海量的法律法规规章意见,没有违宪审查难以保证法制的统一性和权威性。
数据显示:据“百度百科”参考“中国法律门户网法律法规库”列出的数据,建国以来,法律法规总数约 50 万条(含失效部分),中央和国家级法规约 113394 条,地方法规及规章约 309942 条,中外条约约 4613 条,国际法律约 789 条,香港法律法规约 2475条,澳门法律法规约 10794 条,台湾法律法规约 7028 条,发布司法解释约 4100 条。据全国人大法律法规数据库,中国法律法规信息系统收录的数据显示(含部分失效法规文件),法律及有关问题的决定 1401 条,中共和国务院法规及文件 1286 条,司法解释及文件 3566 条,部委规章及文件 6062 条(这里的法规“条”数实际应为“件”数)。据“中国法治建设年度报告(2012)”中所列数据,截至 2012 年 12 月,除宪法外,中国有效的现行法律有 243 件,有行政法规 721 件,有地方性法规 8600 多件。
法律法规规章、解释意见纷繁复杂,特别是各级政府规章,还有高级法院的指导意见,加起来多如牛毛。最高法院的司法解释不再纳入违宪审查说得过去,其他法律法规(包括“高级法院”的“判案指导意见”)等,都应当纳入违法及违宪审查。
行政主体本应该严格依据宪法,按照法定权限、法定程序制定和发布具有法定约束力的行为规范,包括行政法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件。但由于其制定“规范”的主体(上至中央政府下至基层政府)纷繁复杂、其素质参差不齐,或者为部门利益短期利益,或者为某些利益集团,其制定行为规范时不能“着眼国家全局长远发展的立法原则”,常与上位法与基本法,甚至宪法冲突,国家迫切需要对抽象行政行为进行合法性合宪性审查,以规范立法秩序,确保立法的规范性与科学性。
现实生活中的违宪案件也非个例。公权力,特别是行政部门、执法部门,其工作人员违法执行公务、侵犯权利主体合法权益特别是其受宪法保障的基本权利,屡屡发生。笔者罗列了近年来特别典型的违宪案件。孙志刚收容遣送案(2003 年)。一个公民,一个本科大学生公民,因为没有暂住证,被收容,被遣送,被毒打,被剥夺生命;对人权的肆意践踏、对生命的粗暴戕害,违宪审查理应废止恶法——收容遣送办法。“嘉禾事件”中野蛮拆迁搞“四包”、“两停”。
调查表明,这是一起集体滥用行政权力、损害群众利益的违法违宪事件。北京民族饭店选举权诉讼案(1998 年)。该案严重侵犯公民受宪法保护的选举权,但受害人却无诉讼救济之途。“山西奴工事件”。黑砖窑,让黑奴、包身工、集中营这些词语在当今复活;有多少黑砖窑,仅看山西洪洞曹山村的黑砖窑,该窑是一个无营业证、无资源许可证、无税务登记证的小作坊砖窑,砖窑的老板是该村支部书记王东记的儿子王兵兵,衡庭汉(河南籍工头)与王兵兵勾结承包该砖窑;调查发现,从 2006 年 3 月,衡庭汉等人先后诱骗或强迫来自外地的 32 名农民工到砖窑做工;砖窑有狼狗有打手看管,农民工每天工作十五六个小时,没有人身自由;三餐吃馒头、喝凉水,没有蔬菜更无肉食,每顿吃饭不能超过 15 分钟,他们被迫打地铺睡在没有床,冬天不生火炉的黑屋子里;2006 年11 月,砖窑打手打死先天痴呆的甘肃籍农民工刘宝(绰号)然后就地掩埋;“打黑”行动解救出来的来自 12 个省、自治区、直辖市的31 名农民工中有 9 人是智障者。完全无视法律无视宪法!
齐玉苓诉陈晓琪侵犯受教育权案(1999 年)。本案二审判决齐玉苓胜诉,专家认为,该案的判决结合最高法院的司法解释,开创了宪法司法化的先河,通过提起宪法诉讼保障公民基本权利,对推动我国法治进程影响深远,其重大突破具有划时代的里程碑意义。“石家庄女教师受教育权案”。石家庄市某女教师考研被录取,然而其原单位(辞职前的单位)阻挠提供人事档案给女教师,致使其丧失了读研的受教育权。张先著诉芜湖人事局乙肝歧视案(2003 年)。本案涉及到公民的宪法权利劳动权、平等权,张某的胜诉对现行法律制度,对违宪审查制度,提出严重挑战,为法制的创新和司法的改革提供了新鲜素材和强劲动力。交通运输部强制“新进入示范9 省市”运输市场的大客车、旅游包车和危险品运输车辆还加上重型载货汽车、半挂牵引车安装车载导航系统,没有法律法规依据,没有宪法依据,涉嫌强制消费、垄断经营,违法干预车辆运输市场,违宪侵犯自主经营权。
佘祥林案件(1994 年)。村民报案,在湖北某地塘堰里发现死尸,警方认定其为佘祥林之妻,刑讯逼供屈打成招;1994 年一审判处佘祥林死刑,98 年改判 15 年有期徒刑;服刑 11 年后其妻张在玉安然回家,冤案昭雪国家赔偿。违法办案,侵犯人权,违背以事实为根据以法律为准绳的宪法原则。佘祥林付出的代价,理应推进健全法治保障人权,但时隔数年,河南商丘又惊现河南版的“佘祥林案件”——赵作海案,其遭毒打逼供科重刑,而后昭雪伸冤国家赔偿,情节竟然一模一样。天理不在,宪法无存!还有杜培武、王树红、聂树斌、呼格吉勒图案该如何终结!
法学界著名专家认为,宪法事例案例的形成,体现法治的进步,推动文明的发展。宪法事例体现中国社会内在的宪法诉求,体现宪法理念的深化,体现宪法对中国社会广泛的作用和影响。
中国社会呼唤广泛的实质的违宪审查。考察世界法治国家违宪审查,主要有三种方式。一是立法机构违宪审查模式,其最大优点是“审查”具有最高权威性,能够强有力保证法律法规有效贯彻执行;缺点是立法者审查自己及其“自己授权的机构”等的立法达不到严格规范的实际效果,难以保证审查的合理性有效性。二是普通法院审查模式,在普通法院审判活动中适用宪法,在法院司法活动中进行违宪审查,使法院能经常地有效地监督宪法的实施,实现宪法司法化,直接援用或间接援引宪法条文;这种模式要求法官素质要高,法院及法官独立性强,该审查一般属于事后具体审查,不诉不审查,同时由于法院级别原因,审查效率较低权威性不高。三是专门机关审查模式,如设立宪法法院审查,优点是独立机关审查,能实现独立专职审查,权威性高,能做到事后与事前审查结合,违宪审查较严密。缺点是普通法院将依赖宪法法院的判决结果,并对立法有实质性影响。笔者认为中国应当设立宪法法院行使违宪审查。
笔者建议改革我国法院及审级设置。法院系统设置社区调解法院、初审法院、普通法院、上诉法院、终审法院和宪法法院。
另设其他专门法院。社区调解法院,管辖各“乡镇片区”普通民事纠纷的调解(调解不成,“小案”诉至初审法院、“较大案件”诉至普通法院),全部适用简易程序,调解法院调解案件不计算审级。县级单位设置 1个初审法院,管辖辖区内一审民事、刑事案情较简单的案件,适用简易程序或普通程序。地区级单位设置 1 个普通法院,管辖辖区内一审民事、刑事类较复杂案件和一审行政案件,一律适用普通程序。省级单位在其境内较大的地级城市设置 3-7 个上诉法院,管辖片区内不服一审的上诉案件。全国范围内设立 6 个大区级的终审法院(东北沈阳、西北兰州、东南杭州、西南贵阳、华北石家庄、中南武汉),管辖不服二审的上诉案件并设想被授权对具体案件进行“违宪审查”。宪法法院设置在北京、西安和南昌三地,称中国第一、第二和第三宪法法院,以违宪审查、解释法律及宪法司法化为基本职权。
建立宪法法院实现违宪审查是宪法得以全面、正确实施的保障;同时实行违宪审查制度能够进一步防止权力滥用,实现权力相互制衡;实现违宪审查能更好地保护公民的权利和自由特别是基本权利;实现强有力的违宪审查能够防止历史悲剧的重演(像扩大化“反右”以及广泛践踏人权的“文化大革命”就违宪至极!)。
宪法法院最基本的职能是违宪审查。在德国,违宪审查、弹劾案审判、行政争议裁决归宪法法院,联邦大选中的选举诉讼、政党或社会独立组织合法性审查也归宪法法院。韩国宪法法院进行违宪审查,同时还可以对国家机关权限争议、政党解散、弹劾等行使审判权。宪法法院享有法律解释权和适用宪法条文判案权。
宪法法院的裁决是最终裁决具有最高效力。
宪法法院行使职权方式:采用抽象原则审查和具体案件审查相结合的方式。抽象的原则审查,即对某项法律、法规命令进行原则审查,依照法定程序,确定其是否符合宪法之规定。具体的案件审查,即在具体案件发生后,结合该案件对相关联的法律、法规命令是否违宪进行审查。同时,宪法法院有权自行审查违宪案件。根据我国国情,各审级的法院依法对违反上位法、违反基本法律(除宪法外)的抽象“立法”行为和具体违法行为进行“违法性”司法审查;除宪法法院之外的各审级法院,审理案件遇到“违宪性”审查时,得就“非违宪审查之外”的“事实认定和法律适用”作裁判,而后结案,再告知当事人并移送案件至邻近的宪法法院。
宪法法院的组成。考虑中国第一、第二和第三宪法法院根据其担负的司法职责,分别任命大法官若干名,其中四分之一名额由国家主席直接任命;党代会提名四分之一,人代会提名四分之一,政协会提名四分之一,由国家主席任命,任期 5 年,一般得连任一届;规定从无党派的大法官、大检察官、资深律师及法学专家教授中提名。院长由国家主席任命并经人代会确认。宪法法院可设第一审判厅审查法律法规是否违宪,并负责解释宪法和法律;第二审判厅审理具体案件是否违宪;第三审判厅审理行政权限争议、政党违宪及省部级以上首长弹劾案。
再谈谈宪法的司法化(狭义)。狭义的宪法司法化就是适用宪法条文及宪法原则精神判案,包括宪法的直接援用和宪法的间接性援引。直接引用宪法条文判案应为直接援用,通过法官运用审判智慧进行合宪性解释,从宪法角度考量具体案件,从而实现宪法的间接性援引(设想由宪法法院掌管宪法司法化)。在宪法司法化实践中,要注重两个原则:一是首先穷尽其他法律救济的原则,二是宪法最终适用原则。当权利主体的合法权益特别是基本权利受到侵害或影响,而不能得到刑事诉讼、民事诉讼及行政诉讼救济时,就应当根据宪法条文或其原则精神予以救济。比如公民主张劳动权、平等权,诉请消除人事录用中的身高歧视,年龄、乙肝、地域等歧视。提起宪法诉讼,适用宪法判案有其当然的合法性正当性。宪法首先是法,进而才是国家根本大法。宪法是法,具有法律的适用性和法律效力,将其纳入司法过程,成为人们遵守的准则,能够强化宪法的权威性,也能进一步保证宪法和其他法律的全面正确实施。适用宪法判案,能够使公民权利与自由得到切实保障。现行诉讼法的诉讼救济范围主要是当事主体具体的人身权和财产权的损害,当公民的宪法性权利遭受侵害时,就只能依靠宪法适用得到救济,让宪法成为最后一道权利保障线。宪法司法化是建设法治国家宪政国家的要求。依法治国首要的是以宪治国,让宪法应然的权利规定变成公民实然的权利状态。汉密尔顿曾说,宪法的完善不在于它的庄严,而在于它的被适用。
参考文献:
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