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【题目】我国应急物资储备管理流程优化探究
【第一章】流程再造视角下应急物资储备管理分析绪论
【第二章】应急物资管理与流程再造相关理论基础
【第三章】应急物资储备管理的现状分析及流程诊断
【第四章】应急型物资储备管理流程再造
【第五章】应急物资储备管理的流程有效性分析
【结论/参考文献】应急物资储备管理体系构建研究结论与参考文献
第三章 应急物资储备管理的现状分析及流程诊断
3.1 应急物资储备管理的基本环节
应急物资的储备是应对突发事件必不可少的支撑和保证，是成功处理应急灾害的重要一环。近年来，国家对应急物资储备管理愈发重视，学者们也对应急物资储备体系的构建建言献策。张永领在文章《我国应急物资储备体系完善》中对应急物资储备的整个体系，分别从社会视角、行政视角及储备模式视角下进行了详细的划分。认为应急物资储备体系的构建不仅仅是将物资进行有效存储的本身，而应是多层次的，要加强动员政府、家庭、企业等社会各单元的联动，用科学化和信息化来提高应急物资储备的效率，提高社会各界对应急物资储备的重视[14].
我们通常所定义的应急物资储备管理，仅仅局限于对物资如何进行有效存储，故存储库的选址，物资的种类、采购和存储成为物资储备管理的重头戏。然而，当突发公共事件，自然灾害发生时，我们的应急物资却无法有效的到达难民手中，甚至有些派不上用场的物资白白腐烂库中。这类的现象屡见不鲜。可见，若应急物资储备的管理仅仅侧重于存储上是远远不够的。因此，笔者认为，应急物资储备管理体系的构建，涉及到很多的问题，它贯穿于突发性公共事件的全过程。在常态和非常态下，应急物资储备都发挥着巨大的作用。下面将从应急物资储备管理的常态下的日常管理，以及非常态下调用过程及回收使用三方面详细进行描述。
（1）在救援物资的日常管理工作中，首先要进行应急物资分类目录的编制。
应急物资一般分为简单救生类和生活类两大类，要将不同种类不同类型的应急物资编制成明晰的目录使管理更加简便。其次，是要做好应急物资的储存管理。其中包括要使用现代化的管理手段做好物资的采购、入库、出库、保管、维护等各方面的管理工作，并保证充分供应，把物资管好管严；进一步建立应急储备物资管理制度，完善救灾物资储备工作内容、制定救援物资的入库验收制度、明确中央及各级政府对救灾物资采购、调配及使用的权限和程序、健全物资日常管理规章制度等；严格制定储备仓库。以至在应急物资的日常管理工作中，能让各类应急物资保质保量的进行存储。
（2）当突发性公共事件发生时，要把好物资的调拨使用关。应急物资，有关受灾人民的生命安全，必须在物资调用时严格把关，严防贪污挪用或其他意外的发生。其一，完善应急物资储备的审批程序；二是明确救援物资调运要求；三是加强管理检查。
（3） 当应急结束后，做好应急救援物资的使用回收工作。加强应急物资的使用回收有利于提高救援物资的使用效率，节约政府应急开支。特别是有些救援物资属于能够长期反复使用的，可以回收继续利用。因此，建立明确的应急物资发放要求，完善物资统计报告制度并准确完整的记录应急物资储备和使用情况，将其逐级上报，确保账目和实物相符；签订回收物资合同，明确各方责任；建立完善应急物资使用回收期限及报废办法，报废过期物资并及时处理，严防将过期有问题的物资发放给灾民，避免造成不良影响。
3.2 应急物资储备管理的现状分析
自 1998 年的张北地震之后，我国建立了应急物资储备制度。经过这些年的不断发展与完善，应急物资的储备在各类灾情中发挥了十分重要的作用，及时挽救了无数人的生命。
（1）应急物资储备管理制度初步建立。近年来，大到中央级，小到地市级乃至各个企事业单位，都逐步制定了结合当地实际情况的应急物资储备管理制度。
如中央在 1998 年制定的《民政部、财政部关于建立中央级救灾物资储备制度的通知》。通知中对民政部在物资储备的管理职责进行了明确的界定：如负责储备物资管理细则的制定并督促代储单位贯彻执行；负责管理储备物资的调用及相应的费用结算；定期检查储备物资仓库点及代储单位的保养情况；向财政部定期汇报储备物资的更新计划以及费用结算等情况[15].并对应急物资的采购种类、管理和使用原则、经费批复、采购、存储方式等等进行了详细的说明。北京市安全监督管理局文件中《关于加强生产经营单位安全生产应急管理工作的指导意见》中也特别强调了对应急物资储备的管理的加强。意见中要求在公共聚集场合的企业单位及高层写字楼都需要配备相应的防毒面具、照明、消防应急设施及救生器具；在工业企业、生产经营单位等，都需要根据具体的情况配备相应的救生器材和必要的应急物资装备。可见各政府部门对应急物资储备管理的重视。
（2）物资储备体系纵横网格体系初步构建。为了使应急物资更快更准确的到达受灾当地，建立一个纵横交错，覆盖广泛的应急物资储备网络尤其重要。目前，在民政部的指导下，我国已建成的中央级的物资定点储备库有 18 个，分别分布在北京、天津、沈阳、哈尔滨、合肥、福州、郑州、武汉、长沙、南宁、成都、昆明、拉萨、渭南、兰州、格尔木、乌鲁木齐、喀什这 18 个城市。这些中央库主要存储生产周期长且通用性较强的物资，包括帐篷类、衣被类、装具类等 3 大类 14个品种的应急物资。初步建立了比较完善的救灾物资储备网络。
（3）应急调配机制逐步形成。民政局建立了一套较为完整的调度工作应急机制以提高救灾物资的调配能力。一方面是通过快捷铁路、公路运输，发展绿色通道。其次，整合各种力量来完成应急物品的装运工作。比如利用市场手段，在一小时之内可以征集尽可能多的劳动力；或者通过社会志愿者，让他们参与整个物资的输送工作；还可以通过双拥工作平台的使用，加强与各部队的合作，建立军民联动的应急工作调配机制，使军队力量成为完成重大紧急任务中的主力。三是一个强有力的现场指挥系统已初步建立。在重大突发事件调度工作中，由民政部门，公安部门，交通运输等多部门人员组合而成的强大的指挥系统，在运送工作现场发挥着强大的作用，他们负责组织，协调，调度等整体工作的布局。以天津市为例，近年来，根据国家部委有关规定，天津市民政局与铁路部门联合，建立了交通，物流等部门之间的信息通报制度，当灾难发生时，将通过信息通报给相关铁路部门，优先安排运输救灾物资。同时简化部门之间办事流程，提高办事效率。并且在新疆，四川，青海，山西，河北，甘肃等地，输送了中央级物资储备共计 50 万件，市级应急物资超过 40 多万件，在救灾工作中发挥着重大的作用，得到了国家民政部门、天津市有关领导的充分肯定[16].
然而，在应急物资储备管理制度日趋完善、储备体系的构建日益科学化的今天，我们不得不看到，无论是中央级的物资储备还是地市级的物资储备，都存在着明显的做法差异。比如地市级的应急物资储备的管理中，经费的来源存在明显的不同。云南省的储备经费拨款主要来源于云南省的省民政厅和省财政厅共同上报。而在宁夏、陕西等地却没有明确的负责部门。这就造成，有些地方经费充沛，能够及时的采购物资，对缺少的进行及时的补给，而有些地方因为财政来源不清，而不能及时拨款，导致仓库中的物资种类不能得到及时的更新和流通，造成了大量浪费抑或当突发事件发生时不能做出及时的应对，造成大量的人员伤亡。同样，中央级别的应急物资储备管理与地级市之间也存在着很多做法的不同。造成这些不同和差异的原因多种多样。
在灾难多发的，同时又作为世界第二大经济体的中国，应急管理的能力反映着我国的综合国力。在经历了汶川地震、SARS 疫情、南方水灾等自然灾害的今天，我们的应急管理不断的取精华去糟粕，不断发展追赶上国外发达国家的脚踪。但是，仍然存在着诸多的问题需要我们去发掘去完善。直至今日，在应急物资储备管理过程当中，仍然出现了诸多管理混乱、储备不当、资金短缺、仓库分配不均等现象。我们透过这些现象看到本质，发现问题才能解决问题。本文会在下一章详细的阐述。
3.3 应急物资储备管理的问题诊断
2013 年 10 月 7 日，浙江省余姚市受台风“菲特”的影响，遭遇有史以来最严重水灾。截至 2013 年 9 日 12 时，全省总计 874.25 万人受灾；宁波余姚、奉化，湖州安吉，绍兴上虞等 18 个县（市、区）的城区受淹。截至 9 日 14 时，全省 15座大型水库和 39 座中型水库超汛限。记者进入一片汪洋之地采访当地受灾人民时向记者表示：受灾之后一颗白菜需要 100 多块钱，东西急缺，有些人已经被困几天没有吃上一点东西，最急需要的是水和食物，但是却不知道能去哪里领取。有关人士称，余姚市交通局已经成为了收容场所，大批群众躲在交通局里面用报纸裹着避难过夜，没有食品也没有恢复供电，一些受灾群众连被褥都没有。有网友甚至在微博上抱怨称：“为什么这次浙江受灾、余姚受灾看不到大量其他省市搜救力量的支援？难道是灾情不够严重？现在余姚极度缺乏救灾资源。”水灾发生已经3 天，可是仍然有大批的灾民生活在无水无食物无法出行的窘况之中。
上述问题，无疑暴露了我国应急物资储备管理体系存在的一些深层次问题。
物资储备管理体制陈旧，管理环节重复，我国自古以来便有地方割据，诸侯各霸一方的历史现象出现。而这样的封建集权与地方分权的治理模式，也一直影响到了如今的应急物资储备的管理之中。应急物资储备管理体制是建立在以行政管理为基础的垂直管理行政体制之上，条块分割严重，协调能力差，使得资源配置不合理，不能对危机做出及时的应对。
其一，表现在负责应急物资储备的主管部门上。2003 年 1 月 1 日，由民政部出台的《中央级救灾储备物资管理办法》正式实行，这是中央级救灾物资储备最重要的法律依据，《管理办法》具体规定了中央级救灾储备物资的原则，要求；且由民政部和财政部主要负责物料的采购和存储，并规定了相应的主要职责。2004年，国家水利部出台了《中央级防汛物资管理办法》。这同样是国家防汛物资储备管理的重要法律依据。《管理办法》中同样规定了由水利部和财政部负责防汛物资的采购和储备工作，并详细阐述了相应的职责与要求。
由此可以看出，中央级的救灾物资和防汛物资是由不同的部门负责的。水利部门和民政部门的管理是相互独立，互不干涉，工作的中心很难有重叠的部分。
余姚水灾发生之后，即应该做到防汛工作，同时有需要其他部门进行配合。这种情况下，部门之间没有充分的协调机制，极容易出现相互扯皮，互相推诿的情况。使得应急物资不能及时到位，发生了很多哄抬物价，无饭可吃无衣可穿，怨声载道的情况。
除此之外，在国土资源部，原国防科工委等政府部门都有不同形式的物资储备，由于管理体制和运行模式的不同，存储仓库不同，加之信息不能及时共享和沟通，极容易造成物资的重复采购，或者在某些物资上出现空白，导致资源的重复建设和浪费现象。归根到底，这是以行政管理为基础的垂直管理体制的原因。
因此，成立一个独立的应急物资储备管理部门，抑或整合现有零散的管理部门，是对物资储备进行流程再造的首要环节。
其二，表现在应急物资储备的管理环节上。台风“菲特”自 10 月 5 日便登陆了浙江余姚等地，到 9 日，仍然后灾民反馈无法得到充分的物资供给。4 天的时间之内，应急物资仍然没有到位，从灾难发生到应急物资到位的时间太长。发生灾害后， 首先需要灾区省级民政部门向民政部提出使用物资储备的申请，民政部审核同意后，向代储单位发出调配通知，储备物资的接收发放以及回收运回代储单位的工作则由申请单位负责，调运所发生的省际运费由申请单位负责承担。同时中央调令下达中出现许多不必要的环节：如报批制度等。从灾区到代储单位之间的环节过多，这些不必要的业务环节势必影响了整个调运物资的过程。因此，简化重复的环节，重塑应急物资储备管理的流程是本文接下来重点探讨的问题。
3.3.1 应急物资储备参与主体单一，应急联动能力差
这里所说的应急物资储备的参与主体分为两种情况。
第一种是在行政视角下的物资储备参与主体。即救灾物资储备主要负责部门、代储单位、定点仓库已经定点仓库所在当地政府。由于我国参与物资储备的主体众多，发生了诸多条块分割，权责不清的状况。并且当前还未颁布相关规定来界定这四个主体的具体权责关系，各主体之间的关系缺乏规范。当灾难发生时，需要与交通、电力、供水、消防、医疗等各个领域进行合作，使得资源无法有效联动，不能尽快的整合物资进行调配。距离“自然灾害发生 12 小时之内，受灾群众基本生活得到初步救助”的国家要求甚远。
第二种是在全社会视角下的物资储备参与主体。包括政府、企业、市场（流通）、家庭、非政府组织等。政府是整个物资储备环节的核心。其储备量大，种类丰富，并且已经初步形成了全国性的物资储备网络，能够第一时间以最快捷的方式送达到受灾地区，保障人民群众的生命财产安全。企业通常有两种参与形式，一种是受政府委托，作为代储单位；一种是与政府签订某种物资生产合同，当灾难发生时，能够进行及时生产，为后续物资补给做了保障。然而，企业的代储能力和生产能力有限，只能存储或者生产某一种，或者某几种应急物资，不能及时有效的送达受灾当地。市场对应急物资储备意义重大。应急物资的种类一般都是在市场中流通的物品，其种类多，且储存量大，政府的物资储存只能满足救灾初期的需求，而透过市场参与能源源不断的保障物资的供给。然而由于市场物品过于分散，需要制定具体的战略克服。非政府组织比如红十字会，建有专属的救灾医疗物资定点机构且分布广泛，能够在受灾时自觉快速抵达现场进行攻击。家庭不仅仅是承灾体，同样也是灾害应对者。在救援团队和应急物资抵达之前，家庭应当学会自救、互救，因此也应当具有一定的应急物资储备。然而，当前政府是应急物资储备的最大主体，企业作为代储单位和生产部门在积极配合，但仍然应当加强工作效率，并且提高承担自我风险意识，建立自我物资储备。我国的慈善组织才刚刚兴起，目前并没有完全的参与到救灾物资储备的过程当中。以家庭为单位的在灾难当地最重要也是分布最密集的参与体，缺乏自救意识和一定的应急物资储备，导致受灾后完全依靠政府的帮助，发生很多被困受饿的情况。由此可见，这 5 个参与的组成部门目前还没有形成一个完整的联动机制，各方面都有很多弊端与缺陷，力量不均衡，且各组成部门没有良好的信息互动机制，使得受灾时无法及时有效联合做出快速的反应。
因此，建立其各参与主体的有效联动机制，也是应急物资储备管理流程中不可忽视的问题之一。
3.3.2 储备模式单一，缺乏有力监管机构
目前我国的应急物资储备模式存在明显的问题。2014 年第九号台风“威尔逊”重创海南省，当地民政部门随即启动应急响应机制，向重灾区的灾民分发救灾物资。然而，在分发的救灾面包中，发现 290 箱发霉面包。此事引发了受灾人民群情激奋。事发之后，海南省民政厅救灾处处长被停职，有关部门对“发霉面包”一事公开道歉，并查处涉嫌生产面包的企业单位。无论是出于何种原因，出现“发霉面包”这样比较低等的错误，暴露出了在物资物料的采购、保存、管理、检查、发放等救灾环节上还存在漏洞，说明救灾工作还过于粗糙，显得不够专业。
当前我国的物资储备模式主要是以实物储备为主，对合同储备与生产储备的储备模式尚未得到重视。在《中央级救灾储备物资管理办法》和《中央级防汛物资管理办法》当中，只提到了实物储备管理方式。然而实物储备的流动性非常小，有些物资已储备很多年，非常容易发生食品的发霉和变质，并且储备仓库有限，储备物资的种类和数量也是非常有限的。其次，在有些地方政府与企业签订了物资储备管理协议，进行联合储备，一些企业成为了政府的代储单位。但是管理协议中当中并没有明确规定双方的权利和义务。此外，在采用了生产储备方式的地方，对生产物资企业也没有明确的规定，实践方式多种多样，缺乏相应的监督管理机制，无法保证生产物资产品的质量。在“发霉面包”事件中，救灾食品是省民政厅救灾处向海南华建贸易有限公司进行购买的。而食品中蛋糕、面包、饼干等共1127 箱，合计 5.73 万元的救灾食品，分别是华建贸易有限公司向广东开平、福建龙海、浙江萧山等三个地方购进的。而发霉面包均是来自于龙海市生产商金旺达食品有限公司。由此可见，对于负责储备和生产的很多企业中，政府并没有相应的监督机构对生产厂家进行监管。生产环节质量不达标；采购环节没有按照规定的程序进行操作，甚至连开箱检查这样的最起码的工作都忽略了；从出厂质检到入库检查通关，再到采购运输，重重关口都失守，充分的暴露了当前监管不严，储备不力的严重问题。
3.3.3 缺乏统一的信息公布与共享平台
应急管理信息系统建设是应急管理的一项基础性工作，对于预防和应对突发公共事件的发生，减少生命财产损失具有重要的意义。作为应急管理重要一环的应急物资储备管理工作，同样需要一个完整共享的信息系统，以达到储备资源的沟通共享，及时进行人力、物力、财力的有效调动，为灾区人民进行有效的救助。
当前我国应急物资储备管理的信息化程度较低，具体表现在：
1. 信息沟通不畅。主要是政府救灾部门与物资储备基地和受灾地区的沟通不畅。造成“需”与“求”的严重偏差。2014 年，在四川绵阳市发现了大量的 2008 年5.12 汶川地震所储存的变质物资。回想汶川地震当年发生了各种救灾物资短缺的状况，可另一方面同样出现了发霉物资堆积如山的现状。
2. 各地重复建设现象严重。由于缺乏一个统一有力的信息共享平台，各地方政府往往根据自身发展情况建立应急物资储备库。然而由于各地发展水平不一，所建的物资储备基地规模不一，层次不一，造成难以协调，形成合力的局面。地区之间也因为信息共享系统的缺乏，无法共享储备信息，使得灾难发生时，难以跨省分调度物资，错过了救助的最佳时机。且造成了公共资源的大量浪费。
3. 缺乏统一的物资信息公布平台。国家的物资储备信息资源分布在各个省份的各系统网站之中，难以快速一次性掌握储备物资的日常管理及生产情况，不利于对其科学的规划和管理。且由于信息公开不统一，公众难以参与其中并了解物资储备的信息，使得社会监督难以进行。
因此，建立一个统一的信息公开和共享平台，不仅仅能避免公共资源的大量浪费，同时能够加强各政府决策机构与受灾地区、物资储备基地以及公众之间的联动，形成合力，提高救助效率，强化监管力度。
综上所述，目前我国应急物资从管理体制、参与主体、储备方式和信息平台的构建上都存在着突出问题。除了上述问题之外，经费来源和经费划拨指标的地方差异；物资储备仓库的代储点少且分布不均衡；储备仓库自动化水平低、基础设施落后；应急物资储备数量和质量参差不齐等等，都是当前应急物资储备管理系统所面临的严峻问题。因此而造成的储备物资和公共资源的浪费、物资到位不及时等问题使得政府部门在每每应对突发公共事件时，都难以给公众带来一份满意的答卷。接下来本文就将从上述所分析诊断出来的现有问题当中，从电子政务的流程再造视角从出发，对不合理的环节进行去除，对必要的环节进行加添，对现有物资储备管理体系进行流程优化。
