行政法与宪法都属于"政执法"的范畴,两者间的关系也是最为密切的.所以,在日常生活中人们常常将行政法冠以"属宪法"的称号.在此我们对行政法之于宪法的积极功能展开探讨,有助于我们更进一步了解两者之间的紧密关系和相互作用,从而更好的在法律运用、执行中将两者区别开来.
一、理念制度化功能
当前"宪法基础说"是学界有关行政法和宪法的关系的主流学说.行政法和宪法之间不存在"共有规范",更重要的是我们不能将宪法作为行政法规范的法源来看待,宪法只是为行政法奠定了最基本的价值理念,我们可以认为行政法是宪法的延伸和价值实现的一项部门法制,其最基本任务是就是把宪法的价值理念落实到具体的规范、制度层面上来.行政法的职能是将宪法中的人权保障理念和法制行政理念等转化为依法行政、保障人权等基本制度.宪法作为"限权法",其是作为行政法"控权"理念源头存在的,无论是"控权"理念的源头还是"有限政府"的理念都属于整套宪法的组成部分,而且都植根于宪法中.行政法的功能就是将宪法的理念化为"治他"和"行政自律"的基本制度.
宪法为行政法设计的限权途径既有来自权利机关,还有层级节制、行政监察等,是多样化的.值得我们反思的是,我国行政法理论与制度没有将"国家的一切权力属于人民"等宪法理念在行政法领域全面拓展开来,反而是过分的看重"以权力制约权力"的人民监督.同时值得鼓励的是,现在已经有不少法律开始确认公民的"拒绝权",落实宪法理念中的"人民是国家的主人"的思想,并尝试着确立监督制约机制,实现权力监督的多渠道化.
二、宪法权力实现功能
"权利入宪"很容易导致权力的虚化,对权利的实现极为不利,这也是行政法等部门法强化宪法权利实现功能的根本所在.但从法律的具体实施上来看,入宪的权利必须转移到部门法律层面上来,才有可能避免由于无法得到保障和实施而成为"口号权利".这些被转移的权利在具体执行中与行政部门相结合,就会形成了公权利,具体的权利承担者是国家和政府.但值得我们注意的是,这一权力的实现同样存在消极和积极两个方面,消极权利具体表现在国家和政府对这一权利的干涉上,而积极权利具体体现在国家和政府利用权利延伸出的造福功能.
从法律的本质意义上来看,所有的权利都有可能成为宪法权利和法律权利,我们也不能因为某些权力成为了宪法权利就对法律保护性实施否定,毕竟宪法权利也是靠法律规定来实现和落实的.
2004 年,我国宪法首次确认"人权入宪",这不仅是国家对"尊重和保障人权"做出的承诺,同时也首次将"人权观念"搬到法律中来.而在日常生活中,我们也始终认为权力是法律明文规定的,也就是所谓的"权力法定说",因此,权力的废立具体是看有无法律条文明文规定,这也就使得"权利退定"成为了一种虚有形式.这样的做法既不利于"人权观念"的养成也不利于权利体系的完整性以及权利保障,这对行政诉讼健康发展带来的负面影响非常明显.
三、动态化功能
当宪法在具体实施以及责任机制方面出现弱化问题时,就很容易致使宪法呈现"静态化"的趋势; 而当宪法不能灵活转变和与时俱进、实施渠道不够流畅时则很容易导致宪法呈现"稳定化"的态势; 再加上宪法"文本化"、原则化以及高度概括性生成的宪法"不确定化"现象,这种情况下很容易导致宪法被高高挂起.行政法被誉为"动态的宪法",究其根本性的原因不仅在于其实施机制较宪法更为全面、完善,更在于其本身具备"活的法"的内涵.毕竟,宪法中的诸多规定都需要通过行政法来实现与具体执行,因此说其具备更好的动态功能.
行政法的完善与否可以说是宪法落实状况的检验"标的物",这一点在西方国家表现尤为明显.比如说,美国行政程序法在这方面的体现尤为突出,其根本性的原因除了其良好传承英国法中"自然正义"原则之外,还与后来制定的宪法修正案有着密切关系.美国行政程序法的所有规范和制度都是围绕和服务"正当法律程序"这一宪法原则而制定的,其也可以被称为行政程序法的核心理念.也正是因为有美国宪法相关程序正当理念与原则的率先制定,行政法才得以在行政公开、听证、裁决等领域创设了一整套极富理性的程序规则,从而才形成了行政程序法的以正当理论程序和实体程序为基础的制度体系.我国在 1994年通过了《国家赔偿法》,《国家赔偿法》实施后职务行为和职务相关行为才可以诉诸民事赔偿途径.由此不难看出我国行政公务领域民事法律与国家赔偿法形成了有效的"合并"与"互动"关系,但值得注意的是民事法律在赔偿范围上不能对国家赔偿进行"补充",其仅仅只能在赔偿标准、程序等有限范围内才能够在公益、效率等公法价值不排斥的情况下对国家赔偿法起到一定的参照作用.
四、适用功能
无论我们将宪法定义为基本法,还是最高法、母法等,但我们也不能忽略其根本是一项法律制度,尽管其具备管理其它法律和凌驾于其他法律至上的特殊性,但它更是社会生活以及人民群众直接接触的最基本行为准则.因此,宪法不能仅仅被定义在"被遵守"之上,而应具备包括适用、制裁、执行以及维护等多种形态.早在 1954 年五四宪法施行时,毛泽东主席就曾明确指出: "不适行就是违反宪法."具体来说,国家党政机关、社会经济与非经济组织以及人民大众等自然人、法人都是宪法的主体,当然在宪法中也具备不尽相同的职能,或者是立宪、执宪,或者是护宪、遵宪.只有宪法能够体现出所有主体的相关职能,并为社会所用,其才能被称之为"活的法"、"适用的法".宪法权威主要是靠强化其适用性"用"出来的.总的来说,所有部门都担负着适用宪法的责任和义务,其中又以行政法为首.这既是出于"政治一体性"的考量,同时也是两者之间存在密切联系和相互作用的一种必然.毕竟,这两项法律体制共同承担着政治秩序缔造者的重要职能,其中宪法是作为政治秩序的基础与保障存在的,而行政法则是政治秩序的有效运行与延伸.
五、补充与发展功能
我国当前实施的依然是"实验性立法",这种立法模式是一种典型的先有下位立法而后实施上位立法的模式,其存在具有对应当前社会关系、补充立法空白以及累积立法经验、提高上位立法稳定性等优点.
"自下而上"实施立法这一模式,从法学原理上证实了行政法可以先于宪法建章立制.但是,行政法的正当性则应当由其规定是否在立法权限和调控对象上存在"越界"现象而定,简单来说,只要行政法的限定事项属于宪法或者是议会保留,那么其正当性则是存在疑问的.
总的来说,行政法是否存在能够补充宪法的功能仍然是一项等待明确的课题,因为这直接关系到两项法律制度之间的资源合理配置与否,同时更决定了整个国家法律体系的秩序正常与否; 此外,这一关系也与行政法存在"违宪"与否有着重大的关联.
当前,在大多数人看来行政法对宪法的补充与发展功能还主要是其是否存在"违宪"或者是"良性违宪"的问题.因此,如何选择一种让行政法不存在这种"违宪"问题的途径,进一步提升行政法的补充与发展功能,并且有效加深行政法与宪法间的互补、动态转化关系,是业内人士和相关学者一直努力的方向.现在,我们最主要的方法的进一步放宽行政法"合宪"的标准,具体点来说就是只要有利于人民的福祉有利于发展生产力就应当认定对宪法理性超越的合宪性.
六、结语
关于行政法对宪法的积极作用,本文主要从以上几个大的方面展开简要的论述.总的来说,行政法和宪法的关系非常密切,行政法对宪法发展完善的积极功能非常明确,包括动态化、使用以及补充、理念外化、基本权利实现等.然而,宪法与行政法作为法律体系的重要组成部分,其并非一成不变的,它们的内容、存在形式以及权力转移方式等都会随着社会和政治、经济环境的变化而转变.在此,也希望更多的相关专业学习、研究人员以及相关从业人士参与到这一课题的探讨中来,为促进国家法律体系的现代化发展而共同努力.
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