1134 条、第 1135 条的规定和《德国民法典》第 242 条的规定来看，近代民法诚信原则仅适用于债权法范围，对物权法等其他民法领域不适用；而且，仅是对债务人的要求，对债权人不适用。现代阶段以瑞士民法典为标志，其适用范围已覆盖所有民事活动领域并对所有民事活动参与人有约束力。徐国栋教授认为：“这是第一次把诚信原则作为基本原则加以规定，此举标志着现代意义的诚信原则的确立，它不再是仅约束债务人的原则，而成为债务人和债权人必须共同遵守的原则，它不再是仅适用于债权法的一项原则，而被扩大适用于一切民事法律关系，成为民法的一项基本原则。”?瑐瑧 此后，多数国家（地区）都效仿了瑞士民法典。例如，日本战后修订民法时，于总则第 1 条基本原则之第 2 款明确规定：“行使权利及履行义务，应恪守信义，诚实实行。”我国台湾地区于 20 世纪 80 年代修订民法总则时，也于民法总则第 148条增设第 2 款：“行使权利，履行义务，应以诚实及信用方法。”受世界民法发展趋势之影响，1989 年我国大陆地区制定《民法通则》时也于总则第 4 条规定：“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。”经由这些立法，诚实信用原则现已成为君临全部民法的基本原则，即成为民法的帝王条款。
　　
　　还可比较的是境外行政程序法关于诚实信用原则适用范围的规定。迄今各国（地区）制定的行政程序法典，有的明确规定了行政法的基本原则，有的未规定行政法的基本原则。规定行政法基本原则的大都包含诚实信用原则或与此相近的原则。例如，《葡萄牙行政程序法》（1991 年）第 6 条 A 规定了善意原则。该条规定：“一、在行政活动中及行政活动的所有手续与阶段，公共行政当局与私人应依据善意原则行事并建立关系。”《韩国行政程序法》（1996 年）第四条就诚实信用与信赖保护原则规定：“1.行政机关执行职务时，应本于诚实信用为之。”我国台湾地区“行政程序法”（1999 年）第 8 条规定：“行政行为，应以诚实信用之方法为之，并应保护 人 民 正 当 合 理 之 信赖。”从这些规定可以看出，在其他国家和地区，与民法基本原则一样，行政法诚实信用原则是针对所有行政行为的，而不是仅针对某些行政行为的，是君临全部行政的基本原则。
　　
　　我们是社会主义民主法治国家，对于我国政府的法治要求理应比对普通公民的要求高，也应比西方资本主义国家对其政府的法治要求高。既然民法将诚实信用作为约束所有民事活动的普遍原则，西方国家将其作为约束所有行政活动的普遍原则，则我国行政法也应将之作为约束所有行政活动的普遍原则。从这个意义上看，《纲要》与《决定》对于诚实信用原则适用范围的规定更为合理，诚实信用也应成为行政法的帝王条款。
　　
　　（二）诚实信用原则的适用次序。
　　
　　如果说诚实信用原则属于行政法的普遍原则或者帝王条款，则在适用上就必须厘清与其他行政法基本原则的适用关系。通常认为，法律原则之间具有一般与特别的逻辑关系，特别原则优先于一般原则得到适用，即有特别原则可资适用时，应优先适用特别原则；仅在无特别原则可用或者适用特别原则不妥时，方可适用一般原则。如此一来，一般原则在适用顺序上总是处于补充地位。在行政法领域，除了诚实信用原则，还有行政法定原则、法律优先原则、比例原则（合理原则）和正当程序原则等。那么，诚实信用原则与这些原则相比，处于怎样的地位，其适用关系如何安排呢？
　　
　　前文的论述已经表明，诚实信用原则是民法与行政法共用的原则，更具有一般性，而行政法定原则、法律优先原则、比例原则（合理原则） 和正当程序原则等多是行政法专有的原则，相对具有特殊性。这种情形下，调整行政法律关系时应优先适用行政法的专有原则而非诚实信用原则。只有在适用这些特别原则不能解决问题时，方能适用诚实信用原则。这里可以“王丽萍诉河南省中牟县交通局交通行政赔偿案”加以说明。
　　
　　王丽萍是开封市金属回收公司下岗工人，在中牟县东漳乡小店村开办一个养猪场。2001 年 9 月，王丽萍借用小店村村民张军明等人的三辆小四轮拖拉机，装载 31头生猪，前往开封贸易实业公司销售。中途遇到中牟县交通局工作人员检查。由于三辆拖拉机未交纳养路费，交通局工作人员决定扣押三辆拖拉机。当时，王丽萍等人请求将生猪出售后再行扣押，但工作人员不予理睬。他们随即将三辆拖拉机拖斗卸下，弃在路边，驾驶主车扬长而去。卸下的拖斗因失去车头支撑而倾斜，拖斗内生猪相互挤压，当场死亡两头。当王丽萍再行联系车辆，将剩下的生猪运抵开封时，又死亡 13 头。为此，王丽萍将交通局告上法庭。法院认定被告扣押行为不合理，系滥用职权，遂判决赔偿原告全部经济损失。
　　
　　本案中，虽然法律规定当事人拖欠养路费的，行政机关可以对车辆采取扣押措施。但在何时何地扣押，显然属于行政裁量范畴。对此，既可根据比例原则之必要性要求---有两种以上可实现法律目的之方法可采用时应采用对利害关系人损害最小的方法---来分析，认定扣押行为因不符比例原则而构成滥用职权，也可根据诚实信用原则之“善意”要求---对利害关系人应善尽关照义务---来分析，认定行政机关未善尽关照义务、不符诚信原则而构成滥用职权。两个原则虽殊途同归，但基于比例原则更加具体明确之特点，应优先适用比例原则。
　　
　　（三）诚实信用原则的适用例外。
　　
　　除以上两点，还需注意，诚实信用原则的适用往往受到其他法律原则的制约，从而使其常有例外。法律原则因受其他原则制约而排除其适用可以说是法律的普遍现象。例如，行政合法原则要求，行政行为必须与法律规定相一致，不得违反法律规定，否则该行政行为应当予以撤销甚至确认无效。但是，基于利害关系人权利保护或者法律秩序稳定性的考虑，对违法的行政行为采取其他补救措施而不予撤销的也不在少数。诚实信用原则尽管要求行政机关及其工作人员要存善意，诚实不欺，信守承诺，彼此信任，但这样的要求也不应是绝对的和毫无例外的。
　　
　　其实，诚信作为道德规范也有例外。对此人们自古就有深刻认识，《论语·学而篇》讲：“信近於义，言可复也。”《孟子·离娄上》讲：“大人者，言不必信，行不必果，惟义所在。”《商君书·靳令》甚至把诚信与礼乐、诗书、修善、孝悌、贞廉、非兵和羞战并称为“六虱”（即危害国家的六件事）。马基雅维利认为，统治者须同时具备狮子的勇猛和狐狸的狡黠两种品格：“由于狮子不能够防止自己落入陷进，而狐狸则不能够抵御豺狼。因此，君主必须是一头狐狸以便认识陷阱，同时又必须是一头狮子，以便使豺狼惊骇……所以，当遵守信义反而对自己不利时，或者原来作出承诺的理由不复存在时，一位英明的统治者绝不能够，也不应当遵守信义。”?瑑瑢 尽管人们对马基雅维利观点充满了争论，尽管将诚信列为“六虱”之一情感上难以接受，但这些观点对思考我们的问题不无意义。
　　
　　考察我国现行法律制度，同样可以发现诸多对于诚信原则的制约性规定。例如，行政许可法规定，相对人依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。但是，如果行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关仍旧可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。但对由此给相对人造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。这一规定表明，尽管行政机关在行政许可活动中应当信守承诺，但当客观情势发生变化时，基于公共利益维护原则，“失信”是必要的和可以的，只是要对无辜的相对人加以补偿罢了。行政许可法还规定，行政许可违法的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关可根据利害关系人的请求或依据职权撤销行政许可。这一规定表明，尽管行政机关在行政许可活动中应当信守承诺，但行政承诺违法时，为维护法律的权威性，基于行政合法原则的要求，“失信”仍旧是必要的和可以的，只是要对无辜的相对人加以赔偿罢了。
　　
　　除行政许可法的上述规定，政府信息公开法的相关规定也可体现这一点。政府信息公开是打造诚信政府的重要法律制度。在理论上，如实地向人民说明一切情况，全面地向人民公开所有信息，才是最符合诚信要求的，也是最能展示政府诚信的。有情况不说明，有信息不公开，就不能说是开诚布公。因此，如果单纯考虑诚实信用原则，行政机关就应当将其掌握的全部信息悉数公开，也只有悉数公开所有的政府信息，方能最大限度地展示政府的诚意，满足人民的知情权。但实际上，各国政府信息公开法对政府信息公开范围都有限制性规定。我国《政府信息公开条例》第 8 条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”从这一规定来看，行政机关可基于公共利益的考虑“不诚实”.该条例第 14 条第 4 款还规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”这一条反映出，行政机关不仅可以基于国家利益、公共利益的考虑“不诚实”,还可以基于第三人利益的考虑“不诚实”.这些立法表明，不论是出于公共利益的维护，还是出于私人权益的保护，都可能制约诚实信用原则的适用。
　　
　　试图全面列举诚实信用原则受制约的情形或者适用的例外情形是不现实的。但必须明确，由于这一原则的一般性和基础性，它的使用往往受到其他法律原则的制约，并不具有绝对性。至于制约到怎样的程度，是一个利益平衡问题，只能在个案中根据具体情况而定。
　　
　　结束语。
　　
　　最后要说明的是，尽管诚实信用原则是行政法的基本原则，非常重要，但迄今在我国行政诉讼实践中应用得还很不够。在最高人民法院之裁判文书网上，以“诚实信用”为关键词对所有行政判决文书进行检索，从 2011 年到 2015 年底，仅在 191 个判决文书中出现过“诚实信用”这一概念。这些概念中，大多数是针对行政相对人或者利害关系人提出的，还有相当一部分是在引用的法律条款中出现的，另外一些则是原告在其诉辩意见中使用的，鲜有将这一原则适用于行政机关并作为评价其行为合法性依据的。虽然说，行政法上的诚实信用原则也可以是对行政相对人的要求，但更主要的是对行政机关的要求。因此，要使诚实信用原则在行政法律实践中得到落实，切实保护人民权益，人民法院就必须自觉适用这一原则，将其作为判断行政机关行为合法性的一个重要依据。〔本文受到江苏省哲学社会科学规划办公室研究基地项目“地方政府诚信评估机制研究”（ 项目号： 14JD020） 资助〕

        注解：　　
　　①周佑勇：《论政务诚信的法治化构建》，《江海学刊》2014 年第 1 期。　　
　　②参见刘松山《论政府诚信》，《中国法学》2003 年第 3 期。　　
　　③炎白：《“善良家父”与“诚实信用”》，《比较法研究》2001 年第 1 期。　　
　　④《论语·学而》（1·7）。　　
　　⑤《论语·子路》（13·20）。　　
　　⑥《论语·为政》（2·22）。　　
　　⑦⑧⑨参见杨伯峻《论语译注》，中华书局 2009 年版，第 5、521 页；孙钦善《论语本解》，生活·读书·新知三联书店 2009年版，第 3、166、19 页。　　
　　⑩城仲模编：《行政法之一般法律原则》（二），（台湾）三民书局1999 年版，第 205 页。
　　作者简介： 杨登峰，1965 年生，南京师范大学法学院教授、博士生导师，南京师范大学中国法治现代化研究院、江苏法治发展研究院研究员。