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【题目】宪法解释运行程序探究
【引言 第一章】宪法解释与宪法解释程序机制的基本理论
【第二章】宪法解释程序体制的现状及问题
【第三章】我国宪法解释程序机制完善的必要性
【第四章】中国宪法解释程序制度的完善
【结语/参考文献】宪法解释程序优化探析结语与参考文献
第 4 章 我国宪法解释程序机制的完善
通过前面所阐述的内容，我们可以感受到拥有一套完整的宪法解释程序机制，无论是对宪法实施还是对我国的社会发展以及法制建设都是十分重要的。在了解了我国宪法解释程序机制的现状和问题的基础上，我们应当以十八届四中全会提出的“健全宪法解释程序机制”为新一个契机，推动我国宪法解释程序机制的完善和发展。
4.1 制定宪法解释程序专门法律的构想
针对上述问题，从总体上说，我国宪法解释程序机制的完善可以从以下两种思路来考虑：一是把宪法解释的程序规定在立法法中，因为立法法在我国属于宪法性法律，这与宪法解释的重要性是相匹配的，把宪法的解释程序纳入其中与原有的普通法律的解释程序一起，就共同构成了我国的完整的法律体系解释程序机制，而且也体现了立法法对于宪法规定和精神的传承和发展。遗憾的是，在三月中旬闭幕的十二届全国人大三次会议上表决通过的立法法修改的草案中没有涉及这个问题。因此，完善我国宪法解释程序的第二个想法，即订立专门的《宪法解释程序法》，对宪法解释程序作统一的规范要求，这也许更加可行。宪法解释涉及国家根本大法，所以有法律效力，会对国家权力的行使和人民权利的维护产生重大影响，为宪法解释专门制定一部法律，可以使宪法解释程序与普通法律的解释程序更好地区分开来，更能突显宪法作为母法的特殊地位和重要作用。但无论是选择第一种思路还是选择第二种思路，完整的宪法解释程序应该包括关于宪法解释的请求权主体、宪法解释请求的受理过程、审议与通过等方面的内容，宪法解释程序机制的立法也应当从这几方面着手。
4.1.1 启动宪法解释程序的请求主体
在我国，宪法解释的主体是全国人大常委会，这是毋庸置疑的也是宪法明文规定的，但是对于可以向全国人大常委会提出请求，要求其启动宪法解释程序的主体在法律上并无规定。所以除去释宪机关依职权解释宪法的情况，赋予哪些主体提起宪法解释请求的权利才是合理呢？
参考立法法第46条①可以向全国人大常委会提出法律解释要求的主体所做的规定，我们可考虑赋予以下这几类主体向释宪机关请求宪法解释的权力：（1）国务院、中央军事委员会、最高人民检察院、最高人民法院、全国人大常委会各专门委员会，省、自治区、直辖市的人大及其常委会等特定的国家机关；在全国人大会议期间，还应当包括全国人大、全国人大主席团，一个代表团或一定数量以上代表；（2）中国共产党和其他民主党派；（3）各社会团体；（4）企事业单位和其他组织；（5）公民个人。[23]
我们还可以根据宪法解释的几个事由将上述的几类主体作更具体地划分，分为以下几类：（1）在制定法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件的过程中，发现有需要对宪法进行解释的情况时，国家机关可以作为预防性解释的请求主体向释宪机关书面提出解释宪法的要求。（2）在实践过中认为法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件同宪法有相背离的情况，前文所述的那些特定国家机关②可以作为抽象审查性解释请求主体向释宪机关书面提出进行审查的要求。除特定的国家机关以外的国家机关和社会团体、企业事业单位和其他组织以及公民个人，如果认为前文所述的规范性文件③同宪法相背离的，也有权作为抽象审查性解释的请求主体向释宪机关书面提出进行审查的建议。（3）在法院审理案件过程中，认为所适用的规范性文件同宪法相抵触的，应裁定中止诉讼程序，提请最高人民法院，由最高院作为具体审查性解释的请求主体决定是否向释宪机关提出解释宪法的要求。当事人认定所适用的法律或其他规范性文件同宪法相抵触，并向人民法院书面提出的，法院如果认同确实存在抵触的，同前一种情况一样也应当裁定中止诉讼程序，提请最高院，再由最高院作为具体审查性解释的请求主体决定是否向释宪机关提出解释宪法的要求。
而最高院在审理案件过程中发生前款的情形，可以直接向释宪机关提出解释宪法的要求；（4）任何公民在认为自己的基本权利受到了国家机关或其工作人员的侵害，并且用尽所有合法手段仍然无法得到救济的情况下，可以向释宪机关提出解释宪法的请求。[24]
将可以提起宪法解释请求的主体明确地规定在宪法解释程序机制里，可以使社会各界明确在何种情况下自己拥有请求解释宪法的权利，何种情况下可以行使这样的请求权。而规定这些主体可以提出启动宪法解释的请求的理由如下：第一，只有在法律实践的过程中遇到的问题，才有提出解释要求的价值，如果只是平时学习法律、研究法律、普及法律的过程中发现的问题，完全可以通过与询问他人，进行探讨的方式来解决，没有需要采取宪法解释的方式，否则会造成资源的浪费，对释宪机关其他职能之行使造成不良的影响。第二，在法律执行中需要解释法律，首先要告知向上级机关，上级机关可以自行解决的，就不需要提出解释要求。第三，相对于全国人大常委会，处于基层的社会团体能直接了解到民众的心声，接触到最真实的民意，并且可以把比较分散的群众意见集中起来，另外，全国性的社会组织， 如全国青少年保护协会、妇联和律师协会团体的工作人员一般文化素质较高，并且大多都有一定的法律素养，能够站在法律的立场上出发更全面地反映出社会各阶层的利益和需求。[25]
可见，明确宪法解释的请求主体可以弥补释宪机关依职权主动进行宪法解释的不足和滞后性。因此，明确宪法解释的请求主体是完善我国宪法解释程序机制的一个非常重要的方面。
4.1.2 宪法解释请求的受理程序
上述宪法解释的请求主体递交的书面申请，由于精力和时间等客观条件的限制，全国人大常委会显然无法全部逐个审查。再者，宪法解释的请求的质量高低无法提前预测，为了防止宪法解释请求过多过滥，影响释宪机关的日常工作和正常周转，使其无法认真行使宪法解释权，也为了避免浪费人力和物力，宪法解释的请求应先由一个专门的工作委员会接收并进行初步地审查。
目前全国人大常委会的组成机构中，常委会法制工作委员负责接收各地方和各有关部门对法律草案的意见和问题，所以，请求解释宪法的申请也应当由它接收。法工委接受解释请求以后，需要予以登记、送达回执，并初步审查申请人的资格和宪法解释请求书的规范性。然后，在一个固定的期限内，将合格的宪法解释请求书转交给法律委员会；对于不合格的申请，法工委应当作出不予受理的决定并制作书面回执来说明理由。
通过初步审核的宪法解释请求书在被法工委转交给全国人大法律委员会后，法律委员会应当于一定期限内就是否具有解释宪法的需要提出意见。需要延长时间的，应由委员长会议批准，并且延迟的时间也需要设置上限。法律委员会审查后认为确实需要进行宪法解释的，必须以书面的形式提出意见，并提交给全国人大委员长会议进行讨论决定。
委员长会议经讨论认同法委会意见的，应当启动宪法解释程序。但是如若法律委员会认为无需对宪法进行解释，应当予以驳回，同时还应将驳回理由以书面形式告知申请人。
严格的宪法解释请求的受理程序，是启动宪法解释程序的一个重要的环节，它可以甄别宪法解释请求的质量和水平，从众多的请求中筛选出最重大、最迫切需要进行解释的问题。这不仅可以使全国人大法律委员会减轻工作负担、提高工作效率，也可以使宪法解释请求尽早到得到处理。同时，通过法工委的初步审查和法律委员会的讨论，也能够集中发现在法律的运行和实践中存在的问题，可以起到帮助释宪机关及时弥补法律漏洞的作用。
4.1.3 宪法解释案的起草与审议程序
在宪法解释案经委员长会议讨论决定启动宪法解释程序以后，为更好地落实解释宪法的职能，全国人大会常委会有必要增设一个工作委员会性质的宪法解释咨询委员会。宪法解释请求经全国人大常委会委员长会议讨论决定需要解释的，由法律委员会征询宪法解释咨询委员会的意见后拟订宪法解释案。宪法解释案由法律委员会进行初步审议之后，提交给全国人大会常委会，由委员长会议决定列入常委会会议审议议程。
宪法解释案应在全国人大常委会全体会议召开之前的一个固定期限以内印送常委会的全体委员，并由全国人大常委会会议进行审议。法律委员会根据常委会会议的审议意见对宪法解释案进行修改更正之后，可以进行表决。审议过程中如果发现依然存在需要进一步研究的重大问题，由委员长会议提出，经全体会议同意后，可以暂时不予以表决，交由法律委员会和其他相关的专门委员会进一步审议。如果因为各方面对于该宪法解释案的必要性和可行性有质疑，或者对其他重大问题存在争议，而将对该宪法解释的审议进行搁置且满一定期限的，或者由于决定暂时不予以表决而经过一定期限后还没有被再次列入常委会会议议程审议的，应当由委员长会议向常务委员会报告，终止审议这一宪法解释案。法律委员会在研究拟订宪法解释案的过程中，应当广泛听取各方面的意见，包括全国人大常委会其他工作机构、法律执行部门、专家学者，以及有关公民、法人和其他组织的意见。
4.1.4 宪法解释案的通过与效力
宪法解释案由全国人民代表大会常务委员会全体委员的三分之二以上的多数通过。
但是要明确的是，通过的宪法解释是只是针对特定的情况对宪法条文的含义做更具体的阐明，而不是对案件的处理意见。案件的处理结果，依然由相应的执法机关依据法定程序办理后得出。全国人民代表大会常务委员会对宪法的解释具有法律效力。包含以下含义：首先，时效上，全国人大常委会作出的宪法解释的效力与法律的效力相同。宪法解释不是独立的法律规范，它是在忠于宪法的基础上对宪法文本所做的更具体更细致的说明，当然在解释一个条款时有可能对其内容作出必要地补充，但是必须是符合宪法意图的，不能肆意扩大超越宪法的规定，因此可以这样认为，它的效力其实是依附于宪法效力之上的。
从宪法颁布之日起，其本文的含义就被固定下来，无论在任何时候，除非经历了宪法修改，否则不管经历了多长时间，也不管社会怎样变迁，它在制定之初所具有的效力都不会发生改变，因此，即便出现了对其含义的新解读新观点，也不影响它对人们行为的约束，并且，那些新的解读也不能脱离其原有的含义，否则必然是无效的。第二，虽然宪法解释基于宪法而产生，但它并不等同于与宪法规范不完全相同，这是因为宪法解释的产生程序没有宪法规范严格，另外，当产生宪法解释与宪法规定相背离的情形时，其效力将被依据宪法规范而撤销。第三，相对于其他宪法性法律，宪法解释在保障宪法实施方面有着得天独厚的优势。这是由于它本身就孕育于宪法文本之中，没有其他法律比它距离宪法更近，宪法所遵循的原则也是它所遵循的，宪法的精神也是它所倡导的。它通过对宪法细节的阐述，像放大镜一样将宪法原本抽象的含义细致地展现在人们眼前，它最能反映宪法的立法目的，因而也能在最大限度上保障宪法的实施和发展。第四，从法律位阶的角度来看，宪法是母法，其效力高于普通法律，普通法律的制定和修改都不得与宪法规定相抵触。因此，宪法解释的效力自然也高于普通法律，它有时也可以指导并规范普通法律的制定和实施。同时，普通法律的合宪性审查往往都伴随着宪法解释，它可以检验法律是否违宪，也可以调和法律规定不一致时引起的冲突和纠纷。
4.1.5 宪法解释案的形式和公布
在前文中笔者提到过，由于我国宪法解释的表现形式不明确，在实践中引起了我国是否存在真正的宪法解释的争议，那些以决定等形式对宪法问题作出的解释也常常与普通法案的决定混杂在一起让人难以辨别。所以，以什么样的形式将通过的宪法解释案呈现出来其实是非常重要的，统一的表现形式可以最有效地避免实践中引起的混淆，也可以使人明确哪些是宪法解释，从而使其得到良好的普及，提高其适用的效果。所以我认为，宪法解释案必须以统一的形式公布出来，一个规范化的宪法解释表现形式应该注明以下几项：（1）编号，参考其他法律文件的编号形式，应当在宪法解释中注明“全国人大常委[****年]释宪字*号”;（2）理由，即作出该宪法解释的原因；（3）正文，即宪法解释的内容；（4）时间，即宪法解释作出的时间。这样的好处是，可以让人们直观地从全国人大常委会作出的其他法律文件中快速地将宪法解释区分出来，编号的设置还可以方便人们查阅，有利于宪法和宪法解释在普通民众中的传播和普及，提高宪法实施的水平。
当宪法解释以统一的形式作出后，就面临了如何公布的问题。这也是宪法解释程序法在制定时应该注意的问题，参照普通法律解释公布方式，应当由作出宪法解释的机关即全国人大常委会以公告的方式公布。考虑到宪法的地位高于一般法律，所以也可以单独发布宪法公报，刊发宪法解释的标准文本，这样既可以彰显宪法的权威，又可以引起大家的重视，也是非常稳妥的方式。
以上就是对于我国宪法解释程序中各个环节的基本构想，只有把这些宪法解释的工作程序的明确的规定下来，形成一个统一的标准，我国的宪法解释程序机制才能更完整，才能发挥其应有的作用。除了要对上述宪法解释程序的细节用立法的方式加以规定以外，我国宪法解释程序机制的完善，在其他方面也有很多我们应该做的。
4.2 在宪法解释程序机制中引进宪法专家参与制度
随着我国法治社会建设的不断深入，人们对法律的关注和热情也逐渐提高，对法律专业化的要求也更加严格。解释作为全国人大常委会的职权之一，其实是需要有一定程度的法律水平，而且要求大量的宪法知识的储备，而目前全国人大常委会也已经注意到了这个问题，不仅组织其构成人员参加法律培训，而且还尽可能多的在其组成人员中配备具有一定法律知识的人。但是其人员原本就是来自于各行各业的，虽然都是各个领域的优秀人才，但是文化水平和法律素养却是参差不齐的，即使接受了法律知识培训和宪法知识学习，也不太可能达到宪法学家般的专业水准。法律理论知识的欠缺，使他们在面对一些宪法问题时，可能无法以专业的视角进行分析，所以不能完整把握问题的关键，因而在进行宪法解释时也就无法准确地判断。如果能让专业的宪法专家在初步审查阶段就参与进来，为释宪机关提出专业的建议，为其整理出一个可行的解释思路，就能够尽量地避免释宪机关作出的宪法解释出现偏差，从而保证解释的合理性以及准确性。直接在宪法解释程序机制中引入宪法专家参与制度与向社会公开征求意见相比的最突出的优点是，可以为宪法专家提供一个既高效又便捷的交流平台，使释宪机关可以直接得到高质量专业化的建议；后者的建议则来自于社会的各个领域，形式和内容都五花八门，需要大量的人力物力还有时间来进行甄别和筛选，很难集合成具有针对性的意见，达不到群策群力为宪法解释的顺利作出打下基础的良好效果，也不利于问题的解决。
因此，我们可以在制定具体的宪法解释程序时作这样的规定：释宪机关在进行宪法解释活动之前，应当召集具有较高学术水平的、对宪法相关问题有过深入研究的、在理论界有较大影响的宪法学专家们组建一个临时的专家委员会，对宪法解释草案进行可行性研究和讨论，并在宪法解释案表决前向释宪机关提出意见，无论宪法解释案是否通过，都必须将专家委员会的意见公开。这样，除了在受理宪法解释请求时可以了解最迫切需要解决的问题，还可以吸取宪法专家的专业化意见，从而作出最适当的解释。在维护宪法权威性基础之上，为宪法实施增添动力。
4.3 加强对宪法解释程序制度的理论研究
在前文笔者已经叙述了关于我国宪法解释程序机制所依赖的解释制度构建不合理的问题。我国目前的立法机关解释制度相当于“自己充当自己的法官”,即使制定了宪法解释程序的专门法律，如果没有对宪法解释活动的监督，在实践中也有可能出现不遵守宪法解释程序的情况。
实际上，世界上每一个国家都面临着“监督者由谁来监督”的疑惑，[27]我们不能对其采取刻意回避态度，而是应该想出办法来解决。在美国充当“监督者”角色的是联邦最高法院，在德国“监督者”的责任则有联邦宪法法院承担，它们都是通过实施完善的违宪审查机制，来充当“宪法的守护人”.[28]
但我们还是应当保持警惕，因为即使是宪法实施的监督者，所作出的判断和裁决也是有可能违背宪法意图的。为了防止这种现象的发生，使监督者也受到监督，对违宪审查机关所作的宪法裁判进行评判就理所当然地成为了美德两国宪法学理论研究的一个重要方向。在我国，全国人大常委会也承担着“监督者”的角色，但在我国宪法学界的学术监督在实践中发挥的作用似乎并不是很明显。
在我国，宪法学界对宪法解释研究的关注点集中在其基本概念之上，对于释宪机关的宪法解释权能其实关注的并不多。宪法解释作为宪法实施的一种主要途径，其地位其实是非常重要的，值得学术界用更多的精力去研究。特别是在目前宪法解释机制的运行状况并不理想的情况下，如果宪法学界能多产生一些关于解释程序和操作规范方面的研究成果，那将在我国完善宪法解释程序机制的过程起到很好的指引作用。
***总书记曾在首都各界纪念现行宪法公布施行 30 周年大会上发表讲话，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”是其中的核心命题，宪法不被束之高阁的重要途径在于宪法的解释应用，进而将“纸上的宪法”变为“现实的宪法”.综上，我国宪法理论界在今后的研究中，需要更加重视宪法解释程序中的细节问题，结合实践的客观状况，使宪法解释过程中各个环节的具体操作程序能够更加系统化，成为一套具有指导意义的理论。只有达到这个要求，我国宪法解释理论的学术监督功能才能起到更大的作用，才能发挥更大的价值。
4.4 增强全社会的宪法意识
宪法解释程序若不完善，宪法是难有实效的，而宪法解释作为宪法实施的途径之一，有赖于整个社会宪法意识的提高。现阶段，提高宪法意识最有效的方式就是积极的开展宪法教育和宣传。然而，增强宪法意识并不是一项简单的工作，需要社会各个方面的都行动起来，形成一种合力。
第一，立法者要提高宪法意识，用宪法规范指导自己的立法工作。全国人大要积极推动《宪法解释程序法》的制定，使宪法解释工作能够有法可依，有据可循，使释宪主体的宪法解释工作有法定的程序来规范。全国人大作为宪法实施的监督主体，要提高宪法意识，及时纠正违宪行为，撤销与宪法相抵触的法律法规。
第二，教育者首先要受教育，释宪机关以及其他国家机关工作人员作为宪法宣传的主力，要自觉提高自身的法律素质和宪法意识，要起到模范带头作用，积极的学习宪法、尊重宪法，以身作则，用宪法规范约束自身的行为，维护宪法的权威。宪法解释的主体，不仅要认真地学习宪法文本，还要深刻地领会宪法精神，领悟宪法的立法意图，把对宪法的准确理解运用到宪法解释工作当中去。同时，释宪主体增强宪法意识，有助于提高其对宪法问题、宪法现象的敏感度，可以使其快速发现宪法中与社会发展不协调的需要进行解释的规定，促使其主动地行使宪法解释的职权。增强宪法意识，可以提高国家机关工作人员“依宪行政”的能力，保障其作出的行政行为符合宪法的规定。拥护宪法，用宪法的规定指导自己的工作，以自己的实际行动，促进宪法的实施。当面对需要对宪法进行解释的情况时，不再采取回避的态度，而是寻求释宪机关的救济，会促进宪法解释程序机制的完善和发展。
第三，增强公民的宪法意识。对于普通民众来说，虽然知道宪法是我国的根本大法，处于我国的法律体系中的最高地位，但却不知道宪法与日常生活和自身权利有什么关系。普及宪法，增强普通民众对宪法的认识和理解，使其意识到宪法与自己密不可分的关系，懂得维护宪法赋予自身之权利。在公民的基本权利受到侵害时，寻求宪法解释也应该是救济的一种途径。当越来越多的人认识到宪法解释的重要性的时候，宪法解释才能真正的发挥它的价值，宪法解释程序机制就会应运而生，并自发地完善发展，并促进宪法解释的发展。
