地方立法权限问题研究
摘要：党的十八届三中全会后, 中央明确提出要推进国家治理体系与治理能力现代化的重大战略目标。纵观现代国家在完善自身治理体系与治理能力时无不依靠法治的力量, 因此推进国家治理体系与治理能力的现代化的内在逻辑就是法治的现代化, 要运用法治思维与法治方式治理国家, 让法治发挥最基础的支撑作用, 即依法治国。其在立法领域的核心内容就是中央与地方的立法事权的划分, 具体来讲就是《立法法》出台后如何界定地方立法权限问题, 基于中国央地立法体制构建的实践经验, 在中央法制统一的前提下能动发挥地方的治理能力, 扩容立法主体与立法权限, 完善地方立法权限的事后监督制度, 促进中央与地方在各自治理范围充分做到治理体系与治理能力的现代化、法治化。
关键词：地方立法权; 法制统一; 治理能力;
作者简介： 肖冲, 郑州大学法学院硕士研究生, 研究方向:法理学。
2015年《立法法》修改后扩充了立法主体, 将设区的市划入立法主体范围, 另外规定了央、地两级的立法权限, 明确了应有法律制定的“保留事项”, 并且将设区的市的立法范围规定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”, 其构建目的是通过事先的立法权限划分以厘清中央和地方立法权配置问题, 维护国家的法制统一。立法主体继续向下延伸是值得肯定的, 但是本次《立法法》修改仍有不足之处, 对于地方立法权限仍表现出一种“虽放犹收”的保守态度。所有法律思想都力图协调稳定必要性与变化必要性这两种彼此冲突的要求[1] (P2) 。由此, 如何在中央法制统一原则下发挥地方治理能动性, 有效地衔接央、地两级立法, 满足地方立法需求成为立法体制改革中的重要一环。合理划分中央和地方的立法权限, 做到“重大改革于法有据”, 赋予地方“先行先试”的合法性与合理性, 破解地方有益探索时“良性违宪”的窘迫局面。
一、地方立法权限的历史沿革与现实价值
我国立法体制由于不同的历史原因在中央与地方立法权限上经历“放—收—放”的立法事权配置模式。
第一阶段是1949年到1954年, 这一段时期中华人民共和国刚刚成立, 经济凋零, 百废待举, 在这一时期地方各级政权机关都享有与其自身事务相关的立法权, 形成多元的立法主体与最大化的立法权限。根据《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定, 我国立法体制采取中央立法和地方立法二元结合模式。
第二阶段是从1954年宪法颁行至1979年, 该阶段是立法权向中央高度集中的历史时期, 即中央高度集中立法模式。1954年宪法第二十二条明确规定, 全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。随着社会主义改造事业的进展, 国家亟须制定各项法律, 以适应国家建设和国家工作的要求。1955年第一届全国人大第二次会议通过决定:全国人大常委会在全国人大闭会期间授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要, 适时地制定部分性质的法律, 即单行法规。总体来看, 计划经济体制下中央统管一切, 地方不能有效地发挥对于自身管理事务的积极性、能动性。在国土广袤、情况各异的中国, 一元立法体制不可避免地陷入僵化治理的结局。
第三阶段是改革开放至今, 1978年前后基于30年的立法权收放的循环探索经验, 央地关系开始逐渐有中央集权向地方分权转型。1979年, 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定, 省、自治区、直辖市的人民代表大会以及常务委员会, 在“不抵触”的前提下, 根据本行政区域的具体情况和实际需要, 可以制定和颁布地方性法规, 并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。1982年, 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会可以拟订本市需要的地方性法规草案的权利, 并通过1982年宪法予以确认。1986年六届全国人大常委会第18次会议将省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的常务委员会的法律草案拟定权修改为“可以制定和颁布地方性法规”。从1979年到1986年的一系列立法体制改革标志我国央地立法权限在向“遵循中央的统一领导, 发挥地方的主动、积极性”的宪法原则修正与回归。在随后的几年中, 为了响应社会主义市场经济改革, 在“摸着石头过河”的原则指导下先后授予深圳、厦门、珠海、汕头等经济特区所在地的市的人民代表大会及其常务委员会制定经济特区法规的权力, 立法权重心从中央集中立法向地方能动立法、有益探索转移。2000年通过制定《立法法》固定了央地立法权配置格局, 标志着立法权下放已经成为立法领域改革的基本趋势。
由我国央地立法权限变迁的历史演进看, 2015年对于《立法法》的第三次修正是在法治中国建设背景下, 基于中国央地关系的实践和国情, 推进国家治理体系与治理能力的现代化的重大改革措施。党的十八大以来, 我国改革进入深水区, 从以往“摸着石头过河”的经验性思维转变为“摸着石头过河与顶层设计”相结合, 《立法法》本次修改的目的是将立法主体向下延伸、廓清央地立法权限, 做到重大改革先行先试, 地方探索于法有据, 正是立法正义在央地立法权限配置上的逻辑演进。
我国处于“两个一百年”战略攻坚期, 由中央进一步向地方下放立法权是对地方发展经验与治理模式的肯定。计划经济体制下中央以指令、命令形式统筹规划全国社会主义建设的思维显然不适用于社会主义市场经济建设中各地异质化逐渐加大的现实情况。我国是拥有960多万平方公里的广袤地域和13亿多人口的大国, 仅仅依靠中央对于全国各地的特殊需要、独特的历史背景做出符合理性与经验的发展规划是不切合实际的, 其立法成本与产出效益不成比例。随着我国经济发展下行压力的加大, 由地方针对自身特殊情况通过立法程序保障地区发展具有合理性与正当性, 中央与地方立法权限的协调配置、下位法对上位法的有效衔接是必然的。中华人民共和国建设的历史经验与实践结晶不止一次地表明了中央往往得益于地方的有益探索与制度创新。
中央将立法权层层下放, 完善一元多级立法体制, 是政治进程民主化的体现。人民代表大会是实现人民当家作主的最根本的制度安排, 也是行使国家立法权的唯一机关。在1954年到1978年中央高度集中立法模式实践经验看, 法律并没有发挥其功能优势, 长期以来“文件治国”“政策治国”“讲话治国”的计划指令式思维使人民代表大会制度在实际运行过程中出现了与制度设计相左的现象。在有治理需要与立法需求的地方由于缺乏立法权, 直接绕过人民代表大会制度代之以行政色彩浓重的红头文件进行地方治理。如此一来, 人民的意志就不能通过人民代表大会的制度建构完全体现在国家治理过程中, 人们对于立法的认可度不高, 认为法就是管自己, 这不利于中国共产党执政合法性转向法理型统治的治理模式。在世界结构中的中国实质不在于个性或与西方国家的不同, 而在于主体性, 其核心在于形成一种根据中国的中国观和世界观, 并根据这种中国观以一种主动的姿态参与世界结构的重构进程[2] (P31) 。根据我国的国家结构形式和具体国情, 要想同时发挥中央和地方的积极性, 必须采取以中央集权为主、地方适度享有立法权的原则和制度, 这样也有助于避免法律和立法体制的僵化[3]。因此《立法法》规定的法律保留事项以及进一步扩容立法主体不仅是一次立法体制的重大改变, 还是一次深层次的民主训练, 培植人民当家作主的意识, 实现中国共产党领导、人民当家作主、促进全面依法治国的统一。
二、地方立法权限现状考察
基于中华人民共和国成立以来央地立法权限的变迁, 厘清我国地方立法权的发展态势, 在新时代应合理考虑地方治理的需求, 在法制统一的一元格局下, 积极发挥地方的主动性、积极性以完善多层的立法体制。在立法权下放的过程中如何有效地衔接上位法与下位法、防止地方滥用立法权以及浪费立法资源仍是一个亟须解决的现实问题。
1. 中央法制统一与地方治理需求
我国作为统一的单一制国家, 在央地立法制度设计中确立了一元多层的立法体制。首先, 相对于中央层面的立法, 地方立法处于从属地位, 中央立法是上位法地方立法是下位法, 一般来说地方立法不得与中央立法相抵触。其次, 在一元多层的立法体制下, 要有效地发挥地方立法的能动性。所有受法律和习俗调整的民众共同体都一方面使用自己的法, 一方面使用一切人所共有的法[4] (P2) 。毛泽东在1956年发表的《论十大关系》中着重强调:“遵循中央的统一领导, 发挥地方的主动、积极性。”在传统立法观念中, 一元多层的立法暗含人民主权的思想, 将立法权等同于主权, 人民行使国家权力最主要的体现就是对于立法权的行使。卢梭在《社会契约论》中提出“只有经过人民批准的法律才是有效的, 否则就不能视其为法律”[5] (P92) 。我国的立法机关是人民代表大会, 由人民代表大会进行立法是人民主权的象征。由于我国幅员辽阔, 区域跨度广, 是不能实现小国寡民式的人民直接立法体制构想, 因此在中央统一领导下, 由各个地方根据地方特色, 在不与法制统一前提相违背下实行本地区立法活动是大国长期历史治理中探索出的具有逻辑自洽性与实践经验性的分权模式。
如何在“不抵触”原则下“有特色”成为央、地两级立法以及下位法同上位法相衔接的现实困境。《立法法》修改后将立法主体较大的市扩充到设区的市, 有利于地方发挥主动性与积极性, 也是顺应改革开放后社会实践与人民需求的急剧变化的趋势而提升地方治理能力的立法体制改革。对于《立法法》修改后关于立法主体的扩充有两种看法:一是将设区的市纳入到立法主体中能否满足地方治理需求的多样性, 改革开放后有许多地区异军突起, 经济强县等层出不穷, 以“较大的市”“设区的市”为划分标准仍然是以行政级别为立法资源分配的标准, 随着全国各个地区间同质性日益减弱而异质性逐渐增强, 单纯地依靠行政级别进行划分这样计划经济时代指令思维的产物是否能真正满足地方城市治理的需求是值得商榷的, 在没有立法权而又具有较高立法需求的地区就会依然沿用红头文件的方式取代立法的方式, 这样的结果不仅会导致该地区所采用的治理规则紊乱而缺乏政策的稳定性与延续性, 朝令夕改, 还会绕过该地区的人民代表大会直接进行决策而导致人民代表大会的制度功能缺位与失能, 另外这也造成具有良好效果的“良性违宪”成为地方治理的无奈之举。二是立法主体的多元化、分散化是否会冲击中央法制的统一, 地方立法权限的滥用是立法重心下移过程中不可避免的症结, 法出多门以及立法上粗制滥造将势必导致法律冲击我国法制统一的现状格局。如果滥用立法权, 在缺乏有效的监督机制下各地一方面会通过立法破坏改革开放以来我国建立的全国统一的市场经济, 形成地方保护主义, 这不利于稳固我国经济改革取得的成果;另一方面, 各地争相立法争夺社会资源, 势必会造成重复立法、粗糙立法以及对上位法简单的细化, 浪费立法资源, 不能提供良好的社会治理服务, 与《立法法》修改的发挥地方积极性、能动性的初衷不符, 立法领域的紊乱映射到司法领域就导致法律适用的不统一, 妨碍司法公正性以及可预期性的实现, 以至于使法律缺失定纷止争的功能。
2. 央、地两级立法权限的界定
在联邦制国家, 中央与地方立法权的二元化分与单一制国家的差异主要表现在:地方的在美国关于地方立法权的理论基础是以构建“有限性政府”由地方将自有的权利让与联邦。美国各个州基于契约理论建立了美国联邦政府, 并为了保持美国联邦的延续产生第一部成文宪法, 其构建逻辑表明美国各个州在联邦建立前就已经存在, 美国联邦政府的权力是各个州在已有权力的基础上基于契约让渡给联邦政府, 并且在宪法中规定美国联邦政府不得随意修改、限制各个州的权力。根据美国自下而上的政权构建的历史语境, 其央地立法事权表征为各州以及联邦有其专属的立法权限, 并在各自的立法事权范围内不得互相干涉, 各州享有独立的立法权。在单一制国家, 中央在立法领域起到主导作用, 在实践与理论上形成自上而下的立法事权纵向分配格局。在央地关系上, 中央如同一个大家长指导、规划着地方立法领域的各个方面, 并且不同于联邦制国家央地独立的立法权, 以国家整体主义法治观为引领, 中央可以以单方面的意志扩大或者缩小地方的立法权。
在我国央地之间立法权的划分是纵向政治权利配置的重要内容, 也是在原则性下发挥地方治理灵活性, 凸显地方治理特色, 维护中央法制权威与统一的重要改革举措。根据俞琪博士对于北京、天津等城市的地方立法调查“从整体上看, 市容环卫领域设定处罚的条款与上位法之间的平均重复率为21.66%, 安全生产领域的平均重复率为16.03%, 在规范整体上所占据的地位并不明显”, “我国地方立法在重复中央立法方面问题并不突出, 直接进行条文复制的比例更低, 不能认为我国的地方立法机关主要在抄袭上位法的规定”[6]。由此可见, 即使是在法律体系逐步的背景下, 地方立法不仅是在单纯重复上位法的规定, 作为中央立法的延伸仍有创制与试验的空间。《立法法》此次修改不但将市一级的立法权由原来的49个市扩充到282个设区的市, 而且在央地立法权限分配置上将设区的市的立法权限限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”, 对于省一级的立法主体权限范围, 规定“在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下, 可以制定地方性法规”, 并将设区的市的制定的法规的合法性审查权赋予省一级立法主体。另外, 在《立法法》中规定了十一项法律保留事项。首先, 将立法权层级下放, 扩大立法主体范围是平等原则延伸到立法领域的表现, 立法权作为资源初次分配的重要权利, 立法权分配的不平等是源头的不平等, 其以行政等级作为立法权限分配的标杆只会使发达的地区利用立法权为本地区的经济发展保驾护航, 形成大型、特大型的政治经济中心, 使欠发达地区在本就弱势的基础上更没有平等竞争的能力, 与我国共同富裕、先富带后富的政策背反, 本次扩大立法主体范围就是向立法权能平等分配的矫正与回归。其次, 在第8条法律保留事项外再将设区的市的立法权限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”, 对于以上三个方面的语义内涵以及逻辑外延都没有做出清晰的界定。另外在法律保留事项中对于什么是“基本”等词语也缺少具有操作性的规定。大而统之的界定并不利于地方能动地行使立法权, 地方立法或者突破上位法的限制背反“不抵触”原则, 或者被动地等待、依附于中央颁布相关的法律文件, 仅仅将地方立法权限用于重复、细化上位法, 权限界定不明确让社会治理滑向地方保护主义型立法, 在有利可图的事项上争相立法、多有立法造成同位法之间的冲突矛盾不断, 在缺乏利益驱动的事项上规避责任、消极行使职权, 仍然跳不出“一放就乱”的怪圈, 不利于我国法制的统一与治理体系治理能力的完善。
三、地方立法权限的完善措施
1. 加强地方立法的事后监督
由《立法法》修改后对于央地立法权限的设计思路看, 主要沿用事前严格界定范围的方法, 但是人的认知能力的有限性与错综复杂、变化多端的社会生活状况相比, 试图通过事先划定立法权限范围在理论与实践上仍困难重重。缺乏体系完善、协调统一的事后立法监督机制, 只能让法律缺失前瞻性而随着社会生活的变化亦步亦趋。依托逻辑严明的立法监督机制提高地方立法质量, 做到权责统一, 科学立法, 依法立法, 协调下位法同上位法的有效衔接, 加强地方立法的整体性、体系性抑制地方立法保护主义, 减弱同位法之间的矛盾与冲突, 维护国家法制统一。
目前, 我国《立法法》中规定的立法体制的立法审查主要分为主动审查、备案审查、要求审查、建议审查[7]。其中, 主动审查规定在《立法法》新修订的98条到102条。对于这四种审查方式, 虽然我国《立法法》规定规范性法律文件在同宪法法律抵触的情况下可以予以“改变或撤销”, 但是在实际运行中相关机构的事后审查权仍然处于休眠阶段, 这样就不可避免地将逻辑推演过程中具有明责功能的“法律后果”排除在实际操作之外。从构建逻辑以及理性分析得出我国的立法审查机制问题主要在于法律后果的在制度运行过程中的缺失。一个法律规则完整的逻辑建构结构应包含法律后果要素, 一些缺乏法律后果的法律被学者称为宣示性法律, 但是对于立法监督绝对不能仅仅停留在无意义的空气震动上。因此我们要完善立法监督的可操作性, 一是要加强民主监督, 简化建议审查的前置性程序, 公民在具体的生活中对于法律和社会产生的反应最为直接、强烈, 要通过保障公民的参与权, 知情权使公众广泛地参与到地方立法中, 预防地方滥用立法权的流弊, 透明化建议审查的审查程序, 做好审查的结果公示。二是要将审查结果与“改变或撤销”的法律后果相对接。在一元多层的立法体制下要形成一个逻辑结构完整的法律规则, 下位法要在“一元”统合下协调好下位法与上位法的衔接问题。作为下位法的《立法法》要合理利用立法资源着重细化宪法中的宣示性条款, 增强宪法原则在社会生活中的生命力。只有将“改变或撤销”的责任后果变为现实时, 事后的立法监督才能真正发挥其功能与定位, 适应形势的变迁审时度势地做出权衡, 弥补事前划分立法权限在实际运作过程中的缺陷与漏洞。
2. 继续扩容立法主体和立法权限
立法权从中央下放到地方形成一元多层的立法体制, 是理性思考和选择的央地关系模式, 促进地方治理能力的全面提升和治理方式的法治转型, 也是实现“两个一百年”目标、兑现共同富裕承诺的关键举措。目前, 我国对于立法权的配置仍是以行政级别为配置基础条件, 在立法权下放过程中赋予设区的市的人民代表大会及其常务委员会对于管理地方性事务的立法权, 将地方立法权向下延伸的界限不再限定于经国务院确定的较大的市。经过对较大的市和设区的市的立法经验的总结, 应当有计划地将立法权下放到县级政权。一部分学者表达了对于地方立法权的扩大的忧虑, 担心立法权下放后地方立法权会被滥用, 另外由于我国的法律体系已经形成, 立法随着经验、实践的总结与积累逐渐细化, 地方的立法空间依然不大, 将立法权下放到市级乃至基层, 地方立法的重复立法现象会更多, 造成法律文本的冗长, 与中央下放立法权的原意背反。但是也有学者认为在当前立法体系逐步完善的背景下, 此次立法主体的扩容是一场局部的立法体制改革, 不太可能对法制统一造成严重的不利影响[8]。
由我国央地立法权配置体制的历史演进看, 在经历僵化的中央高度集权立法体制后, 立法权的下放已经成为立法领域的重要趋势。立法权关系到地方自主治理空间的大小和社会法律关系形塑力的强弱, 立法实践亦与一方民众的民主训练、论辩理性和法治修养休戚相关[9]。在经济改革的背景下, 有立法需求的经济强县在缺乏立法权时往往以“上有政策, 下有对策”的方式来回应地方的治理需求, 这样不管地方立法权是否顺延到县一级政权, 在地方治理总有“对策”即红头文件等来应对地方立法权限的不足。这样不仅使地方治理的“先行先试”于法无据, 还虚化了地方人民代表大会制度的功能建构。另外, 设区的市的立法权仅可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”进行立法, 也表现出中央对于立法权限下放造成地方立法权扩大的担忧与预防。对于这三项事务的文义理解不应放在过于窄小的范围, “等方面的事项”也应做“等外等”的理解。对中央法制统一的强调虽然可以防止地方立法权的滥用、立法资源的浪费, 但是地方政权也会因此回避问题的实质性解决, 仅仅依靠理性与逻辑的事先设定立法权限范围将会造成静态的法律文本与动态的社会实践的紧张关系, 对地方立法权限的限制仅靠事先预防是不能实现国家法制统一的立法目的, 更应当推进与之相配套的事后立法监督机制在动态变化的基础上把握地方立法权限的范围。因此, 在总结以往地方立法经验的基础上将立法权逐步下放到县级政权, 有利于整合和优化多元社会立法资源, 让基层民众能参与自身利益相关的地方决策, 增强立法的民主性和社会的回应性, 使地方治理问题以法治思维、法治方式予以纠正和解决。
四、结语
根植于我国地方立方权限配置的历史经验, 将立法权限有中央下放到地方不仅破除了立法权神秘的色彩, 贯彻了平等的宪法原则, 还形成与完善一元多层的立法体制, 有利于中央与地方在各自的立法权限范围内推动治理能力与治理体系的现代化。中央与地方的立法权配置是一个随着社会实践变迁不断变动的动态过程, 事先并不存在完美的、一劳永逸的立法范本, 我们应将立法资源从纯粹的事先立法权限划分转移到整个立法机制的构建上, 只有激活对于地方立法的事后监督机制, 在立法的运行过程中才能发挥地方立法的灵活性、积极性、主动性, 与时俱进地通过地方治理法治化有效实现人民当家作主, 拓展法治路径, 实现法治中国建设的理想愿景。
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