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第五章 管制与剥夺政治权利刑罚量比较
第一节 概述
一、问题的提出
管制是我国刑罚规定的九种法定刑中唯一的限制自由刑，在五种主刑中属于最轻的主刑。而剥夺政治权利依其性质则属于资格刑，根据刑法总则第 56 条规定剥夺政治权利既可以附加适用也可以独立适用。这两种看上去风马牛不相及的刑罚如何在同一个层面上建立起可比性，就要从剥夺政治权利所包涵的内容与其在分则中的适用分布与说起了。
根据刑法第 54 条规定，剥夺政治权利的含义有 4 项，分别是剥夺选举权和被选举权、剥夺言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利、剥夺担任国家机关职务的权利以及担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。而根据刑法第 39 条对管制的权利义务规定，管制在服刑期间应遵守的 5 项规定中，也有一项“未经执行机关批准，不得行使言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利”（以下简称“言论、集会等自由权”）。这一项规定与剥夺政治权利内容中的一项相一致，这一点重合的规定令管制与剥夺政治权利之间产生了第一道联系。
可见，可单处剥夺政治权利的罪名分布在第 1 章危害国家安全罪、第 2 章危害公共安全罪、第 4 张侵犯公民人身权利、民主权利罪、第 6 章妨害社会管理秩序罪中的第一节扰乱公共秩序罪和第 7 章危害国防利益罪中。剥夺政治权利作为附加刑可适用于分则第 1 章危害国家安全罪、第 2 章危害公共安全罪、第 4 章侵犯公民人身权利、民主权利罪和第 5 章侵犯财产罪。其中，在第 5 章侵犯财产罪中只存在附加适用剥夺政治权利的情况。
统计剥夺政治权利在分则中各适用形式的罪名计数：A.可单处剥夺政治权利的罪名有 32 个；B.可单处剥夺政治权利，并处罚金的罪名有 2 个；C.附加适用剥夺政治权利的罪名有 18 个。根据上述统计发现：从适用范围来看，剥夺政治权利的单处适用范围远大于附加适用的范围。其单独适用的比例丝毫不亚于主刑中管制与拘役的范围；从分则表述来看，对于单独适用剥夺政治权利的规定均描述为“处 x 年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利”，并没有特别标明“单处剥夺政治权利”的说法，而是将剥夺政治权利与其他主刑完全并列表述，且最高可以与 5 年有期徒刑选择适用。相反，对于附加剥夺政治权利的情况在刑法中的表述却强调了“附加”两字，表述为“应当附加剥夺政治权利”和“可以剥夺政治权利”。从法条的表述中，也可以看出剥夺政治权利的单独适用是常态，附加适用是例外。
再对可单适用剥夺政治权利的罪名进行分类发现，在有些可以选择单处剥夺政治权利的罪名中，有多个法定刑档次，单处剥夺政治权利的规定只出现在较轻的档次中，在较重法定刑档次中却没有规定剥夺政治权利。可见，在单处剥夺政治权利的情形中，可以独用剥夺政治权利一般规定在情节较轻的法定刑档次中，而情节较重的则不规定附加剥夺政治权利的条文，除了分布在第 1 章外，还分布在：第 2 章危害公共安全罪、第 4 张侵犯公民人身权利、民主权利罪、第 6 章妨害社会管理秩序罪和第 7 章危害国防利益罪。但对较重情节的量刑中没有规定剥夺政治权利并非因为较重情节属于无期徒刑或死刑理所当然应附加剥夺政治权利。在上述这些罪名的法定刑规定中，并非属于可以附加剥夺政治权利的罪名，法定最高刑也并非只有死刑或无期徒刑。据此可推断，立法者之所以如此规定，只是因为剥夺政治权利的刑罚量过小，在较重情节的法定刑档次中规定缺乏科学性。
综合以上单处剥夺政治权利规定的种种情形，可见立法者对于剥夺政治权利的规定方式实际上和主刑的规定是完全一致的。虽然刑法总则规定了剥夺政治权利作为附加刑的形式，但分则中的具体规定与总则规定又发生了偏差，分则中对于剥夺政治权利的规定完全如同主刑的适用，这就让剥夺政治权利与管制有了更具一个可比性的平台。既然在分则中，单处剥夺政治权利需和管制甚至有期徒刑选择适用，那么剥夺政治权利到底有多少刑罚量就是法官在选择适用中不可回避的问题。
二、路径的选择
比较管制与剥夺政治权利的刑罚量差别，首先从法条对两者的执行规定比较开始。刑法第 39 条规定了管制的五项义务、一项权利。五项义务为：遵守法律、行政法规，服从监督；未经执行机关批准，不得行使言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利；按照执行机关规定报告自己的活动情况；遵守执行机关关于会客的规定；离开所居住的市、县或者迁居，应当报经执行机关批准。一项权利为被判处管制的犯罪分子，在劳动中应当同工同酬。而在《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》第 24 条也有类似规定，但是仍然很笼统。1不过在一些地方司法解释中有更详细规定，如上海市司法局《开展社区矫正工作若干规定》（沪司规〔2012〕2 号）中第 27 条规定有关管制人员的定期报告制度，社区矫正人员应在社区矫正宣告后 3 个月内，每周到司法所口头报告自己的活动情况。社区矫正人员受到警告、治安管理处罚或者经风险评估等评估手段的测评认定风险程度高的，司法所应当责令其每周到司法所口头报告自己的活动情况。司法所根据其具体悔改表现，调整周报告期限，但是最低不得少于 1 个月。重点时段、重大活动期间或遇有特殊情况，司法所可以根据情况要求前两款规定的人员每天到司法所报到。2第 29 条对离开所居住的市、县或者迁居的情况也做了详细规定，社区矫正人员因就医、家庭重大变故等原因确需离开本市的，应当提前 3 日向司法所提出书面申请，填写《社区矫正人员外出审批表》。情况属实、外出理由充分的，按以下规定处理：外出时间在 7 日以内的，司法所负责审批。经审批同意的，司法所作出《社区矫正人员外出批准书》；外出时间超过 7 日的，司法所审核后，报区（县）司法局审批。区（县）司法局应于 2 个工作日内作出决定。经审批同意的，区（县）司法局作出《社区矫正人员外出批准书》，并向社区矫正人员发放《社区矫正人员外出证明》。但社区矫正人员离开本市时间不得超过 30 日。3除此之外，《社区矫正实施办法》第 15 条、第 16 条中还增设了两个社区矫正的义务，其一是每月不少于 8 小时的强制教育学习；其二是每月不少于 8 小时的社区服务，主要包括公益性工作、补偿性劳动和义务劳动。4使得管制由原来的五项义务、一项权利变为七项义务、一项权利。
剥夺政治权利是剥夺犯罪分子参加国家管理和政治活动权利的刑罚方法。刑法第 54 条规定，剥夺政治权利是剥夺下列权利：一是选举权和被选举权；二是言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利；三是担任国家机关职务的权利；四是担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。司法部 2004 年 5 月 9 日发布的《司法行政机关社区矫正工暂行办法》第 27条对剥夺政治权利做了更为详细的规定：“被判处剥夺政治权利的社区服刑人员，在社区矫正期间应当遵守下列规定：（一）遵守法律、行政法规和社区矫正有关规定，服从监督管理；（二）不得享有选举权和被选举权；（三）不得组织或者参加集会、游行、示威、结社活动；（四）不得出版、制作、发行书籍、音像制品；（五）不得接受采访、发表演说；（六）不得在境内外发表有损国家荣誉、利益或者其他具有社会危害性的言论；（七）不得担任国家机关职务；（八）不得担任国有公司、企业、事业单位和人民团体的领导职务；（九）遵守其他具体的监督管理措施。”当然管制与剥夺政治权利在执行机关方面也存在不同，根据刑事诉讼法第259 条规定，“被剥夺政治权利的罪犯，由公安机关执行。”《社区矫正事实办法》第 32 条规定，被剥夺政治权利的罪犯，由司法机关配合公安机关执行。而根据刑事诉讼法第 258 条和刑法第 38 条规定，“管制依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行。”但由于管制与剥夺政治权利罪犯的服刑地点与方式并不受执行机关的影响，故与刑罚量无关，本文便不再展开讨论。至于管制与剥夺政治权利在执行内容方面有相同规定之处，与刑罚轻重无关，也不展开讨论。针对上述各项区别，笔者将这些区别分为两类，一类是管制与剥夺政治权利均有规定，但内容不同的，另一类是只有管制或剥夺政治独有的规定。
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