四、当前我国人民陪审员制度存在的问题与完善对策
(一)陪审制度在运行上存在的问题
1.立法层面上的问题
从立法角度上看,我国关于陪审制度的法律规定过于简单,缺乏可操作性。
至今仍没有一部统一的人民陪审员制度法。
现行《宪法》中并没有对人民陪审员制度做出强制规定,作为我国的根本大法,国家的基本经济政治制度和司法制度都应规定其中。人民陪审员制度是我国司法制度重要组成部分的,理应由宪法加以规定。并且《法院组织法》中也只是对人民陪审员制度采用了选择性规定。三大诉讼法对人民陪审员制度也只有原则性定,在实践中缺乏可操作性。这不能不说是立法上的一大缺陷。
由此导致实践中人民陪审员选任条件弹性较大,对任职资格把关不严,人民陪审员产生、管理的随意性较大,等一系列问题。根据最高人民法院调查结果,88%的法院认为需要加强立法,对人民陪审员的任职条件、产生方式、职责范围、任职期限、权利义务、物质待遇、申请回避和法律责任等事项做出明确规定。
2.司法实践层面的问题
人民陪审制度在我国从设立至今,积累了大量的成功范例和实践经验,己经根植在我国的法律土壤中。但在立法上仍明显滞后,至今尚无一部专门法律来对陪审制度进行规范和制约,导致司法实践中出现的种种问题没有解决的法律依据,对陪审的质量和社会效果产生了不良影响。尤其是对于既不熟悉法律又缺乏审判实践经验的陪审员来说,需要他们对案件的事实认定和适用法律发表意见和建议时,就只能接受法官的指导,附和着法官对于法律规定和司法解释做出的说明,以及对案件事实的法律分析。原因在于人民陪审员对法官的专业知识自然而然的具有一种敬畏心理,容易产生权威趋从心理,往往只听凭法官决定,甚至完全附和法官的意见。陪审员对于案件没有自己的独的看法,陪审就仅仅成为一种陪衬。②自2005年《决定》实施后,人民陪审员制度有了更为充分的法律依据,但是司法实践中大部分法院陪审案件的数量并没有得到显着提高。究其原因,很大程度上在于没有相关配套的制度措施予以辅助,更重要的是,法官与陪审员的思想认识也没有相应的转变。
表现在法官方面的原因:
(1)有的法官认为部分陪审员的法律知识水平有限,甚至缺乏法律常识,而且在幵庭、评议时还要兼顾到陪审员的时间安排等情况,影响办案的效率和效果,远不如与审判员组成合议庭便捷高效。
(2)陪审员有时由于自身原因无法参加庭审,拖延诉讼节奏,对审判员当庭宣判率、结案周期、结案率等指标的考评均会产生不利影响。
(3)鉴于合议庭少数服从多数的原则,有时陪审员的意见会成为判案关键,一旦出现陪审员意见不正确的情形,往往只能由审判员来承担责任。
表现在陪审员方面的原因:
(1)法律知识的缺乏。陪审员虽然具备一定的社会知识和本行业的专业素养,但缺乏应有的、系统的法律知识,在做出判决时,虽有与法官平等的表决权,但往往信服于法官,只是附和法官意见,成为一种摆设,因而不愿意参加庭审。
(2)参审热情不高。许多陪审员对参与陪审工作的态度不积极,在本职工作和陪审工作相冲突时,总是推脱陪审职责,还有的仅仅是把担任人民陪审员当作一种荣誉和炫耀,没有认识到权利与义务相统一的实质。
(3)相关规定含糊不清。相关法律只是规定了审理社会影响较大的刑事、民事、行政案件,由人民陪审员和法官组成合议庭进行。但是,何为“社会影响较大”,并没有做出明确界定。这使法院在审理案件过程中对是否适用陪审制既无所适从,又有了推卸余地。特别是我国的《决定》中明确规定了人民陪审员对事实认定和法律适用均独立行使表决权,这不同于英美陪审团制度中的陪审员只具有事实认定的职权,法律适用由法官决定的规定。在事实认定上往往需要的是丰富的社会生活经历和生活常识,陪审员往往胜于法官;但就法律适用而言,法官应该比非专业的人民陪审员更加能够把握公平正义的精神要义。因此,如何让法官和人民陪审员各司其职,是司法实践中亟需解决的一个问题。
表现在法院层面的原因:
主要表现为人民法院对制定人民陪审员制度的意义认识不够。我国现行法律规定模糊,为法院规避人民陪审员制度提供了依据。
鉴于立法不健全,陪审员制度又存在一定弊端,如陪审的价值成本全部由法院承担厂陪审员的补助除少数地方法院有专项财政拨款外,大多数法院从办公经费中支出或自筹。实践中,很多时候是因为合议庭缺人手,才会较多的邀请人民陪审员陪审,具体做法也就是随手拉两个陪审员陪坐,所进行的陪审活动基本上是做做样子、走过场。
(二)当前陪审制度运行中突出的难点问题
1.对人民陪审员的管理监督措施不健全。缺乏对人民陪审员统一的管理及考核制度,影响了人民陪审员制度的功能发挥。《决定》对人民陪审员的权利义务规定得较为笼统,最高人民法院《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》对陪审员的权利义务,尤其是义务承担方面规定得也不完备。具体到人民陪审员的日常管理工作,尽管《决定》与《实施意见》都规定由人民法院会同司法行政机关进行,但在实际操作中几乎全部由人民法院承担。另外,最高人民法院《关于人民陪审员管理办法(试行)》中仅规定由法院政工部门负责人民陪审员的人事管理工作,对人民陪审员参加审判活动的日常管理工作没有具体规定。导致法院对人民陪审员的工作管理和人事管理脱节,对人民陪审员的管理监督不到位。
2.陪审员选任要求不够具体。首先缺乏健全的人民陪审员的选任机制。相关法律只是简单的规定人民陪审员是群众中选举产生的,但对人民陪审员的选任程序却没有做出明确具体的规定,同时对候选人也缺乏深入的考察及综合能力测评机制,为以后人民陪审员在诉讼中积极发挥作用埋下隐患。其次人民陪审员的社会代表性具有一定的局限性。就目前而言,选任的人民陪审员过于集中在政府部门,专业和技术领域等方面的人才远远达不到需求。此外,许多兼职陪审员不能保证按规定的时间参加庭审、采取随机方式确定陪审员需要花费一定的人力、物力等原因,都造成人民陪审员选任的混乱。
3.责任考评机制不健全。在长期的司法实践中,我国缺乏对人民陪审员科学有效的监督和考评,这也是制约人民陪审员制度作用充分发挥的因素之一。
因此亟需建立完善的人民陪审员考评机制,对人民陪审员在履职中的陪审实绩进行有效而准确的考评。尤其是要有针对性的对实践中确实存在的陪审员拒不到庭参加陪审、不能严格遵守审判纪律等情形明确责任追究办法。《关于完善人民陪审员制度的决定》第十七条规定,陪审员有“无正当理由,拒绝参加审判活动,影响审判工作正常进行;违反与审判工作有关的法律及相关规定,徇私舞弊,造成错误裁判或者其他严重后果”等行为时,可以免除其陪审员职务,构成犯罪的,可以依法追究其刑事责任。①这一规定对规范陪审员的履职行为起了很好的制约作用,但是其显而易见的一个不足之处在于对陪审员履职不当但尚未构成犯罪的,只能免除其陪审员职务,而没有相应的经济或行政责任,这显然是立法的一个漏洞。
(三)完善我国人民陪审员制度的建议
1.变“全面参审”为“部分参审”。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出,“完善人民陪审员制度,逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题,只参与审理事实认定问题。”这一规定,为陪审的职能性改革指明了方向,即从过去的“全面参审”变为“部分参审”。按照这一规定,陪审的职能限定于事实认定,对陪审的职能与法官的职能进行了区分,有利于发挥普通群众参与司法的真正优势——对事实的认知、判断,对一般社会价值观的把握,对人情世故、社情民意的理解。从而既能较好或彻底解决“陪而不审”问题,又能实现两者优势互补,各用所长,相得益彰。
2.拓展陪审范围。《关于完善人民陪审员制度的决定》第二条规定,“人民法院审理下列第一审案件,由人民陪审员和法官组成合议庭进行,适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件除外:
(一)社会影响较大的刑事、民事、行政案件;(二)刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件。”
实践中,基层法院在适用普通程序审理案件时,基本上在确定合议庭组成成员时,就己经将人民陪审员纳入进去,全部由审判员组成的合议庭已经很少,有的基层法院参审率甚至达到100%,最低的也在85%以上。所谓的“社会影响较大”因难以衡量界定,该标准基本在司法实践中己很少考虑,为了适应基层法院工作的实际需要,建议改变以案件影响力作为人民陪审员参审标准的规定,代之以“以普遍参审为原则,以不参审为例外”的做法。考虑到法院工作的现实需要,应当适度拓展人民陪审员的工作范围,将申诉和执行也纳入进去,一方面发挥人民陪审员来自基层群众的优势,容易与当事人沟通,取得其信任和理解;另一方面也是对法院工作的监督,同时也加深人民陪审员对法院工作性质、难度、强度的认识,为他们进行法制宣传提供了宝贵的切身体验。
3.明确人民陪审员在审判活动中的职能定位。强调人民陪审员与法官“同职同权”,对于保障人民陪审员依法履职的重要意义是不言而喻的,但是,过份强调这一点也带来了一些负面影响。调研中我们发现,在人民陪审员的角色定位上,无论是职业法官还是人民陪审员自身,都将其定位于“法官”,以一名法官应当具备的职业素养要求人民陪审员,这个目标实际上是难以达到的。更何况结合陪审制度历史和我国人民陪审员制度建立的初衷,斡会发现,这种认识实际上反而是背离了人民陪审员应有的职能定位。人民陪审员参与审判活动,除了其体现人民主权的政治功能外,其价值更多地体现在以人民陪审员的生活经验和社会阅历,对证据的真伪加以判断,以人民群众的角度,对裁判的合理性加以审视,以地方性知识,弥补法官专业化思维的不足。在当前基层法院普遍存在人才断层,新任法官普遍年轻,生活阅历不足的现实情况下,人民陪审员的这些价值功能尤其宝贵。因此,在制度设计和工作理念上不宜过份强调人民陪审员的法律素养,而应该以道德品行、群众威信、社会阅历作为制度设计的出发点。
4.加强人民陪审员履职保障。首先要强化经费保障。人民陪审员参与审判,除了时间和精力的付出以外,在经济收入上也会受到一定影响。公务员、教师、医生等有稳定收入的人群对此可能无所谓,但是来自基层一线的工人、农民对经济收入的影响更敏感,如果不能有充分的经济保障,势必会影响他们参与审判工作的积极性,引起陪审员群体参与审判工作的不平衡。我们在调研中也听到基层反映,现在农民工在城市打零工一天也能收入一百元左右,参审一个案件才几十元,作为家庭主要收入来源的他们,确实有现实困难要考虑。偏低的补助标准已经成为人民陪审工作广泛幵展和进一步深化的主要障碍。其次要强化制度支持。
对于公务员、教师、医生等职业的陪审员来说,影响他们参与审判活动的主要障碍来自工审矛盾。我们在基层调研时发现,人民陪审员们的工作热情普遍较高,但面临工审矛盾时,来自单位的压力迫使他们不得不放弃陪审工作。陪审不仅仅是人民陪审员个人的职责,也是单位在民主法治建设进程中的义务,我们建议将单位是否支持人民陪审员依法履职纳入单位综治目标考核内容,借助综合治理的目标考核机制支持人民陪审员依法履职。最后要建立依法退出机制。调研发现,确有个别人民陪审员在任命后,不能正确认识人民陪审员的职责,仅仅将其作为一种荣誉和头衔,不愿履职。对于这部分人员,法院虽然有考核,却无有效的制约手段。因此,我们建议将人民陪审员的履职情况定期向人大报告,对于不愿履职的人民陪审员,由人大撤销任命。
