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【题目】我国公务员权利救济制度建设探究
【绪论】公务员权利侵害救济体制探析绪论
【第一章】公务员权利救济概述
【第二章】公务员权利救济的相关理论
【第三章】境外国家和地区公务员权利救济制度和启示
【第四章】我国公务员司法救济制度现状及不足
【第五章】中国公务员权利救济体制的完善
【参考文献】公务员权利保护救济机制研究参考文献
第三章 境外主要国家和地区公务员权利救济制度和启示
西方主要发达国家的公务员制度，都经历了比较长的发展历史。因而，他们在公务员的权利救济方面也积累了丰富的制度经验。虽然各国在政治制度、法律制度、文化等方面存在不同，但是从人类社会发展的总趋势来看，我们同样能从中发现一些共同拥有的制度经验。本章将通过对英国、法国和日本公务员救济制度的比较研究，从中获得一些对我国公务员权利救济制度有益的启示和经验。
3.1 英国公务员权利救济制度
英国是世界上最早建立现代文官制度的国家，但是英国并没有一部系统的公务员法典。这与其判例法国家的法律传统是有密切联系的。关于公务员权利救济的制度的规定分散于相关的枢密院令和各部门的规章中。从相关的规定来看，在英国，公务员可通过协商和协助、独立机构、仲裁、行政救济等非司法方式和司法方式来维护自己的合法权利。
3.1.1 非诉讼救济制度
3.1.1.1 协商和仲裁
英国于 1919 年创设了惠特利委员会（Whitley Committee），目的是通过该委员会，促成机关与公务员之间就工资待遇和其它工作条件方面的争议达成协议。惠特利委员会由政府和文官代表各一半，共 54 名委员组成。其负责组织、协商、处理的人事问题有：有关工作条件的措施，如工作时间、工资和退休金等；有关公务员继续教育、培训以及机关事务和组织改善方面的问题。对于上述争议，双方达成协议，则经相关合法程序后，以政府令执行该协议。如果协商不成，任何一方都可以将该争议提交劳资仲裁法院。
英国劳资仲裁法院成立于 1919 年，原来该仲裁法院只受理工商界劳资纠纷，不受理政府与公务员之间的纠纷。后来由于公务员团体的积极呼吁，劳资仲裁法院增设了公务员特别法庭，用来处理惠特利委员会无法协商成功的纠纷。但是，根据相关规定，关于高级文官的事项和政策性事项不得提交仲裁。提交到劳资仲裁法院的纠纷按照司法程序审理，做出的判决，为最终判决，双方均需接受。
3.1.1.2 独立机构
独立机构，是指独立于行政和司法系统或虽然属于行政系统，但具有相对独立性，适用特别程序，处理公务员管理争议，做出相应裁决的机构。英国公务员权利的独立机构救济，体现在文官委员会、文官申诉委员会和工业裁判所等制度方面。其中，工业裁判所是英国最具特色的人事争议调处和公务员权利救济制度，是独立于行政机构的准司法机构。工业裁判所受理的主要是对公务员不利处分的申诉，如免职，提前退休等处分。如果对工业裁判所所做裁决不服，可以向就业上诉裁判所提出上诉。工业裁判所具有相对独立性，它独立于法院和行政机关，裁判人员由行政机关之外的独立人士组成。由于这种比较超然的独立性，使得公务员的申诉能得到公正合理的裁决。在裁判的过程中，工业裁判所适用准司法程序。与法院的司法程序相比，又具有简洁、采纳传闻证据、不必遵循先例等特点。由于其超然的法律地位和拥有实质裁决的权力，以致有观点认为，裁判所所做的裁决具有实际上的司法性质，比如丹宁勋爵就认为“这些裁判所不是各部控制下的政府行政机器的一部分，它们是法律统治下的我国司法系统的一部分1”.另外，工业裁判所的裁决并非是最终裁决，如果公务员对工业裁判所的判决不服，可以进一步向法院提起诉讼，寻求最终裁决。但是，在现实中，很少出现公务员向法院控告政府的案例，这与工业裁判所制度的存在有密切的关系。
3.1.1.3 行政救济
行政救济是指由行政机关依据法律规定的条件和程序，对权利受到侵犯的公务员进行的救济。英国公务员在行政救济方面享有广泛的权利，主要表现在对其进行救济的权利的范围较为宽泛上。公务员针对执行公务过程中的一般性管理措施、考绩和任用等不利人事措施、涉及公务员个人重大利益的管理措施和纪律处分等都可以提出申诉。机关首长在处理公务员的申诉方面往往具有决定权，例如，普通法院对公务员违纪案件没有管辖权，因为处分权被认为是机关首长人事管理权的组成部分，理应由机关首长完全掌握。但是，对于涉及公务员重大利益的申诉，行政救济不是最终的救济方式，申诉人对机关首长的最终决定不服的，可以上诉至就业裁判所。
3.1.2 司法救济制度
由上述分析可知，在英国，由于工业裁判所等救济途径的存在和有效运作，司法救济在实践中运用较少。但是，公务员寻求司法救济的途径是畅通的。公务员寻求司法救济的方式主要有三种：普通诉讼救济，上诉救济和司法审查救济。1971 年的《工业关系法》规定：文官受到不公平辞退时，可以向工业裁判所申诉；不服裁判所的裁决，可以向就业上诉裁判所上诉；不服上诉裁判所的裁决，关于法律问题，在得到许可时，可以上诉到上诉法院和上议院。
由此可见，英国的公务员权利救济可以就法律问题诉诸于上诉法院，甚至上议院。法院按照司法程序审理公务员提起的诉讼，判决为最终判决，双方必须接受。
3.2 法国公务员权利救济制度
3.2.1 非诉讼救济制度
3.2.1.1 协商与协助
在法国，对于公务员的晋升、调动、纪律处分、不胜任辞退、试用期届满等决定，行政机关在做出决定之前，都必须咨询行政对等委员会的意见。在人事争议的解决方面，全国最高公职委员会、人事对等委员会、行政对等委员会、技术对等委员会、卫生对等委员会和混合协商委员会等法定公务员团体与政府协商解决。这里，笔者以全国最高公职委员会和行政对等委员会为例，阐述公务员团体在公务员权利救济中的作用。全国最高公职委员会可以对公务员因欠缺职务执行能力而被免职、因拒绝病假、长期休假期满后的职务调动而被免职等特定的人事管理事项进行审议。审议后，最高公职委员会可以做出撤销、维持原处分或者改变原处分的裁决建议。但是，该建议是否采纳，由机关首长决定，因为该建议没有法律上的强制约束力。行政对等委员会是一种预防公务员人事争议的预防机制，在公务员的处分过程中，其发挥着协助审查和处分意见提示的作用。对于涉及公务员个人利益的处分，如调职、工时调整、惩处等，机关在做出决定前，必须提交行政对等委员会并征求意见。行政机关可以不接受行政对等委员会的意见，但是，对于公务员升迁以及惩处，行政机关若不采纳行政对等委员会的意见，这类处分必须提请全国最高公职委员会审查。在实际工作中，行政机关都很重视行政对等委员会的意见。
3.2.1.2 行政救济
法国公务员可以就人事管理争议的任何事项向行政机关提起申诉。但是，在救济方式的适用上，不同的争议事项，有着不同的救济方式。比如在考绩方面，机关首长在年度考绩上拥有决定权，但是，机关内设的人事对等委员会也参与其中，就公务员的考绩情况向机关首长提出建议。法国的公务员考绩结果采用半公开制，机关将考绩分数通知公务员本人和人事对等委员会，并不对所有人公开。如果公务员对考绩结果不满意，可以向人事对等委员会提出申诉。
但是，人事对等委员会只能根据审查结果，向机关首长提出是否修改考绩结果的建议，而最终决定权则在机关首长。另外，法国法律还针对公务员的纪律处分规定了不同的救济方式。
3.2.2 诉讼救济制度
在法国，公务员权利的司法救济职能由行政法院承担。行政法院在法国的地位比较特殊，因为其兼具司法性质与行政性质。关于这个问题，我们可从两方面来理解：行政法院之所以具有行政属性，主要表现在其受总理的领导；行政法院之所以具有司法性质，是由于它拥有对公务员权利救济案件的独立审判权。从行政法院的这种特殊地位，我们可以清楚的看到司法权与行政权的斗争，也能看到行政管理权与人权相互之间的妥协。在受案范围上，“不论是普遍性的行政行为或具体的行政处理，都可以作为诉讼对象1”.可见，行政法院的受案范围是比较宽泛的。但是这并不意味公务员对所有不服的人事管理行为都可以向行政法院提起诉讼，依据法国法律，不影响公务员法律地位的人事管理行为不能成为诉讼的标的。在司法审查的强度上，行政法院对行政机关惩处公务员的行为采取了类似刑法上的罪刑法定的原则，严格依照法律对行政机关惩处公务员的行为进行审查。当然，这种审查强度必须以法国已经建立的完备的公务员惩处法律制度为前提。
3.3 日本的公务员权利救济制度
3.3.1 独立机构救济
在日本，人事院是独立的行政机关，其在公务员的管理和权利救济方面发挥着重要的作用。人事院的内部组织分为人事官和事务总局两级，人事院由三名人事官组成，其人选经国会同意后，由内阁任命，其中一名为人事院总裁，为内阁人事机关首长。为保证人事院组成人员的独立性和中立性，人事官和事务总长不得兼任其它职务。人事官还必须在最近五年内不曾担任党政干部或者选举官员，且其中两人不能属于同一政党或毕业于同一所大学。在职能方面，人事院有公务员管理方面的行政职能、准立法职能和准司法职能。
在公务员的权利救济方面，人事院受理以下几种申诉：一是对公务员不利处分的申诉，如降职、免职、休职和减俸等。公务员向人事院提起申诉后，人事院进行初审并决定是否受理，一旦受理即组织公平委员会进行调查，向人事院提出意见。依据公平委员会的建议，人事院作出承认、修改或撤销的决定。
人事院所作出的决定，对机关和公务员都有法律约束力。但公务员对人事院的决定不服的，可以依法向有管辖权的法院提起诉讼。另外，在审理案件的过程中，人事院还可以主动就公务员所受处分的合理性进行审查。二是对工作条件相关措施的申诉，如工资、工作时间、休息和休假等事项。对于上述事项，公务员有异议的，可以向人事院提出申诉。人事院受理后，即组织苦情审查委员会进行审理。审理结束后，苦情审查委员会须向人事院提交书面的审查结论。
人事院以此为依据做出判决。三是对公务灾害补偿提出的申诉，如公务员因公负伤、致残等。公务员或其代理人可就灾害的认定、补偿金额等向人事院提起申诉。人事院受理后，应通知原处理机关，并组织灾害补偿委员会进行审理。
灾害补偿委员会审查结束后，须将调查报告书面报告人事院，人事院据此做出维持或变更的判决。如果当事人不服，可以向法院提起诉讼。
3.3.2 诉讼救济
受法治理念和法律保留原则的影响，日本学界认为公务员职业虽然有维护公共利益的特点，但是不能以此为由随意剥夺、限制公务员作为公民在宪法上的基本权利。如果有充分、合理的理由需要限制公务员的基本权利，则必须由法律予以规定。因此，司法权对公务员管理行为的适当干预也就有了理论上的支持。
在制度设计上，日本国家公务员法规定，人事院的裁决不得影响关于法律问题向法院提起诉讼的权利。公务员提起的诉讼分为“撤销裁决的诉讼”和“当事人诉讼”.撤销裁决的诉讼，是指当事人之间关于公法上的法律关系的诉讼。在这里，公务员要求撤销的不是行政机关的处分，而是人事院对于公务员的申诉所作出的裁决。可见，在撤销裁决的诉讼提起之前，公务员必须先向人事院提出申诉。当事人诉讼，主要是指公务员针对工资及损失补偿提起的诉讼。另外，日本法院还可以从是否逾越裁量权和是否滥用裁量权两个方面对行政机关的自由裁量权进行审查。
3.4 境外公务员权利救济制度的启示
从以上各国和地区的公务员权利救济制度中，可以看出，随着时代精神的变迁，公务员权利救济制度逐步的被各国和地区所重视，并且依据各自的政治、文化等特点，构建了自己的公务员权利救济制度。虽然他们在制度的构建上有所不同，但是在理念上，仍然存在可以一些共性的东西。笔者认为这些共性的东西，是人类的共同文化财富，它们对于完善我国的公务员权利救济制度应该是很有意义的的。
3.4.1 强调对公务员权利的保护
保护公民基本权利是当前宪政国家普遍追求的价值目标。在这一点上，各国都没有什么分歧。但是公务员由于其职业具有公共权力、维护公共利益的特点，因而各国都对其应享有的宪法上的基本权利做了一定的限制。这种限制由起初的随意性比较大逐步发展到通过法律不断地规范化。这一转化过程，体现了人们对于公务员基本权利的认可和保护公务员权利的重视。
3.4.2 重视公务员权利救济机构的中立和独立
从英国的文官委员会、日本的人事院制度中，我们可以看出，为了保证这些机构能够公平、合理的处理公务员权利救济案件，各国和地区都在尽量使这些人事争议解决机构处于一种比较超脱的地位，从而保持他们的中立性。由于公务员与机关在地位上的巨大悬殊，公务员必然处于弱势地位。如果争议处理机构不够独立和中立，那他就会很容易受机关的影响，作出不公平的裁决。这与我们追求公平正义的价值是相左的。
3.4.3 充分发挥各种救济方式的作用
公务员权利救济的方式是一个体系，这个体系包括协商、仲裁、独立机构、行政救济和诉讼救济等方式。公务员管理争议的特殊性，需要有多样化的救济方式。这样的话，既能达到保障公务员权利的目的，又能维护人事管理的效率和价值。同时，多样化的救济途径，也为权利遭受侵犯的公务员维护权利提供了多种便利。在很多国家，行政救济等途径都是进行司法救济的前置程序，这为公务员与机关之间达成和解提供了机会，同时也减轻了司法机关办案的压力。
3.4.4 程序科学合理
程序严格、规范、科学、合理是上述国家和地区在公务员权利救济制度设计上共有的特征。任何一件争议的公正解决，都需要利益相关方的参与。公务员人事争议的解决，最关键的就是要合理地设计裁决方、公务员和机关在争议解决过程中的权利和义务。通过对救济程序的详细步骤、时限、举证责任等的科学规定，使争议得到公正、合理的解决。
3.4.5 普遍采用司法救济方式
在公务员权利救济方面，采用司法救济是上述国家的普遍做法。因为他们将诉讼上升到了维护人格所必须的高度，正如耶林所言“诉讼对他而言，从单纯的利益问题转化为主张人格抑或放弃人格这一问题1”.与其它救济方式比较，司法救济具有更强的国家权威性、程序的严密性、立场的中立性、依法处断的公正性、运作过程和结果的公信力。因而，在民主意识和法治意识发达的国家，司法救济作为最终的救济方式受到人们的广泛认可。但是，公务员管理有着一定的特殊性，为了能够在这种特殊性和司法救济之间达成平衡，有些国家和地区在制度设计时，大多以一定的标准作为行政自由裁量和司法救济的界限。
