环境权入宪的冷思考
摘要：十九大强调加快生态文明体制改革, 建立美丽中国, 着力解决突出环境问题。2018年宪法修正案, 增加了有关环境保护与生态文明建设的内容。但是修宪依然对环境权入宪问题采取了审慎态度, 宪法修改仅采取了生态文明建设的目标规定, 这进一步证明了我国关于环境权的理论和实践仍然有待深入研究和发展, 环境权入宪时机尚未成熟。
关键词：环境权; 环境宪法; 人权;
作者简介： 孔德震 (1993-) , 男, 中共中央党校研究生院2016级硕士研究生, 研究方向:宪法学、行政法学。
Abstract：The 19th National Congress of the Communist Party of China emphasized accelerating the reform of ecological civilization system, building a beautiful China, and focusing on solving serious environmental problems.However, the revision of the constitution still takes a prudent attitude towards the incorporation of environmental rights into the constitution. The amendment of the constitution only adopts the goal of ecological civilization construction, which further proves that the theory and practice of environmental rights in China still need to be further studied and developed, and the time for the incorporation of environmental rights into the constitution is not yet ripe.
Keyword：environmental rights; environmental constitution; human rights;
Received： 2019-05-08
一、环境权理论的变迁
(一) 环境权的概念及内涵
环境权是国际法和国内法广泛使用的一个新型法律概念, 对环境权存在两种不同的认识:一种是“环境的权利”即自然环境拥有的权利, 而不是人类对一个健康环境拥有的权利;另一种是“对环境的权利”即人类对环境的权利, 是人类对环境认识的深化, 充满了对环境的重视和珍惜。
《斯德哥尔摩人类环境宣言》曾对环境权定义为:“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中, 享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利, 并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”[1]1982年蔡守秋教授发表的《环境权初探》将环境权理论引入国内, 关于环境权的定义问题引起了学术界的广泛讨论和研究, 依据研究内容和范围不同将环境权分为广义环境权说和狭义环境权说。
持广义环境权说的学者, 有些主张环境权是环境法律关系主体有享用适宜环境的权利, 也有保护环境的义务。[2]环境权是基本环境权利和基本环境义务的有机整体, 相互联系不可分割。有些主张环境权是人的一项基本权利, 是新型人权, 环境权的主体包括当代人和后代人, 环境权的对象是人类环境的整体, 环境权是由多项子权利组成的内容丰富的权利体系, 它包括环境使用权、知情权、参与权、请求权。[3]还有些主张环境权是环境法律关系的主体享有适宜健康和良好的生活环境, 以及合理利用环境资源的基本权利。[4]持狭义环境权说的学者, 有些主张要对环境权在权利主体和内容两方面同时予以限缩, 环境权的主体应仅限于自然人, 环境权内容仅限于实体性的权利, 不包括经性权利和程序性权利。[5]
(二) 环境权的产生及原因分析
环境权作为一项人类的基本权利不是凭空产生的, 其产生与当时历史的物质经济基础有密切的联系。20世纪60年代, 美国工业化进入快速发展阶段, 以消耗自然资源为基础的工业部门快速发展, 同时伴随着自然资源的不断破坏与浪费。联邦政府奉行自由放任的市场经济政策导致企业盲目无节制地开发、浪费资源现象日益严重。一些科学家和学者开始逐渐对环境问题表现出担忧和关注。
1. 环境权的提出。
多数学者赞同, 环境权的提出始于1960年, 西德一名医生就关于北海倾倒放射性废物行为侵犯人权向欧洲人权委员会提出控告此行为违反了《欧洲人权条约》中关于保障清洁卫生的规定, 属于侵犯人权行为, 进而引发环境权是否进入人权清单的大讨论。
2. 环境权入宪的原因分析。
环境权的产生绝非偶然, 背后一定有其产生的时代背景和原因:
第一, 环境持续恶化。环境权的提出最直接的原因就是日益恶化的环境威胁到了人类生存, 人类被迫反思人与自然的关系, 摆正人类在自然界的地位。20世纪30年代开始, 世界范围内开始出现一系列公害事件:例如伦敦烟雾事件、疼疼病事件、洛杉矶光化学烟雾事件等;莱茵河、泰晤士河变成臭水沟;南极企鹅体内检出DDT;格林兰岛冰盖中, 铅和汞含量激增。60年代之后, 局部的环境污染逐渐演变成了全球性的问题, 全球性的环境危机频繁发生, 主要有酸雨、臭氧层破坏、全球气候变暖、生物多样性锐减、森林面积急剧减少、突发性环境污染事故及大规模生态破坏。20世纪60年代, 国际上将环境问题列为世界第三大问题, 在全球范围内引起了人们对环境问题的警觉。
第二, 环境资源的稀缺性。在生产力低下, 人口较少的历史时期, 人对环境要素的需求远低于环境资源的供给能力, 所以在当时的观念中认为环境资源是取之不尽, 用之不竭的, 并认为“在外部世界中, 有一些物品数量如此丰富, 使用其一定数量于一个目的并不影响使用其他数量于其他目的。例如:我们所呼吸的空气即是这样一种自由取用的物品。”[6]随着时代的进步、科学技术的迅猛发展, 生产力水平的大幅提升, 加之人口规模的不断扩大, 征服自然的欲望逐渐膨胀, 促使人类开发自然环境的能力达到前所未有的程度。人类赖以生存所需要的纯净的水、空气和阳光等基础环境资源开始逐渐显露出其有限性和稀缺性, 社会必须通过对权利的重新配置以缓解生存和发展之间的矛盾。
第三, 自由市场经济制度的弊端。自由市场经济制度把整个社会关系商品化, 按照等价交换原则, 通过市场的供求关系来调节资本的流动和资源的配置。为了实现利益的最大化, 自由竞争的市场主体, 大多会选择投资在最短的时间内产生最大收益的生产项目, 这些生产项目又大多以疯狂地掠夺自然资源和严重的环境污染为代价获取利润。在这样的经济制度下, 市场主体只追求短期的暴利, 不顾社会和自然的长远发展。因此自由市场经济体制下资本不会自发的流向需要大量的长周期的初期投入以进行环境保护, 不可避免的出现“共有物的悲剧”, 当每个人都在追求自身利益的最大化, 当对共有物 (如空气、水) 的利用超过了其承载力时, 最终会给每一个人带来毁灭性的灾难。
第四, 政府失灵。虽然通过政府的行政干预可以弥补自由市场经济失灵带来的弊端, 在环境保护方面做出来积极的贡献, 但我们发现政府也不是万能的, 它也可能失灵甚至失控。这一时期, 各国政府大多追求经济的高速增长, 并制定相关的政策与法律刺激经济的快速发展, 放纵人们高消费, 高耗能。再加之政府的理性有限, 面对环境变化的多样性、偶发性、复杂性以及数据信息整合能力不足, 使得政府对环境污染和破坏反应迟缓, 有时甚至做出错误的决策, 造成更加严重的环境污染, 给企业和社会公众产生了错误的引导。
二、学术界对环境权入宪的探索
(一) 环境权入宪的法律逻辑
环境权作为一项基本的人权被国际社会所承认, 如日本学者松本悦认为“《人类环境宣言》把环境权作为基本人权规定下来, 环境权是一项新的人权, 是继法国《人权宣言》、苏联宪法、《世界人权宣言》之后人权历史发展的第四个里程碑。”环境权是具有基础作用的基本权利, 是实现其他基本权利 (生存权, 生命健康权等) 的必需条件。因此, 环境权作为一项综合性权利, 包括政治权利、社会权利、文化权利、财产权和人身权等诸多内容, 任何传统的权利和宪法枚举的基本权利都不能涵盖环境权的内容, 为环境权入宪创造了可能的前提条件。2004年的宪法修正案将“国家尊重和保障人权”写入宪法, 为环境权入宪实现与人权一般条款的呼应提供了宪法支持和保障。
(二) 国际人权公约的推动
由于人权自身的普遍属性, 使其很快得到国际社会的一致认可并成为各国的政治目标和行动指南。各国通过国际公约的签署、批准转化为国内法实施保障人权。目前, 我国政府已经签署了23个国际人权公约, 虽然这些国际公约中没有明确关于环境权的条款, 但一些人权条款中已经有涉及环境权的具体内容。如《经济、社会、文化权利国际公约》第十一条第一款规定:“本公约缔约国确认人人有权享受其本人及家属所需之适当生活程度, 包括适当之衣食住行及不断提高之生活环境。”这里的提高生活环境包括国家有义务确保人民享有更少污染的空气、水、土壤等。国家有义务采取切实措施予以保障已经批准的人权公约。环境权成为其他一切人权基础的背景下, 宪法仅仅设立人权的一般条款远远不够, 还应该进一步努力确认环境权的宪法地位, 提高其法律保护的层级, 这不仅可以彰显我国对人权 (包括环境人权) 的重视, 还可以展现我国作为一个负责任的大国积极履行国际公约的国际形象。
(三) 我国环保理念的转型升级
我国政府对环境问题日益重视。在1992年世界可持续发展思潮的影响下, 我国政府提出中国环境与发展十大对策, 认为实行可持续发展战略是加速中国经济发展和解决环境问题的正确选择和合理模式。1994年国务院批准《中国21世纪议程》, 十六届三中全会首次提出:坚持以人为本, 树立全面、协调、可持续的发展观, 促进经济社会和人的全面发展。十七大首次提出生态文明, 十八大报告中将“生态文明”列入建设中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局, 从国家层面提升了对生态环境的重视。十八大以来“绿色发展”成为热词, ***在不同场合多次表达了生态文明建设的重要性、紧迫性、艰巨性。十九大报告强调创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念, 加快生态文明体制改革, 建设美丽中国。国家从人与自然是生命共同体的高度, 尊重自然、顺应自然、保护自然的理念已经得到国人的普遍认同, 为环境权入宪营造了积极的社会氛围。
三、环境权入宪的机遇与困境
(一) 环境权入宪的新机遇
十八大以来, 我国环境保护迎来了新的时代机遇, 以***总书记为核心的党中央做出一系列深远的具有战略意义的工作部署, 全党全国贯彻绿色发展理念, 重视环境生态保护, 加快生态文明建设。“绿水青山就是金山银山”的理念深入人心, 节约资源和保护环境的基本国策不断推进, 绿色生产生活方式得到普遍接受。
党中央高度重视生态文明建设, 中央深化改革领导小组38次会议中有20次提到了生态文明体制改革, 通过改革促进我国生态环境质量不断改善;各级环保部门积极落实中央环保政策, 并执行大气、水、土壤污染防治行动计划, 坚决打赢蓝天保卫战, 深入推进水污染、土壤污染治理;环保社会组织和新闻媒体参与环保积极性提高, 主动发挥监督、宣传、维权职能;人民群众对环境质量的要求越来越高, 生态环境问题已经成为重要的民生问题。随着人们的物质和精神水平的不断提高, 绿色生活方式被普遍接受, 人民群众对优质生态的需要越来越迫切。
从全国范围内来看, 绿色发展理念深入人心, 从中央到地方, 从总书记到每一名人民群众, 都认同并愿意为建设美丽中国而奋发努力。生态环境改革的不断深入, 环保观念的不断强化升级, 都为环境权入宪提供了现实的依据, 为环境权入宪营造了良好的社会氛围, 使环境权入宪具有了现实可能性。
(二) 环境权入宪的现实困境
我国1982年宪法中涉及环境的条款多为环境政策和对自然资源归属问题初步判断, 主要侧重于政治宣誓。近年来, 尽管我国现代化进程不断深入, 但是长期粗方式的发展带来了环境问题的集中爆发, 严重影响人民群众的幸福感和获得感。虽然主张环境权入宪的声音越来越多, 但环境权入宪仍存在不少阻力和障碍。
1.环境权理论体系架构不完善。我国环境权研究起步晚, 学术界又对环境权的一些基本范畴未达成共识。对环境权性质的认识, 就有肯定说和否定说之争, 肯定说中又有不同的学说观点。否定说认为, 环境保护只需通过扩大传统的人格权和财产权的保护, 并完善侵权理论, 没有必要再确立一个模糊的环境权;主张肯定说的观点也分为不同的学说:人权说认为公民的环境权是一项新型人权或者是人权的重要组成部分;人格权说认为环境权的主人是公民, 公民的环境权益包括人身权益, 侵犯环境权的后果又往往表现为身体健康的损害, 因此认为环境权属于人格权;人类权说认为环境权是指人类作为一个整体或地球上的所有居民共同享有的权利, 不仅环境权性质和内容不确定, 而且还存在环境权概念模糊、环境权主体不清晰等理论问题。所以环境权理论研究还不能为其入宪提供坚实的理论支撑。
2.科技水平相对落后。西方发达国家在预防和治理环境问题方面运用了大量的先进科学技术, 努力协调和平衡经济发展和环境保护的关系。随着西方社会对环境问题进行了深入的反思及对环境保护的重要性进一步认识之后, 他们开始将高新技术产品运用到环境保护之中。现阶段我国在环保科技、治污手段方面和西方发达国家距离较大, 仅仅是空洞的进行“环境权入宪”可能会导致更多的环境问题。
3.近几年我国环境保护制度的构建取得一些成就, 学界已从多角度对环境权进行宏观的制度化探索和构建, 从私法保护到确立以公众参与为主的程序保障, 从环境专门诉讼机制到公益诉讼制度的建立等。我国地方立法也出现涉及一般环境权的条款, 例如2005年修改的《上海市环境保护条例》第八条规定:“一切单位和个人都有享受良好环境的权利, 有权对污染、破坏环境的行为进行检举和控告, 在直接受到环境污染危害时有权要求排除危害和赔偿损失。一切单位和个人都有保护环境的义务。”2002年修改的《福建省环境保护条例》第九条规定:“公民有享受良好环境的权利和保护环境的义务。一切单位和个人有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告;有权在受到环境污染损害时要求赔偿。”这些法律规定层级较低, 适应范围较窄, 影响力有限, 我国在环境保护制度建设上与西方发达国家仍有较大差距。
对环境权入宪的冷思考, 不是反对环境权入宪, 而是对环境权入宪的坚定支持。环境权入宪是公民切实享有环境权益的关键立法环节, 我做的工作就是想通过反思并有针对性的克服环境权入宪的障碍, 从基础层面推动环境权入宪的进程。通过分析论述, 笔者认为, 现在环境权入宪条件尚未成熟, 需要理论上克服环境权理论研究的弊病, 总结实践中环境公益诉讼的法律经验, 积极构建相关的环境权保护的制度;需要每一位公民转变观念, 提高环境保护意识, 践行环保理念。虽然中央现在积极推动和倡导绿色发展理念, 但我们不仅要转变发展观念而且要从生活实践中做起, 践行绿色生活方式, 拿起法律的武器积极维护自己的环境权益, 从而倒逼我国环保制度建设不断完善。只有当环境权理论和环境保护实践都得到较为成熟和稳定的发展, 才是环境权入宪的最佳节点。
参考文献
[1]吕忠梅.论公民环境权[J].法学研究, 1995 (6) .
[2]蔡守秋.论环境权[J].金陵法律评论, 2002 (春季卷) .
[3]吕忠梅.环境法新视野[M].北京:中国政法大学出版社, 2000.
[4]严厚福.环境公益诉讼原告之确立---扩大“环境权益”的范围还是确立自然物的原告资格[J].北大法律评论, 2007 (1) .
[5]吴卫星.我国环境权理论研究三十年之回顾、反思与前瞻[J].法学评论, 2014 (5) .
[6]曲格平.中国的环境与发展[M].北京:中国环境科学出版社, 1992.
