摘要：“街区制”政策的出台,在民众中引起了强烈的反响。民众从安全、小区环境等方面表示了极大的担忧。其中最大的反对意见在于“街区制”政策违反了现行物权法的有关规定,是对业主物权的干涉。从我国历史发展来看,国家政策与法律是密不可分的。法律化的政策可以直接介入私权,非法律化的政策亦有多种途径参与到法律的适用中去。非法律化的“街区制”政策可以“公共利益”的名义对公民物权发生影响,但应在符合法治和私权自治的理念下,从“合法性原则”和“比例原则”出发,谨慎审视“街区制”政策介入物权的限度,以保护民事权利。
关键词：“街区制”政策; 政策介入法律; 限度界定;
引言
2016年2月6日《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(以下简称《城市规划意见》)的印发,将“街区制”这一新名词推进公众的视野,引起了社会的强烈反响。根据该《城市规划意见》,我国现有的小区和单位大院都是封闭式的,大量封闭的地块不仅阻碍了交通网络,也使得大量空地闲置,造成资源上的浪费。为了方便民众的出行,增加路网的密度,实现物尽其用的目的,今后城市中的新增小区和单位原则上不再以封闭式的形式出现;已存在的,要逐步改变为开放模式。这一意见的出台引起了社会的热议,民众分别从人身财产安全问题、噪音环境公害问题、停车位绿地等公共资源占用问题等角度出发,表达了对推广“街区制”的担忧。其中最主要的争论在于,该意见中“街区制”的推广是否是对业主的建筑物区分所有权的侵犯。根据《物权法》的规定,除了对小区中专有部分的所有权外,小区业主对小区中的公共空间同样享有自由使用、收益的权利。也就是说,小区中的道路和绿地等,都属业主共有,业主对公共空间的利用等行为,是基于共同的意志,任何人不得随意干涉。那么,旨在改变小区建设模式的“街区制”政策是否侵犯了物权法所保护的私人权利?政府可否依据《城市规划意见》单方面决定拆除小区的围墙?国家政策介入私人权利的界限如何界定?这一系列的问题都亟待解决。
1“街区制”政策的属性
《城市规划意见》就其本质而言,应归属于国家政策范畴。所谓国家政策,在我国历史和当前现实情况下,用法具有多层次、多用途、多含义的特点。[1] 根据国家政策的一般含义并结合我国的现实,国家政策可定义为:中国共产党的领导机关和国家机关,为解决国内外事务中发生的现实问题,设定预期目的以引导社会发展动向而确立的一系列方针、路线、原则的总称。[2]
国家政策作为国家干预社会事务的调控手段,在立法和司法活动中具有重要地位,一般来说具有类似于制定法的特征,即国家意志性、普遍性、规范性。在政策出台的目的上,还要求政策具有公益属性。就“街区制”政策而言,该政策的制定主体为中共中央、国务院,其代表国家行使权力,通过其制定的、适用于全社会的政策,具备国家主导性,充分体现了国家意志。其次,“街区制”政策适用于全国范围,不仅仅调整个人的具体行为,具有普遍适用性。第三,“街区制”政策约束的是城市规划中建立小区、大院的行为,以“原则上不再建设封闭性小区”、“原有封闭小区要逐步打开”的内容以期民众遵守,体现出该政策的规范性。最后,“街区制”政策的颁布,源于因城市建筑规模过大而引发的交通堵塞的城市病。该问题的出现是由我国增速过快的城市化进程与落后的交通网络之间的矛盾带来的。这一问题关乎到民众的日常生活,具有明显的公共属性。
虽然国家政策和法律都被赋予社会管理的职能,并在价值取向上,共同体现社会有关公平正义的要求,但国家政策并不同于法律。相比法律而言,国家政策具有适时性的特点。政策代表的国家意志并不一定是经过严格的法定程序通过的,在制定主体上也并非是具有立法权限的法定机关。因不需要法定主体经过严格的法定程序制定,使得国家政策具有相当的变动性,[3] 其反映的内容往往是某一阶段经济和社会发展的要求,这一特点赋予了国家政策在制定上的创造性优势。国家政策对市民社会的运作提供了一种目标和思路,是政府对市民社会进行改造的政治措施。其目的就是解决一定时期内社会活动进行中出现的现实问题,使民众不断能动地改进生产生活,以推动社会的发展。其意图解决的这些问题往往带有现实紧迫性,相比在制定上耗时耗力的法律,对问题的反应更为迅速的国家政策更能适应变化万千的社会条件。就“街区制”政策的颁布来说,该问题的出现是由我国增速过快的城市化进程与落后的交通网络之间的矛盾带来的。“街区制”政策的出台无疑迎合了时代的需求、满足人们的出行需要。并且在解决方法上引入在欧美发展成熟的街区式住宅,改变城市建筑盲目扩张的发展模式,并引导城市建设向着开放宜居的现代化方向发展。
2“街区制”政策对物权的介入
2.1 国家政策介入法律的一般性分析
2.1.1 理论支持:国家政策与法律背后的国家治理逻辑
在我国两千多年的封建专制统治中,政治和法律往往是不分家的。法律就是政治统治的工具,没有独立性。这是由我国独特的文化传统所造成的。在新中国成立初期,中央政府废除了建国前的六法全书,并进一步明确在当前我国法律制度还不健全的现实条件下,应以体现新民主主义的国家政策为司法机关的办案原则。在之后很长一段时间里,法律与政策领导的群众运动形成有机的互动关系,法律为群众运动服务,群众运动促进法律发展,[4] 使得政策在法律制定中起到决定性的作用。虽然在1954年宪法制定时期,法学界学者主张党政工作要符合法制原则,反对政策在法律之上灵活运用。随着“文化大革命”运动的兴起,这种观点很快就遭到批判,“法律必须服从党的政策”的观点又重新代表了法学界的声音。在十一届三中全会后,党中央纠正了“文化大革命”运动中的错误思想,认为法律和国家政策既有区别又有联系:一方面政策与法律有着相同的价值追求,都是对社会公平和正义的追求,都是实现党和政府对社会事务的控制和管理的手段,有统一的职能;另一方面制定法律不可避免地要受到政策的影响,政策目标在社会生活中的实现也需要法律的保障。[4] 纵观学者们关于我国政策与法律关系争论的历史,可以发现,二者的关系是相互交融、密不可分的。[5]
在我国,国家政策的范围非常广泛,在表现形式上也多种多样。既可以体现在法律法规中,亦可以存在于党和国家的决议、通知等非立法性法律文件中。[2] 政策的制定在很大程度上依赖于执政者的观察和理念,或者说政策是执政者实现自身统治的手段,处于公权力的管制之下。这一点从中文文义中就可以看出。“政策”由“政”“策”二字组成,所谓“政”即统治,而“策”则代表着谋略。所以说“政策”即有管理国家一切行为的谋略的意思。故有学者认为,政策即是对于管理国家事务意欲实现的目的、以及达成目的所需手段的系列决定,体现的是政治家的意志。[6] 可见,虽然国家政策是由社会问题催生的产物,也要求政策制定主体基于公共利益的需求制定政策。但问题是怎样的、又该如何去解决等等一系列问题,总不可避免地加入制定者的价值追求。[7] 而“法律”同样也体现着国家的意志。从这一点来看,国家政策和法律在内容和形式上具有统一性。[2] 换句话说,法律实际上是国家政策的主要表现形式之一,法律规定的内容包含在国家政策之中。但不可就此认为“法律的中立性是个伪命题”,这一结论的得出是将法律规则制定中的价值衡量因素和因果关系孤立进行考察的结果,是欠妥当的。法律不是政策实现的工具。虽然从历史上来看,我国的政策早于法律发生,法律一度受制于政策,但在现今的法治社会,法律与政策是有一定界限的。法律的制定虽源于政策,但一经制定即具有独立的价值,政策不可僭越,非经法定程序和事由不得改变法律。
综上,法律规定实际上也是围绕政策制定的,反映政策的核心内容;政策的实行和具体化,则是通过法律的颁布来确定的,是政策的定型。“街区制”政策作为旨在影响城市规划、实现执政者理念的调控手段,自然会涉及到物权法调整的领域,以期通过政策的颁布影响法律,实现对社会进行管理的目标。
2.1.2 现实路径:国家政策在法律中的适用
除了在理论上,政策可以在法律中找到自己的影子之外,从现实情况来看,国家政策还可以通过“法律化”的途径与法律相互融合,或者通过司法解释、法律推理等途径对私权产生影响。
国家政策“法律化”即是指国家政策通过立法者的立法权限,将其内容通过法律予以实现。[8] 社会的现代化,都是由一定的政治集团提出设想而后付诸实现。政府因其区别于其他组织的国家管理权,使得自己的决议可以强制社会全体执行。[9] 国家以文件、意见等形式表达自己的政策立场,从而起到影响立法的作用。例如在我国社会主义制度背景下,土地实行公有制,农村土地即为集体所有。根据1958年中共中央发布的决议,人民公社制度在我国建立起来,意欲发挥集体优势。但在实施过程中,农户的生产积极性受到损害。因此国家调整了方针政策,将土地从原先的人民公社体制下的“集体所有,集体使用”逐步改革为“集体所有,个人使用”,这一政策调整的结果在物权法中得到充分体现。[10] 《物权法》在第十一章和第十三章独创性地规定了土地承包经营权和宅基地使用权,将中共中央有关农村土地的政策写入法律,农户的“个人使用权”明确规定为用益物权,保护了农户利益,亦使国家政策得到实施。
没有通过“政策法律化”的国家政策则通过以下两种方式对私权产生影响:司法解释或者法律适用。第一,司法解释的途径:人大常委会赋予最高人民法院进行司法解释的权力。最高人民法院总结审判实践中的工作经验,将应用法律时出现的具体问题类型化为司法解释,为法官正确贯彻执行法律提供了重要依据。[11] 最高人民法院并不是凭空解释法律,而是与国家管理相同步,司法解释不免受到国家政策的影响。例如,在《物权法》司法解释(一)记者发布会中,最高法院民一庭庭长就提到该司法解释是为贯彻《推进依法治国若干重大问题的决定》,健全产权保护,实现公民权利。当然,司法解释也不是对政策进行盲从,两者的影响是相互的,司法解释也可能从自己的角度影响政策的走向。第二,法律适用的途径:法律的稳定性要求制定于过去时间的制度不得任意修改,随着时间的推移,规则可能不适应变化的社会,法律的这种时滞性以及语言表达上的抽象性,使得“法律不经解释不能适用”。司法解释并非是空洞的、无依据的。司法解释的过程更像是一种价值的判断,在此意义上说法律适用的过程并不是依赖于智力的严格推理过程,而是有政治目的的利益衡量过程,[12] 以民众为基础的国家政策成为一大考量因素。并且在法律没有规定但法律必须为案件做出裁判时,国家政策也担当起填补法律漏洞的重任。
2.2“街区制”政策介入物权的途径分析
《城市规划意见》引导城市规划向着“街区制”的方向发展,改变我国城市中封闭式住宅区占地过大的现状。民众在网文中将其戏称为“拆墙”运动,认为:根据《物权法》第73条的规定,小区公共部分归属于业主共有,是业主的财产权利;并且这些共有部分都已计算在买卖房屋的价款中,业主支付了相应的对价,当然享有权利决定公共部分的使用,故政府推行街区制是违反物权法的。[13] 仅从表面上看,《城市规划意见》的内容的确违背了物权法的规定,但实际上不能简单地认定这一政策的出台违反物权法,是否违法关键在于如何进行推广。[14] 该政策中涉及到的住宅小区中的私人权利可以分两部分来解析:第一部分为对今后获得建设用地使用权的开发商权利的限制。尽管对于开发商从国家取得建设用地使用权的行为,应归属于行政行为还是民事行为的问题,学者存在着争议,[15] 但对这部分权利国家可以通过合同或者是行政审批对开发商使用土地的行为予以规制,以达到推广街区制的目的。故对这一部分权利的限制,本文不做过多的讨论。第二部分为对已存在的封闭小区业主的物权限制。这一部分权利,如果通过与业主协商的方式推行,显然是既合法又合情合理的;但问题在于“街区制”政策是否可以强制推行。
如前所述,国家政策可以通过立法、司法解释、法律适用等多种方式渗透于法律之中,对私权产生影响。就“街区制”政策而言,其在表现形式上为规范性行政文件,属于非法律化的国家政策,故“街区制”政策只能通过法律适用的途径实现对物权的介入。小区的公共空间归属于业主所有,体现为私人财产权。财产权不可侵犯,自法国《人权宣言》起就成为近代民法的基础,在2007年制定的物权法中也得到了确认。但任何权利都不是绝对的,在财产权取得的同时也附加了限制。根据《物权法》第7条及第42条的规定,国家可以“公共利益”为目的限制物权的行使,甚至对个人、单位的所有物进行征收。那么,政府可否基于征收征用的规定,以“公共利益”的名义单方面决定拆除小区围墙?
3“街区制”政策介入物权的限度界定
3.1“街区制”政策介入物权限度的理论分析
3.1.1 法治理念的应有之意
法律产生和适用过程中与国家政策有着千丝万缕的联系,但是并不是所有的国家政策都可以法律化或者在法律适用中发挥作用。法律不是万能的,政策的法律化也不能泛化,政策应位于法律之下,符合法治的要求。
国家政策在我国历史上一直扮演着重要角色,经过几次理论上的研讨和斗争,“法治”的理念才最终确立下来。法治起源于西方,内涵极其丰富,有关法治最经典的论述是亚里士多德在《政治学》中的描述,他认为法治应包含两个层次的含义:社会全体应当遵守已经制定的法律,而得到遵守的法律应当是符合社会公平正义价值的良好的法律。我国的法律在制定上不可避免地受到国家政策的影响,但经过严格程序确定下来的法律规则一旦生成就具有权威性,拥有自身独立的价值。“法治”要求的“普遍服从”当然包括政府在内,也即虽然国家政策是为了解决现实问题制定的紧急措施,但这种措施在法律秩序的价值等级序列中表现为一种低于法律安全和正义的价值。[16]489新制定的国家政策必须受到现有法律规则的制约,依照法律规定的程序,符合法律内容。从法律渊源上来说,非法律化的国家政策位列于法律之后,是非正式的法律渊源,在适用上也是有条件的。[17] 只有在实在是法律模棱两可或者未做规定的情形下,才可以成为法官进行裁判的依据,并且对于违背基本正义标准的国家政策,法官可以拒绝适用。[16]488
3.1.2 私权自治的必然要求
在私法领域,私权自治是最重要的原则,始终贯穿于民法规范当中,满足了私权主体保护自身利益的需要。“人的意志可以依其自身的法则去创设自己的权利义务,当事人的意志不仅是权利义务的渊源,而且是其发生的根据。”[18] 公权力亦来源于私权利,正如《社会契约论》中所阐述的,人们通过向国家出让自己的一小部分权利的方式,来保护自己的更多的利益。故公权力与私权利不是对立的,在看似以“限制私权的行使”而存在的表面下,隐藏的是“保卫私权”的真面目。但由于自私的本性,权利都有不断扩张的趋势,过于关注个人利益的追求就会忽视社会和他人利益,造成社会不公的现象。人需要社会交往,因为它使其生活具有意义、使其避免陷于孤寂之中。为了公共生活的和谐统一,就应将他人的利益和社会的利益考虑进去,对个人行为施以一定的道德限制和法律约束。[16]7这一限制的正当理由便是“公共利益”。以社会福祉为核心的国家政策,就有了介入私权、维护社会和谐发展的正当性。
各国的法律都以“公共利益”作为限制私权的合法性基础。应该认识到国家政策内涵的“公共利益”与个人权利不是完全对立的,[19] 维护私权本身也体现着“公共利益”的要求。所以国家政策的推行也要控制在一定的范围之内,在私权利与公共利益发生冲突时,要谨慎进行衡量,尤其是涉及到私人最基本权利的时候。“权利不能被所有社会目标所压倒”,[20] 公共利益也不总是优先于私权得以实现,国家政策不能以任意的理由介入私权,限制私权的行使。私权自治同样是公权力意欲达成的目标,国家政策的实施不得逾越权利的边界。
3.2“街区制”政策介入物权限度的判断标准
政策以其制定程序上的简便性、调整范围的广泛性和适用上的经济可行性,在解决社会冲突矛盾时得到广泛的应用。为了避免政策介入私权的泛化,依据法治和私权自治理念的要求,政策的实施也应限制在一定范围之内。[21] 具体判断政策的实施是否合理,还应遵循以下两个原则。
3.2.1 合法性原则
所有权是公民的基本财产权利,从各国的立法例中可以看到这项权利都是由宪法予以保障的。基于对公平的追求,公权力可以对公民的基本权利进行一定的限制,但必须以合法性原则为限,具体包含实质要件和程序要件。
在实质要件上,合法性原则要求对公民基本权利的限制以公共利益为限。但由于对“公共利益”本身含义的不确定,具体的适用犹如驾驭一匹难以驯服的野马。我国宪法和法律并没有对公共利益加以规定,有关内容还需要予以完善。在台湾地区的“土地征收条例”中,公共利益被类型化为10项内容,其中包括交通、水利、教科文卫等事业。[22] 从“公共利益”的角度出发来看,“街区制”政策是具有公益性的。《城市规划意见》指出,“街区制”政策的颁布,源于因城市建筑规模过大而引发的交通堵塞的城市病。的确,自1979年以来,伴随着工业化进程的加速,我国城市化进程呈现出起点低、速度快的特点。根据《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》的数据,从1978年到2013年,城镇常住人口,从1.7亿已然增加到7.3亿人,城市化率提升到53.7%。北上广等经济发展势头迅猛的城市群地区,更是以2.8%的国土面积聚集了18%的人口。过快的人口聚集速度导致对交通网络发展需求的增加,[23] 而占地过大的小区、工厂、政府大院,阻隔了交通网络的流动性,加剧了城市拥堵程度。在此背景下,“街区制”政策的出台旨在通过对城市建设的限制,疏通交通道路,解决民众日常出行问题,具有明显的公益目的,符合合法性的实质性要件。
在程序要件上,合法性原则体现在需要遵循相应的程序,有正当的法律依据。即使在法律和行政法规中有据可循,也还应当通过听证程序和票决程序等,使限制的内容予以公开,实现科学化、民主化和透明化,这是法治社会实现的前提。从这点来看,“街区制”政策并没有通过“合法化”或者“法律化”的途径转化为具有强制力的规范性文件。故,若依据此文件对业主的所有权进行限制,是有违合法性原则的。
3.2.2 比例原则
比例性原则源自于德国警察法,后来被公法其他领域所吸收,被认为具有“帝王条款”的地位。[24] 其主要被用来调整公权力介入私权的限度,防止权力的过度行使,造成对私权利的不当侵害。比例性原则并不是单一的概念,在内容上具体又包含必要性原则和均衡性原则两层含义。
必要性原则又称“最小损害原则”,要求政府限制私权的手段和目的具有统一性,换句话说,对私权的限制必须有助于上述公共利益这一目的的实现,并且在存在多种手段可供适用的情形下,必须选择对私权损害最小的方式。从这点来看,“街区制”政策旨在实现“疏导交通”这一公益目的,则需要通过科学的论证来说明,交通疏导的目的是否可以通过限制业主的所有权就得以实现。并且除了限制业主的所有权外,交通拥堵的状况也可以通过加强公共交通设施等手段来实现,“街区制”政策在手段和目的的统一性上存在问题,公益目的的实现与手段的选择是不符合必要性原则的。
均衡性原则又称“法益相称原则”,这一原则可谓是比例原则的核心。即是说,在意欲实现的公益目的不得不损害私权利的情形下,政策的实施对私权利的损害应当远远小于目的实现带来的价值。[25] 类似于成本与收益之间的关系,目的实现相对于私权利的损害应当更具有可取性,否则对私权利的牺牲就是无意义的。“街区制”政策的实施,从安全和环境等问题方面对私权利产生影响:在小区围墙拆除之后,随之带来的是小区中外来人员流动的增加,在我国物业管理水平和社会治安水平低下的现实情况下,给小区增加了许多安全隐患,为业主的人身和财产利益设置了不安定因素;除去交通拥堵的问题,“停车难”也是令业主们十分头疼的问题,现实中由于车库建造的不足,以及一些老旧的小区根本没有预留停车位的原因,许多小区都占用小区公共道路为业主划定车位。此时开放小区道路,增加了业主停车的难度,似乎得不偿失。以解决交通拥堵为目的为出发点的“街区制”政策,相对于业主受到的损害不成比例,超出了对私权限制的界限。
公权力和私权利是此消彼长的。私权利因为公平受到限制,公权力也不能肆意妄为。在“街区制”政策下,对业主所有权的限制并没有达到应有的目的,反而给民众带来诸多不便,在合法性和比例原则的审视下,已经超出了政策对私权干涉的边界。政策作为公权力介入私权利的一种手段,其目的是为了私权利更好的实现,政府应当以更谨慎的态度来对待,从合法性原则和比例原则出发衡量政策介入物权的限度,以更好地发挥政策的作用,保护公民的权利。
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