收容遣送制度和劳动教养制度相继被废除后，收容教育制度的存废随着黄海波嫖娼事件的发酵而引起公众的广泛热议。2014 年 5 月黄海波等人因卖淫嫖娼被警方抓获，并被处以 15日行政拘留; 随后北京警方依法决定对其收容教育 6 个月。至此，收容教育制度引起更多社会公众的普遍关注。
公安机关对卖淫嫖娼者收容教育的依据是《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，该办法引发公众诸多质疑，这些质疑包括: “收容教育”是否具有合法性和正当性? 对卖淫嫖娼人员依照《治安管理处罚法》予以行政拘留后，再按照《卖淫嫖娼人员收容教育办法》进行收容教育，是否违反了基本的“一事不再罚”的原则? 甚至不少人对《卖淫嫖娼人员收容教育办法》是否合法提出了质疑。那么，如果《卖淫嫖娼人员收容教育办法》是恶法，是违反《宪法》和《立法法》的法，如何启动审查机制呢? 不少人甚至提出“收容教育”具有违法性，应予废止，对此，笔者亦赞同此观点。
一、收容教育的相关规定
1991 年，第七届全国人代会常务委员会第 21 次全会审议并通过了《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，“决定”第四条规定，对于卖淫嫖娼的行为，按照《治安管理处罚条例》(现为《治安管理处罚法》) 第 30 条的规定处罚。同时还规定，对卖淫嫖娼人员公安机关可以和相关部门会同共同对其强制集中进行生产劳动、道德教育、法律教育，促使这些人员改掉恶习、洗心革面，时间为半年到 2 年，具体实施办法由国务院另行规定。全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》同时还规定，由于卖淫嫖娼被公安机关处理之后再次进行卖淫嫖娼行为的，由公安机关处以 5000 元以下罚款的同时，必须对卖淫嫖娼的人进行劳动教养，对其进行强制性的性病检查，对患有性病的人员进行强制性治疗。按照全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》的规定，国务院于 1993 年发布并施行了《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，“办法”共 23 条，对卖淫嫖娼人员使用收容教育的期限、场所、经费的来源等方面做出了规定。
国务院《卖淫嫖娼人员收容教育办法》颁布施行后，1993年，针对当时社会上卖淫嫖娼泛滥的现实，我国各地公安机关严格执行“办法”，通过采取收容教育的方式，对卖淫嫖娼行为进行快速而严厉的查禁，取得了显著的效果，卓有成效地净化了社会风气。
二、收容教育的性质探析
全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，以及国务院《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，共同组成了我国对卖淫嫖娼人员予以收容教育的管理制度，该制度虽然曾经对严禁卖淫嫖娼、净化社会环境、教育卖淫嫖娼人员发挥了重要作用。但是该制度建立以来，公众一直对该制度的合法性问题存在争议。
按照全国人大常委会的“决定”，收容教育的时限为半年到 2年，其最长可以限制人们 2 年的人身自由，这种处罚比依照刑法对某些轻微刑事犯罪所作出的处罚还要长。收容教育是限制公民人身自由的重大法律措施，这种未经司法机关审判，直接由公安机关决定并执行的做法，在理论界、实务界一直引起广泛的争议。关于收容教育的性质，我国《办法》第 2 条规定，收容教育是一种行政强制教育措施，针对卖淫、嫖娼人员。这项措施的具体内容是“集中进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗”。《办法》强调收容教育是一种强制措施，不是行政处罚，至于实践当中所造成的人身行动自由的剥夺，则是一个事理的问题。对此，著名行政法学者姜明安也认为，其属于狭义上的行政强制，笔者认为该观点是较为恰当的。
收容教育是一种有别于刑事制裁，同时也有别于收容教养的较为特殊的对特定人员进行的法律制裁措施，主要体现在:
第一，收容教育和刑事处罚之间具有重大差别
首先，两者的适用机关不同，刑事处罚的适用机关是人民法院，未经人民法院依法审理并宣判，任何人不得确定为有罪。而收容教育的适用机关是公安机关; 其次，两者的适用对象不同。刑事处罚的适用对象是违反国家刑事法律的犯罪分子，而收容教养的适用对象则是卖淫嫖娼的违法人员，其并不构成犯罪; 再次，两者的执行场所不同。被判处有期徒刑以上实体刑的刑事处罚对象在监狱服刑，被判处拘役的刑事处罚对象在拘役所服刑; 收容教育人员则在各城市的“收容教育所”执行; 最后，两者的法律后果完全不同。刑事处罚的对象，在被处罚之后再犯罪的有可能构成累犯，而受过收容教育随后犯罪的，不构成累犯。
第二，收容教育和收容教养之间具有重大差别
首先，两者的适用对象不同。收容教育的适用对象是卖淫嫖娼的违法人员，而收容教养主要适用于未成年人罪犯，即未成年人实施的犯罪行为; 其次，两者的执法方式不同。对收容教育的人员，在收容教育所执行，而对收容教养的对象，需要在少年犯管教所执行; 再次，两者的法律依据不同。收容教育的法律依据是行政法规，即国务院《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，对进行收容教养的法律依据是《刑法》，为了体现宽严相济和对未成年人犯“挽救、教育、感化”的方针，《刑法》中对未成年人犯罪作出了较为特殊的相关规定。
从上述内容的分析中可知，收容教育和刑事处罚、治安处罚不同，其介于刑事处罚和治安处罚之间，具有强制性，其性质上属于独立于公安机关行政处罚的行政强制教育措施。
针对具体案件而言，公安机关针对卖淫嫖娼者做出行政拘留的处罚后又对其进行收容教育在北京等地极为普遍，公众对于卖淫嫖娼者被拘留 15 日后又被收容教育长达半年的做法普遍存在质疑，此做法是否恰当，是否违背了一事不再罚原则?
对此不少专家学者均提出了不同的见解。笔者认为是否违背一事不再罚原则的依据主要取决于收容教育的性质，行政拘留是行政处罚当中较为常见的一种，而收容教育的行政强制教育措施的性质直接决定了不可能触犯了行政处罚的一事不再罚的原则。
三、收容教育应予废止
十八届三中全会的“决定”正式废除了备受争议的劳教制度，该制度被废除后，本来就备受争议的收容教育制度是否也应被废止的问题更加引起人们的高度关注。随着依法治国的逐步深入，收容教育在不断进步和完善的法治环境下凸显出其自身的弊端———显著的违法性，这对社会会产生极大的危害，应予以及时废止。
第一，收容教育制度有违宪法原则
《宪法》第 37 条规定，公民人身自由不受侵犯，任何公民，非经人民检察院批准或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。《宪法》还同时规定，禁止搜查公民的身体。由此说来，全国人大常委会制定的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》、国务院制定的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》等，因为规定收容教育的时间为半年到 2 年，是一种限制公民人身自由的行为，收容教育的作出仅由公安机关作出即可无须经过人民检察院批准或者人民法院决定，这种规定明显于宪法原则背道而驰。宪法是母法，凡与其抵触的规定都应是无效的。
第二，收容教育制度与《立法法》等国家法律相冲突
我国现行《立法法》第 8 条规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能由法律来规定。纵观收容教育的依据———国务院《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，其性质仅仅属于行政法规，该规定限制并剥夺了卖淫嫖娼人员的人身自由，已然严重背离了《立法法》的精神。众所周知，《立法法》和法理学中的法律冲突规范，明确规定了“新法优于旧法”、“法律位阶高的优于低位法”的原则。因此，在法律和行政法规产生冲突之时，理应适用法律。除此之外，立法法明确规定，国务院无权就“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项”制定行政法规。也就是说，《卖淫嫖娼人员收容教育办法》自然已经无效，不能作为“收容教育”的依据。
此外国务院颁布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》中规定:“对卖淫、嫖娼人员，除依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十条的规定处罚外，对尚不够实行劳动教养的，可以由公安机关决定收容教育。”该条款更加明确了“收容教育”的性质与“劳动教养”相同，确切而言是劳教的小尾巴。从 2013 年度 12 月人大作出废止劳教的决定后，劳教制度已经完全丧失了效力，而与其密切相关的收容教育却依然我行我素，这完全是对人大立法精神的曲解。为此，应适用《立法法》中的规定，《卖淫嫖娼人员收容教育办法》由于违反法律的规定而无效。
第三，收容教育的全过程缺乏法律监督
按照国务院《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，整个“办法”的执行均由公安机关负责，即从立案、审批到执行的全过程均由公安机关说了算，其赋予了公安机关极大的权限，但却缺乏与之匹配的法律监督，这极易导致公安机关选择性执法、违法执法。不仅如此，按照“办法”的规定，仅有一个条文对行政相对人的救济权益予以规定，而其他 20 多个条文均是对行政相对人作出的义务性规定，很显然，权利义务不平等，且行政相对人的权利救济措施得不到有效的保障。没有救济的权利等同于无权利，缺乏法律监督的收容教育极易陷入侵害行政相对人的泥潭。
第四，收容教育对社会带来了较大的负面影响
众所周知，近年来爆出的上海法官嫖娼门和知名艺人黄海波的嫖娼事件，虽然事情的经过不尽相同，但是针对着同样性质事件，处罚却大相径庭。上海的几名嫖娼法官仅被处以 15日行政拘留，而北京警方对黄海波的处罚远没有那么宽容，不仅对其行政拘留 15 日，而且还被收容教育半年，公安机关对两起事件的处罚显然不公平。对此，公众对于打击卖淫嫖娼案件中公安机关的具体做法众说纷纭。总体而言，主要质疑公安机关较大的自由裁量权———对行政处罚和行政强制的“灵活掌握”。这种灵活性源于相关的规定———全国人大常委会关于严禁卖淫嫖娼的决定，该规定明确对卖淫嫖娼者可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习，虽然该条文本身有历史的局限性但其中所谓“可以由”，并非明确清晰的法律术语，而是模糊的口语。在法律条文中，“可以”一词，通常被理解为“可以这样、也可以不这样”。措辞模糊的条文就给公安机关选择性执法带来了便利，在实践中和公安人员有良好关系或者通过各种方式打通“关节”的卖淫嫖娼者，可能就不会被收容教育。卖淫嫖娼人员能够缴纳罚款的，可能就不被收容，交不出罚款的，就要被收容。即便是在相同的情形下，是否对卖淫嫖娼人员进行收容教育，也完全由公安机关说了算，即可以进一步“强制集中”，也可以轻轻放过，缺乏法律尺度前提下的过大随意性极易导致选择性执法，即公安机关较大的自由裁量权导致相同的案件不同处理，这极易引发社会公众对公安机关执法的不信任，有损公安机关的公信力。法律讲求的是人人平等，无论是明星还是普通人，抑或是有身份的官员，触碰了法律的底线，所接受的惩罚应当是一致的，这是法治的基本精神和原则。但凡违背该精神的行政行为都会逐渐销蚀公安机关的公信力，从而给社会带来极坏的负面影响。
综上所述，收容教育并未发挥挽救、教育卖淫嫖娼人员的作用，以目前的具体实践来看，因卖淫嫖娼而被收容教育的人员不断增多，被收容教育的违法人员也只是被强制进行一些简单的劳动，缺乏相应的道德教育、法律教育，因而已经缺乏存在的必要。
从我国法治进步的趋势看，“收容类”强制措施和处罚是逐步取消的，包括收容审查、收容遣送和劳动教养，那么随着劳动教养的废除，收容教育制度的存废也应该受到社会法治的再一次考量。虽然收容教育发挥了严厉打击卖淫嫖娼违法行为、净化社会环境的作用，但是其存在的弊端和致命性的根源错误———缺乏必要的法律依据，这就需要我们从理论、法理以及法律实践的视角对收容教育制度进行分析和探究，发现收容教育存在违法性，及时予以废止。
参考文献:
［1］廖靖文． 收容教育也应废止［N］． 广州日报，2014 －03 －02(3) ．
［2］刘武俊． 废止收容教育制度是大势所趋［N］． 第一财经日报，2014 －06 －12(5) ．
