从经济学视角看,任何一部法律法规的制定与实施都会消耗一定的社会资源,这就是法律的制定与实施成本;作为一种资源配置的方式,它的制定与实施会产生一定的经济、环境、社会的影响,这就是法律法规的实施效果。立法者在制定一部法律法规时,都试图实现某种特定的目标,然而这种预期目标会实现到何种程度,是值得考察的。甚至在将法律法规作为社会规制的一种手段时,立法者要考虑这种手段或方式选择的正当性问题。为了确立法律法规方案的正当性,西方国家建立了立法成本效益分析制度。近些年来,我国立法机关尝试建立立法成本效益分析制度,但效果并不理想。那么,我国建立立法成本效益分析制度难在何处,如何寻找制度突破的路径,这是值得研究与探讨的课题。
一、国外立法成本效益分析制度的建立及发展趋势
不论是美国、加拿大还是英国、德国等,虽然都存在立法成本效益制度,但它不是完全独立的制度,而是规制影响分析 (Regulatory ImpactAnalysis,RIA)制度的内容或主要的分析方法制度。自20世纪70年代以后,西方一些国家开始进行规制改革,基本趋势就是放松规制以及改善规制质量,建立 “规制影响分析”制度。所谓“规制影响分析”是对将要出台的规制政策方案的可能影响和现行规制政策执行的实际效果进行系统估计,从而为政策决策者出台和修改规制政策提供信息的一种规制工具。“作为一种方法,成 本效益分析 代表着规制影响分析的最佳 实践”,因此,各国在建立规制影响分析制度的同时就包含着成本效益分析制度的内容。关于“规制影响分析”制度的名称,各国也有所不同,美国称其为 “成本效益分析制度”,加拿大使用“规制影响分析说明制度”,英国则称 “遵守成本评估制度”,德国则称之为 “立法效果评估制度”。为了研究的方便,我们将规制影响分析制度中的成本效益分析制度 (主要作为分析方法的制度)独立出来加以考察。
美国是建立立法成本效益制度最早也是最为系统的国家。早在1936年,美国就开始在水利建设中适用成本-效益分析方法。
1950年,美国联邦河域委员会发表 《河域项目经济分析的建议》,第一次把实用项目分析与福利经济学两个平行独立发展的学科结合起来。
20世纪60年代,成本—效益分析方法被推广到各种民事和军用项目,至70年代开始引进成本—效益分析方法用来评价与分析法律制度特别是行政规章制定的效果。70年代以后,系统的立法成本效益的制度历经几任美国总统的努力以及国会的相关立法才建立起来。
1974年11月27日,福特签署11821号行政命令 《通货膨胀影响声明》,要求管制机构改革管制程序,考虑与衡量管制的成本与效益;1978年3月23日,卡特签署12044号行政命令 《改善政府管制》,要求联邦行政机构制定行政规章时不得对经济、个人、公共或私人组织、州以及地方政府施加不必要的负担;对年度经济影响在一亿美元或者以上的规章以及对私人企业或各级地方政府、地区的成本或价格产生重要影响的规章进行管制分析;1981年2月17日,里 根 签 署12291号 行 政 命 令 《联 邦 规章》,要求行政决定要以充分的管制需要和推理信息为基础,除非潜在的社会收益超过潜在的社会成本,否则不得进行管制;1985年1月,里根又签发了12498号行政命令 《管制计划的程序》,进一步要求在竞争的市场经济中,监管机构要减少对价格与生产的管制,只有在保护健康、安全或者有效管理公共资源的状态下,才能进行 管 制;1993年9月30日,克 林 顿 签 署12866号行政命令 《管制计划与监督》,系统阐述行政立法的成本效益分析制度。至此,美国立法的成本效益分析制度系统建立。不仅如此,大量的国会立法也同时强化了行政立法成本与效益评估的倾向。如在 《1995年无资金命令改革法》《1996年小企业管制实施公平法》 《1996年国会审核法》《2000年管制改进法》中,作了具体成本收益分析的规定。立法成本效益分析制度成为美国立法特别是行政立法不可或缺的制度。
加拿大、英国、德国、澳大利亚等国也都经过二三十年的探索建立起自己的立法成本效益分析制度。如,加拿大最早在1976年发布的政府文件 《今后的道路》中建议政府监管要实施成本效益分析,至2007年1月枢密院办公室发布《加拿大规制成本分析指南》,建立起了完善的立法成本效益分析制度。英国在1985年由贸易工业部通过 “放松管制动议”,引入立法效益评估;1996年英国政府在内阁办公室建立了有50名工作人员的 “立法效果评估组”,负责对中央的立法项目进行成本效益分析,1998年全面推行立法效果评估。
有调查结果显示, “成本效益分析作为支持规制影响分析的正式方法,已经日益为经合组织成员国所广泛采用。”
根据经合组织理事会2002年发布的报告 《OECD的规制改革———从干预主义到规制治理》,几乎所有的经合组织国家都已实施以成本效益分析方法为主的规制影响分析制度,而在1980年则只有少数的几个国家。
截止2008年,31个成员国均在一定程度上采纳了法规影响评估的制度和做法。而在2000年时,全部28个成员国,只有14个规定了实行法规影响评估 的 项 目,比 例 仅 为50%;这 一 比 例 在2005年调查时,已经上升为100%。因此,从世界各国规制改革的趋势来看,立法成本效益分析制度将会被越来越多的国家所采用。
二、立法成本效益分析制度的功能
立法的成本效益分析是分析法律对经济、社会和环境的影响产生的成本和效益,通过成本和效益的比较,确定立法与不立法、坚持一种制度设计或者放弃另一种制度设计的选择问题。只有在立法的预期收益超过预期成本即具有净收益或效益的情况下,立法机关才能做出决策。既然很多国家都采纳立法成本效益分析制度,那么该制度就存在一定的价值或功能。如美国管理与预算办公室2003年9月17日制定的 《Circular A-4》(A—4号通知———监管分析)明确: “成本收益分析是进行监管分析的主要工具。当所有的收益与成本能够以货币单位形式进行量化与表达时,成本收益分析会帮助决策制定者识别出最有效的选择方案。换言之,所选择的方案能给社会带来最大的净收益 (忽略分配作用)。尽管经济效率不是唯一的或最重要的政策目标,成本收益分析也会给政策制定 者 和公众 提 供有用的信息。”
从各国经验来看,这一制度有如下功能:
(一)保障法律资源配置的正当性,能够有效地界定权利、分配正义
法律是资源配置的方式之一,法律如何配置资源、用什么方式配置资源,如何防止法律不当配置资源,如何界定政府与市场、社会、公民的关系, “在宏观上,通过政府规制的成本收益分析可以界定在 ‘市场失灵’的条件下政府规制的有效边界,以防止过于理想主义的渴望平等而忽视效率或过于现实主义地追求效率而不顾公平。
在微观上,可以在一定程度上防止规制者利用自由裁量权随意或主观的规制行为”,就成为加强对立法的监督和控制的重要内容。而立法的成本与效益分析制度,就在于通过对不同规制方式中成本和效益的比较,可以帮助确定在该规制领域里有关规制方案的优先顺序。这样就可以有效地配置资源,保证将资源从低效率规制方案配置给高效率的规制方案,从而提高政府规制行为的有效性,降低成本。
(二)衡量法律规制的绩效
判断立法或法律规制方式是否对稀缺资源进行了合理配置,是以市场效率作为判断的标准的。“成本—收益分析提供了衡量市场效率的基本方法,它既有实证分析的市场基础,又有规范分析的价值取向;它既可以解释现有政策的效率程度,又可以预测未来政策的走势。”
成本效益分析方法运用于法律方案初始选择阶段,它明确权利配置的正当性,确定什么样的方案选择才是符合判断标准的。至于法律规制的实际绩效如何,也需要通过这一方法加以衡量与评判。
立法成本与效益分析制度的引入,让我们能够通过一个明确的标准来判断政府法律规制的绩效,改变过去那种 “缺乏对政策所引发的效应分析,既没有对规制产生的成本进行分析也没有对规制可能带来的收益进行评估,往往只是从定性的角度来认识规制政策,并且这种认识往往也是静态性的和局部性的,从而可能会导致政策本身所具有的坏的性质”在政策实施过程中被不断放大,产生不良后果;或者由于政策预期收益不明显而使政策制定者的初衷不能够实现。“一方面,成本收益分析可以迫使决策者明确可预见到的成本和收益,并以成本和收益的比较来解释规制对福利的增加或损失。另一方面,成本收益分析可以通过将规制的各项成本和各种可能取得的收益公之于众,以及在分析过程中广泛听取各方意见,削减因利益集团企图对规制机构操纵而产生的 ‘规制俘获’……有助于政府规制效率的提高。”
(三)整 合 多 重 法 律 规 制 目 标,协 调 各 种利益
现代社会,立法机关或立法者在进行立法决策时,面临的一个关键的挑战就是如何整合相互影响的多重法律规制目标。决策者不仅要明确界定立法或法律规制所要意图实现的既定目标,同时,还应该关注诸如经济效益、就业状况、环境安全、生命价值等问题。
OECD总结各国良好规制的经验时,“通过充分理解政策之间的关联性和仔细设计联合规制政策可以达到政策之间的良好协调。”立法成本与效益分析制度通过监管机制和监管绩效的设计,将各种利益不同的主体联系在一起,提供了一个透明、科学、合法的规制过程,因此,它 “不仅是一个分析工具,而且是一个统筹衡量不同利益的协调工具”。
(四)加强立法透明度,明晰规制过程中的责任承担
在OECD成员规制影响分析制度的总结经验中,提到 “规制影响分析往往和公众咨询过程紧密联系在一起,公众咨询经常围绕着那些对拟定规章的目标和效果进行说明的规制影响分析文件中开展”,而将规制影响分析结合到公众咨询中也就增强了规制过程的透明度,提供了影响分析的质量控制和改善了决策所依据的信息。
不仅如此,因为牵涉到不同的立法成本与效益分析与审查主体,在立法或法律规制过程中还需要明确各种不同主体的责任承担问题。规制影响分析可以通过提供广泛的信息和展示政府决策如何造福社会,来提高政治层次上决策者的参与度与问责制。美国行政立法的成本与效益分析制度表明,如果规制者行为后果 (社会成本和效益)不为人所知的话,那么他们就不会真正地对选民负责。在加拿大,规制影响分析制度明确不同的规制影响分析主体,慎重分配规制影响项目的责任承担。为了确保规制机构的自主性同时保证质量控制及其一致性,责任要由规制机构和中央审查机构分担。 “加拿大枢密院办公室规章与枢密院令秘书处 (RAOICS)负责对各部门咨询和规制影响分析工作进行审查。”
美国白宫的管理和预算办公室中设立的信息和规制事务办公室的主要任务,就是集中审核规制机构的规章草案和评估规制的成本和收益。根据规定,联邦行政机关在拟定 “重要”规制时必须进行规制影响分析,内容包括执行规制可能产生的效益以及谁受益;执行规制可能产生的成本以及谁负担;规制产生的净效益预测以及关于可以达到大体相同目标的替代方案的说明。因此,美国的信息和规制事务办公室承担法规出台前的最后审查任务,并履行其监督之责。
三、我国立法成本效益分析制度构建面临的困境及障碍
我国立法的成本效益评估制度都还处于探索阶段。最早规定政府立法要实施成本效益分析是国务院发布的 《全面推进依法行政实施纲要》,其中第6点第17条第一次规定,“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本,还要研究其实施后的执法成本和社会成本。”
一些地方也开始探索建立立法成本效益分析制度,并且通过政府规章或地方性法规给予明确。重庆市人民政府2005年制定的 《重庆市政府重大决策程序规定》第20条规定:提交政府全体会议或者政府常务会议审议的决策事项,经进行成本效益分析的,应当同时报送分析报告。
2006年沈阳市人民政府制定的 《沈阳市人民政府规章制定办法》第24条规定:报送市人民政府法制机构审核办理的规章草案应当包括: “制定规章的成本效益分析报告”。浙江省杭州市政府法制办公室也决定,从2008年1月1日起,全面有序推进政府规章定性定量分析,进行 “成本效益”评估。
2005年12月15日,海南省人民政府公布了其修正的 《海南省人民政府法规起草和省政府规章制定程序规定》,其第19条规定: “起草法规和省政府规章,应当进行立法成本效益分析。”
2007年,海南省人民政府办公厅发布了 《关于开展立法成本效益分析工作的实施意见》,明确了从2008年起政府各有关部门确定的立法项目要进行立法成本效益分析,尝试将立法成本效益分析制度适用于实践。
尽管有一些尝试,但作为一项制度仍然没有建立起来,在实践中也没有明显的效果,虽然有一些制度方面的硬性要求,在一些地方立法成本效益分析变成了 “一种纯粹的填表行为,即成为一种勾选选项的方式”,无法直接影响立法决策。实际上,在实施成本效益分析制度的国家,成本效益分析制度的实施也不是特别理想,存在一些与制度设想的差距。那么我国构建立法成本效益分析制度面临哪些困境与障碍呢?
(一)思想观念的抵制
立法成本效益分析制度在我国是一种崭新的制度。我国传统的立法观中,从来没有建立起立法的成本效益观念,甚至到现在,仍然有一些立法部门的人员认为,立法不应该运用成本效益分析,如全国人大环资委法案室翟勇就认为, “对于法律的遵守和执行没有什么可以讨价还价的道理,也就不能用吃亏还是受益,吃亏多少、受益多少来衡量,也就自然不能用成本效益的理论来评价和探讨守法和执法问题。”这种观点不仅在立法部门甚至在社会公众心目中也大量存在。
导致这种观念的产生根源:一是我国立法实践中长期没有关注立法的成本收益问题,缺乏立法成本效益的意识。我国传统的立法观念强调的是 “公平”,公平优先,将公平与效率相互对立起来,效益理念根本上没有进入立法者或立法主体的头脑,更别说一般的社会公众了。二是认为立法成本效益分析制度是舶来品,国外行得通的东西在我国不一定行得通,成本效益分析不适用于我国社会主义法律制度。三是立法主体或者立法者认为在立法程序中设计这样的一个程序意义不大。我们知道,设立立法成本效益分析制度的国家其目的之一在于限制立法权力的行使,制约立法权力的运用,并不是所有的法案都能够进入正式立法议程。我国立法机关对此持消极抵制态度,认为这会制约立法机关权力的运用。
(二)制度保障的缺失
美、英等国依靠法律、法规等为立法成本效益分析制度的实施提供保障。比如在美国,除福特等历届总统通过总统令方式规范与推进立法的成本与效益分析制度以外,国会还通过立法来予以规范与推进。自1995年后,美国联邦国会通过一系列总体法案和具体法案来推进立法成本与效益制度法制化,如1995年的 《无资金保障施令改革法》、1996年的 《小企业实施公平管制法》《食品质量保护法》 《安全饮用水法修正案》《管道安全和合作法》、2002年的 《管制改进法》等。此外,在具体实施立法成本与效益方法评估过程中,一些规制主体也制定有关规则明确立法成本与效益方法的适用,如美国联邦管理预算办公室1996年1月11日发布了 《第12866号行政命令下的联邦规制经济分析》、2000年3月22日颁布了 《规范成本和效益评估及会计报告指南》等,增强了立法成本与效益分析方法的实践可操作性。其他国家如加拿大、澳大利亚、英国、德国等也都制定法律明确立法的成本效益分析制度。
我国目前关于立法成本效益的分析仅存在于一些政府规章中,如重庆、沈阳、杭州、海南等,而且只有海南省人民政府制定了具体的成本效益分析指引。这些制度规定的缺陷在于:一是法律效力层级低,在我国现行立法体制下,地方政府规章是法律效力最低的法律规范性文件,因此,它的约束对象有限,发挥的作用有效。二是多是一些原则性规定,缺少具体的成本效益分析的操作指引,使得地方政府规章的成本效益分析流于形式。三是我国地方政府规章立法权限仅在于执行上位法,仅在上位法规定的范围内对上位法的内容或条款进行具体化,不能违背上位法或与上位法相抵触。这在很多实行立法成本效益分析制度的国家如美国,是不需要进行成本效益分析的,因此,这种制度即使有完善规定,也没有实践意义。
(三)技术运用的难度
立法成本效益分析制度更多是一种分析技术、分析方法,它包括数据收集、数据分析、程序设置、指标设计、成本测算、收益测算、效益测量等一系列技术,没有一套成熟可以运作的技术,就难以保障立法成本效益分析的实际运行。
在美国,2003年9月17日美国联邦管理预算办公室发布了 《A-4号通知———监管分析》全面规定了立法成本效益分析的各种技术与方法,如信息的收集;信息的分类;公共健康与安全规则制定的有效性测量;监管影响的分配;识别与衡量收益与成本;基线的确定;替代方案的评估;各种成本与收益测量方法的具体指导;健康和安全收益和成本的货币化方法;贴现率确定方法;非确定性的处理;特别的分析要求;会计报表的内容与制作等。
这些方法与技术的明确规定,无疑给有关立法成本效益的分析与审查主体提供了明确的方法与技术指引,也统一化立法成本效益分析与审查的具体操作规范。我国目前在经济学特别是在福利经济学、规制经济学中关于成本效益测量方法有一些研究,但将这些方法与技术运用到立法的成本效益分析中,尚未开始。对于这些复杂技术与方法的掌握,对我国来说无疑是一大挑战。
(四)监督职能不全
立法成本效益分析评估的主体,一般是法律草案的起草主体,在很多国家多是由制定部门起草立法成本效益分析报告,连同法规草案一起呈交特定的主体审查,也就是说立法成本效益分析评估需要有审查与监督的主体。在美国,1980年专门设立联邦预算和管理办公室 (OMB),具体负责成本效益分析报告审查的主体是其下设机构规制事务办公室 (OIRA),它不仅负责审查联邦行政机关提交的成本效益分析报告,而且根据美国国会在1997年通过的 《监管知情权法案》有关规定,从1997年起,OMB和OIRA每年向国会提交联邦监管的总成本与总收益分析报告,接受国会的审查。加拿大根据 《规制成本效益分析指南》的规定,财政委员会规制事务处是财政委员会的下属机构,它是专门负责审查规制方案和规制影响分析说明草案的中央机关。除了中央监督机构还有很多其他监督机构,在美国有总审计署、总统顾问委员会等,在加拿大有枢密院办公室、枢密院特别委员会等。
根据我国现行立法体制,也有相关的立法监督机构的设置,比如 《立法法》第86条规定的立法裁决权; 《立法法》第87条、第88条规定的改变或撤销权;第89条规定的备案权,都是我国立法监督权的制度设计。但是我国目前还没有设置有专门的审查与监督地方立法的成本效益分析报告的机构。即使是按照现有的立法监督制度的设计,监督职能也没有发挥有效的作用。
(五)参与程度不足
行政立法成本效益评估的意见能否被接受,还要经过公众评论的检验。根据美国 《联邦行政程序法》以及第12866号行政令的规定,联邦管理和预算办公室审查过的草案包括立法成本效益评估报告要在 《联邦登记》上刊登,供公众评论。公众可以法律规定的方式方法发表意见、参与评论。起草部门要根据公众评论的意见对规章草案进行修改;修改较多的要重新公布征求意见。公众意见是否采纳由起草部门决定。经反复修改并征求公众意见的规章草案,由信息与规制事务办公室再进行审查,经审查合格的,才能予以正式公布、施行。
我国有学者认为,立法成本效益分析的有效性离不开利益相关者包括公众的广泛参与,但是我国公众长期以来缺乏参政议政和维权意识,同时也缺少相应的法律法规鼓励和保障公众的参与,这就必然会影响到立法成本效益分析结果的有效性。我国 《立法法》第34条、第58条规定了公众参与立法的方式如听证会、讨论会、座谈会,但是我国目前公众参与还是存在一些问题,如缺少参与程序的设计;参与的方式过于单一;参与的动力缺乏等,从而影响了我国立法的公众参与效果。
四、我国立法成本效益分析制度的建构思路
以上困境与障碍可能在建立立法成本效益分析制度的国家都有某种程度的存在,有些是各国共同面临的,有些是发展中国家所一致存在的,有些才是我国所特有的。我国建立这一制度的目的之一就是促进以上困难的解决,并进而提高立法成本效益分析的质量。基于此,我们可以探索我国立法成本效益分析制度的建构理路。
(一)转变观念
我们要改变过去那种不考虑立法成本、不关注立法效益的观念,尤其是立法机关或立法者要确立正确的观念。立法要消耗一定的社会资源,法律是社会资源配置的一种方式,什么样的方式最为合适,需要确立科学的基础,从立法成本收益的角度来确立立法的正当性,即只有收益大于成本的法案才是可以选择的。
世界上许多国家选择了立法成本效益分析制度,其中很多内容我们可以借鉴与吸收。在建设社会主义法治国家的今天,我们应该更多关注法的实施效果。不仅在立法前关注立法的成本效益预分析,选择净收益最大化的法案;在立法过程中关注立法的成本效益分析,是便于立法机关控制立法的成本,控制立法的整个进程;在立法后进行立法成本效益分析,是为了立法机关考察法案是否需要修改或废除。
(二)建立适合我国国情的立法成本效益分析制度
根据其他国家的经验和我国目前立法成本效益分析制度的现状,笔者认为,我国的立法成本效益分析的建立也应该有一个过程,先从地方(实际上也是如此)开始试点起,条件成熟,再到中央。从我国现行立法体制来看,可以设计这样的思路:先是地方性法规实施立法成本效益分析再到国务院行政法规、国务院部门规章实施立法成本效益分析,最后是全国人大及其常委员的立法实施成本效益分析。正如OECD指出的,立法成本效益分析制度没有单一的模式可循,其设计必须考虑有关国家的政治、社会、文化和法律的背景,因此,应该在总结各国规制影响评价或成本效益分析理论和实践经验的基础上,设计出符合我国国情的立法成本效益分析制度。
(三)确立立法成本效益分析制度适用的合理范围
立法成本效益分析方法本身有一定的缺陷,正如一些学者指出的,有关资源分配的公正性问题,本质上并非成本收益分析所擅长的领域,但是,由于一项规制措施的实施,往往会造成不同人口与经济阶层 (例如按照收入高低、种族、性别、产业类型的区分)在分配效果上的差异,甚至产生所谓 “代际正义”(Justice Among Gener-ations)问题①。同时,成本效益分析本身也是有成本的。“成本收益分析通常消耗相当多的资源,包括时间、技术、金钱、人力方面的投入。
以时间与技术为例,实施成本收益分析最有挑战的问题在于初期对于某一政策影响的界定、测量以及评估工作,此时就会费时费力。根据估计美国环境保护署约花费一百万美元,才完成一个减少汽油含铅量的分析计划,而每年在各种成本收益分析的研究之上总计花费超过一亿美元。”因此,各国对立法成本效益分析范围也作出明确规定,并不是所有的法律法规都需要进行立法成本效益分析。
在美国,12866号行政令对立法成本效益分析方法先作出原则规定,即: “在可供选择的监管方法中,行政机构应该选择使净收益最大化的方法 (包括潜在的经济、环境、公共健康安全以及其他方面的收益,还有分配影响和平等),法律另有其他监管方法规定的除外。”但该行政命令特别要求对联邦行政机构进行的重大监管行为,必须进行预期成本和收益的评估①。同时该总统令明确四种类型的规章②不予适用。我国可借鉴美国的做法,即,除法律规定以外的法规范性文件都应坚持成本效益分析;但有关国家军事、外交方面的立法;程序性立法;执行性立法;立法机关或立法决策部门认为可以不经由成本效益分析方法的立法事项,如认为该项立法“没有成本或成本数量微不足道”的;可以不需要采纳立法成本效益分析方法;国家通过立法排除立法成本效益分析方法适用的。特别在一些社会性法律规制中,如妇女、儿童、老年人权益保护;残疾人权利保护以及其他福利、社会救济方面的立法,立法机关或决策部门认为不适宜采纳立法成本效益分析,可明确禁止适用。
(四)建立独立的立法成本效益分析机构
美国多年监管改革的实践表明,建立中央层面的监管审查和协调机构,可以避免监管冲突和重复,避免监管者被利益集团 (被监管者)俘获,能够保证规章条例的执行质量,提高监管绩效。根据我国的实际情况,我们认为在各级立法机关的常设机构中,寻找职能相近的机构设立为独立的立法成本效益分析部门,将这个职能与现有的实施立法监督职能相结合,成立专门的审查与监督机构,比如在全国人大常委会法制工作委员会备案审查室中设立立法成本效益分析的单独部门;在国务院法制办公室下属负责审查的机构中设立立法成本效益分析部门;在地方人大常委会法制工作委员会办公室或法制委员会办公室中设立有立法成本效益分析的单独部门。
(五)加强立法机关成本效益分析部门人员的培训工作
1997年OECD最佳实践强调,应当培训规制者提高规制影响分析的技能。这方面,澳大利亚有一定的经验。它针对具体规制部门的具体规制影响分析需要,设定了规制者培训课程。课程由规制审查办公室安排并经有关请求培训的部门后不断改进。从2003-2005年,每年共有400多名规制官员接受了规制培训,包括侧重于帮助规 制 部 门 提 高 进 行 成 本 效 益 分 析 方 法 的技能。
各国在实施立法成本效益分析制度,也都关注独立审查机构人员的培训工作。我国也在关注立法成本效益分析制度的培训工作。
2005年,国务院法制办公室专门组织了各地方、各部门法制工作机构同志参加的培训班。为了提高立法成本效益分析的质量,应当定期针对立法成本效益分析制度的内容模块组织培训班,培训他们掌握立法成本效益分析制度各方面的知识;同时扩大参加培训的人员,立法机关甚至政府机构的人员都应当列入培训计划,了解它,才能为建立立法成本效益分析制度提供社会基础。
(六)引入更广泛的公众参与模式
立法过程中的公众参与主要是公众咨询。公众咨询也是规制影响分析或成本效益分析质量控制的措施。在立法成本效益分析程序中加入公众参与的因素,使得立法成本效益分析报告更加真实、客观,可以通过公众参与程序,法规制定主体获得更多信息,有助于去伪存真,提高立法成本效益分析和立法决策的质量。
在我国要建立更广泛的公众参与模式:一是要加强公众参与的程序建设。美国1946年制定的 《联邦行政程序法》确立了 “公告—评议”程序,包括公众评议前的通知 (即公告)、公众评议的方式、公众评议的期限以及公众评议的总结与回复等环节。英国2000年通过的 《咨询实务准则》以及2004年修订的 《咨询实务准则》都明确了英国立法过程中公众咨询的基本程序。我国现在立法中缺少对公众参与程序的规定,应予以补充和加强。二是建立公众参与的政府回应制度,具体包括:(1)公众意见登记公开制度。收到公众意见后,公开征求意见的机关应当进行登记,并通过其政府网站向社会公开。(2)意见处理公开制度。政府机关对收集的公众意见要遵从“尊重多数、保护少数”的原则,对公众集中反映的问题,应当引起高度重视;对大多数公众的一致意愿,应当予以足够尊重;对少数公众的合理意见和正当利益诉求,必须予以充分考虑和必要的决策倾斜,要真正做到各方利益的平衡与协调。政府不仅要将意见的处理方式、处理结果甚至处理的程序都在网络上公开,接受社会公众的监督。(3)说明理由制度。立法工作机关应当制作公众参与情况说明,介绍公众参与方式、公众意见概述以及公众意见的处理情况及理由,将其提请审议机关进行审议,而且通过一定方式予以公开。(4)是公众意见回应或反馈制度。不论是集中回应还是逐一回应,应当就公众所提的意见做到全面、准确地回应。
(七)加强立法成本 效 益 分 析 制度 理 论 的研究
有学者指出,我国立法成本效益评估理论支撑不足,理论上并没有这方面的具体数据和分析模型,理论积累薄弱。因为我们只重视立法程序、立法制度,立法程序和立法制度强调的是立法公正,至于如何衡量立法公正,如何衡量公正的法律发生的成本和效益,如何衡量法律的绩效,理论上是个空白。我国法律经济学的发展才刚刚起步,缺乏对立法成本效益分析特别是成本、收益、效益的测量与计算方法的研究。理论研究的空白,难以为实践提供很好的服务。美国、加拿大等成功的立法成本效益分析制度的实践,背后无一不是其理论研究兴盛的结果。因此积极开展立法成本效益分析制度的理论研究,应是我们法律经济学甚至是法学当前紧迫的研究任务。
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