一、贫困与老年贫困
（ 一） 贫困及其类型贫困作为发展经济学的重要议题，主要是指在经济或精神上的贫乏窘困。按照不同的维度，可以将贫困划分为不同的类型。例如，经济贫困与社会贫困①,突发性贫困与延续性贫困②,绝对贫困与相对贫困③.经过 30 多年的发展，中国经济取得了巨大进步，但绝对贫困现象在中国依然存在。一般来说，绝对贫困人口的基本特征包括： 处于待业、无业状态的人口； 家庭成员中有严重残疾、患病等特殊困难和特殊负担的弱势群体； 由民政部门救济的鳏、寡、孤、独人口等。本文考察并研究的是老年绝对贫困问题。
（ 二） 老年贫困特点与青壮年群体的贫困不同，老年贫困的根源在于： 老年群体与经济发展部分处于“脱域”状态，部分老年人脱离生产部门，除非社会保障体系支持，维持体面生活在发达国家目前尚有可能①，但在绝大多数发展中国家，仅仅依靠国家层面的转移支付，莫要说体面生活，能够踉跄生存已实属不易。从生命周期理论来看，人到老年意味着消费大于生产，若无青壮年时代的积累，也没有转移性支付时，老年消费就成为无源之水与无本之木。
因此，在传统文化体系中，养儿防老---代际资源交换成为应对老年贫困危机最合乎逻辑的现实选择。
进入 21 世纪以来，中国努力构建多层次、覆盖城乡的养老保险制度，以应对人口老龄化挑战，并尝试通过基本公共服务均等化来保障民生、减少贫困。但是，当下中国家庭养老面临家庭供养资源减少、供养力下降的挑战。老年人相对于青年人而言更易陷入贫困，且与残疾人、儿童等相类似，一旦陷入贫困，很难依靠自身力量走出来，只能借助国家、社会与家庭的力量，才有可能摆脱贫困。
二、老年贫困的成因
西方国家的贫困主要以城市贫困为主要表现形式。与西方国家不同，中国贫困主要发生在农村。因此，东西方的贫困成因有较大差异： “失业与在业低收入是导致欧美城市贫困的主要原因”②。在中国，失业或者不稳定的劳动力市场使得没有受过良好教育和职业培养的社会成员很难避免贫困陷阱，从表面上看这与西方国家有些类似。但就老年贫困群体来说，一方面，中国城市中存在大量尚未达到退休年龄的下岗或失业人员，另一方面，国家社会保障制度未能提供充分的保障，使得农村失去劳动能力的老年人群体往往更易陷入贫困的窘境。
不可否认，发达国家的老年贫困依然存在，但通过社会政策对老年贫困的治理，普遍改善了贫困者的生存状态，极大地缓解了社会矛盾。但在中国，社会救助、社会保险与社会福利体系处于“完善”阶段，贫困在中国并非经济排斥那么简单，“在西方国家，至少对本国人不存在制度性歧视与制度性排斥。而在中国，要实现各群体之间的社会融合，不仅要翻越无形隔离墙，更要翻越有形隔离墙。在多数情况下，强大的有形隔离墙是难以逾越的”③。中国的社会隔离意味着中国特殊的“底层社会”④的出现，西方社会并不存在明目张胆的社会排斥，但在中国却随处可见。老年贫困相比青壮年贫困，固然受自然、个人与家庭因素等影响，社会排斥也是中国当下包括贫困问题在内的各种社会问题出现的主要诱因之一。社会救助在纾解老年贫困、特别是农村老年贫困的作用有限，且这些扶贫济困机制呈现“碎片化”倾向，其运转效率仍需要继续提高，其公平公正程度仍有待进一步改善。
三、中国老年贫困状况与应对难点
（ 一） 老年贫困状况常识告诉我们，农村贫困问题远比城市严重，农村贫困老人对社会救助的需求更为迫切。中国采用了较低的贫困线标准，尤其是农村贫困线远低于世界银行标准，使得中国农村绝对贫困发生率异常之低。《中国农村住户调查年鉴》显示： “中国农村的绝对贫困发生率 2000 年为 3. 5%,2007 年则下降到 1. 6%”①。但另有研究表明，2000 年时即便在“低贫困标准”尺度下的中国老年贫困人口也高达 2000-3000 万②。由此可见，中国老年贫困发生率较高，且远高于总人口的贫困发生率。不可否认，改革开放以来经济高速增长，中国绝对贫困情况明显改善。如王德文的研究表明“被养老保障覆盖的城乡老年人贫困状况均有明显改善，贫困发生率下降，贫困深度和贫困强度降低”③。杨立雄利用最低生活保障数据测得“中国老年贫困人口总规模近 1800 万”④。与之前研究相比估算老年贫困规模有所缩减。
对老年贫困的成因，孙文中基于访谈资料并以场域理论对中国农村老年贫困现象进行了深入解析： “微薄的家庭经济收入、失衡的农村家庭财富支出结构、不完善的农村社会保障体系是农村老年贫困的原生性型塑因素，农村孝道文化的式微，养儿防老社会风俗的固化、代际互惠的依赖型养老心理是农村老年贫困的次生性建构因素。”⑤。理论上讲，老年人是否会陷入贫困主要取决于老年人获得稳定经济收入的高低。而当前的现状是： 中国老年人主要生活来源于养老金的不足三成，多数来自于非正式制度的劳动收入或者家庭供养； 年龄越长的老年人，家庭供养的比例越高，即对家庭的经济依赖越强。
从宏观视角看，抛开体制分割的养老金体系不谈，中国的基尼系数在进入 20 世纪 90 年代中期以来一直在高位徘徊（ 超过 0. 45） ,家庭成员背后的经济供养能力存在着极大的阶层差异，中国贫困老人面对的深层次问题是社会阶层分化严重带来的消极影响，子女收入较高意味着老年人几乎不会面临贫困问题，而子女条件较差，其父辈面临贫困的可能性大大增加。社会阶层固化使得社会流动性降低，使得贫困老人得到子辈经济支持的可能性减少。当然，中国城市贫困老人生存状态仍要明显好于农村，原因有三： 其一，城市社会保障1一般来说，城市贫困老年人口比例要明显低于农村； 其二，与农村的“狼文化”不同（ 农村孝文化迅速衰败，孝道逐渐变得徒有其名而无其实） ,在城市中“孝文化”保存相对完好，亲子关系显得相对温情脉脉，代际责任感较强； 其三，城市家庭的收入与经济状况要好于农村，且相对于农村居民而言，城市居民对养老问题的前瞻性认识更多一些，更多人乐意选择有弹性和效率的财富积累渠道，为养老做积极准备。
（ 二） 老年贫困的新问题城市贫困状况好于农村，并不意味着探讨中国老年贫困问题变得轻松，“养老保障、医疗保障和社会救助均对城镇老年人贫困削减有显着影响，……养老保障对农村老年人的贫困削减同样有显着作用，医疗保障和社会救助的影响并不显着”⑥。老年贫困、特别是中国的老年贫困问题，须纳入社会大转型的视野之中才能有更为清醒的认识： 改革开放以前和初期的城市贫困人口主要包括那些无劳动能力、无固定收入来源的社会成员，但随着剧烈的社会变迁，导致贫困的因素变得更加复杂与多元---在城市中，投机经营失败、沾染恶习表现更为突出，而红白喜事大操大办、超生抢生被罚款、违法犯罪被监禁等在农村显得更为突出。原先城市由于个人或家庭原因而陷入生活困难的居民，通常被政府或单位救济体制所接纳。但随着市场经济改革的全面推进，在中国由计划经济向市场经济变迁过程中，随着经济体制的转轨，城市居民收入差距扩大，通货膨胀加上社会保障制度不完善，一些城市居民生活水平下降或者感受到了严重的相对剥夺。而在农村，人口转变的迅速完成，竞争体系下的“掉队人”---鳏、寡、孤、独人口面临的生活更为困难。从“子女养老保障条件”来看，子女数量的减少会通过以下两方面来影响老人的经济供养水平： 一是子女数量的减少、人口流动性增加以及代际居住模式的变化，子女在照顾老人方面投入的时间减少，老人获得的生活照料的数量和质量下降，同时空间距离的拉大，也增加了照顾的不便利性，这种非正式经济支持的弱化会加剧老年人的社会贫困，社会贫困又通过对经济给养水平的影响反作用于老年人的经济贫困； 二是人口转变加速了人口老龄化进程。老年群体在 75 岁后的健康状况开始迅速恶化，人口预期寿命大幅度提升的背后是老年疾病的蔓延、老年人带病期与不健康寿命的延长，这是生活水平提高与大量医疗资源投入的结果，只是中国的医疗保障体系的建立并没能有效保障弱势群体，尽管“覆盖各个层次”,但大量的保障支出用于特权群体①。
由于顶层设计的缺陷，医疗保障与其它社会保障体系都存在类似的“劫贫济富”问题，“因病致贫”成为老年贫困的最重要诱因之一，社会分化带来的子女经济水平差距拉大对老年贫困发生率的降低有负面效应。
同时，现阶段农村家庭规模不断缩小会导致老年贫困发生率的提高，进而弱化家庭养老保障功能。总体来看，在国家社会保障体制分割、社会分化愈加严重以及代际责任观念弱化的文化嬗变中，部分老年群体“老无所依”“病无所医”造就的老年贫困是中国当下最为令人唏嘘的场景。无论城乡，家庭资源、权力向子辈倾斜，老年人在家庭中获得的生活资料与话语权较为有限，老年贫困除了最普遍的物质生活资料、医疗资源匮乏外，还表现为老年人幸福感的缺失，“听天由命、消极无为，思想保守、观念陈旧，依赖性强，懒散怠惰”等，“个人长期无法实现的某种能力的匮乏，不仅可能导致经济贫困，甚至使被排斥者不能享受到公民地位所赋予的公民政治及社会权利，而这种权利不可能依靠提供经济援助来赋予”②。这一系列制度与文化因素所导致的老年贫困问题使得未来中国社会救助制度面临外在与内在的诸多挑战。
（ 三） 老年贫困应对的长期挑战本文前述了老年贫困的形成机制，如何应对则成为此后必然要回答的问题。在目前对青壮年人口的扶贫开发都异常艰难的情况下，对于逐渐脱离生产领域、无私人财富积累、面临严重个人问题（ 病、残、灾害） 等情况，国家力量介入成为“责无旁贷”的最后防线。从国外社会保障体系的发展趋势来看，西方扩张式的福利国家体制逐渐陷入困境： 财政负担日益沉重，使得社会福利在经济上的妥当性与可持续性备受质疑，生活方式多元化、婚育观念改变、出生率下降所导致的少子老龄化更加深了公共财政转移支付问题的严重性，也影响到代际之间的负担平衡； “随着经济全球化和人口老龄化，知识社会对低素质劳动力的排斥以及非正规就业增加等社会结构的变化，传统的保障与福利模式面临着重大的危机与挑战”③。目前，面对年龄结构更具生产性的新兴经济体的竞争，一些发达国家与地区的经济竞争力受到人口严重老龄化等因素的冲击，社会保障体系的支付能力受制于经济发展状况，财力不足会使得以国家力量推动的社会救助所能拓展的空间受到极大制约，中国在未来 30 年将会遭遇人类历史上前所未有的严重老龄化，老年贫困及其社会救助面临的整体环境将是长期负面的。
四、中国老年社会救助制度面临的问题与应对
社会救助指“通过立法由国家或者政府对由于失业、疾病、灾害等原因造成收入中断或者收入降低并陷入贫困的人员或者家庭实行补偿的一种社会保障制度”④。中国是一个具有悠久的扶弱济贫传统的国家。
社会救助制度是世界各国最早发展起来的一项积极的社会保障措施，也是保障居民最低生活水平的最后一张安全网。对于社会保障水平不高的发展中国家而言，社会救助制度显得尤为重要，如何在这种不利态势下做好社会救助工作？ 中国的老年社会救助制度面临的突出问题是什么？ 目前国内的研究文献中还缺乏系统性的研究与探讨。
从社会救助的内涵来看，“社会救助旨在协助工业社会中的个人度过短期的生活困难，以尽速回归到工作岗位和‘正常的’社会风险涵盖体制”①。对于老年贫困的应对，让其重新回归工作岗位对多数老年人、特别是对中高龄老年人而言显然不具备可行性。在过去的半个多世纪，中国的社会救助制度在发展中形成了以最低生活保障制度为核心和基础，以灾害、教育、医疗、住房、计划生育特别扶助等专项救助制度为补充和保证的社会救助体系②。在中国人口老龄化快速发展的背景下，老年社会救助体系未来所面临的挑战会更多，老年贫困特别是农村老年贫困会更为突出，社会救助的意义也就异常重大。
（ 一） 存在问题
中国的社会救助制度建立于 20 世纪 50 年代，从救济无依无靠的鳏寡孤独者的“五保”制度以及灾害救济制度，到住房救助、医疗救助、教育救助、法律救助等，随着西方近代社会保障体系以及社会慈善理念的传入，中国的社会救助事业逐步走上了法制化、规范化的道路。但针对老年贫困的社会救济制度仍主要面临如下问题：
1. 体制分割、碎片化严重社会救助是政府无法逃脱的责任。但现实情况是： 在基础制度已经建立的情况下，“由政府出面对贫困人口按当地最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度，是对传统社会救济制度的重大改革，是目前条件下有中国特色社会保障体系的一项重要内容”.最低生活保障制度的出现，在很大程度上改善了城市贫困老人的生存状况，但“在社会救助中，最低生活保障制度同样是城乡分立，其他专项救助亦在城乡之间差异巨大； 即使是针对无依无靠的孤寡老人也是城乡分割实施，在城市是通过公办老年福利院来满足其生活保障需求，在农村则通过是五保户制度来规范； 等等。这种城乡分割与地区分割的推进方式，损害了社会保障制度的统一性，限制了社会保障特定功能的全面发挥，使社会保障社会化发展的正向效应打了折扣。”③若考虑到财政支出来源的可持续性，以及开辟社会救助多元投入的可行性，具体项目如何实现运作效率与公平相统一这一问题，中国老年社会救助事业面临巨大的体制分割难题④。从政策制定到执行，再到绩效评估，形成一整套完整的工作流程与机制，未来中国老年贫困的治理工作才能有更稳固的基础，而在体制分割、碎片化严重的国情面前，需要一次彻底的改革。
2. 救助不力与“奢华”养老并存经济保障是每一个人生活的基础与前提条件。经济如果得不到保障，会诱发其它一系列问题。人是社会成员，人的行为、处境是经济、政治、社会、文化等因素综合作用的结果。就弱势群体而言，其弱势也是多种因素联合影响的结果。老年群体内部又是一个差异极大的群体。因此，笼统地说老年人是弱势群体是存在问题的。从制度层面来看，城镇职工退休金连续 11 年年涨幅高达 10%,2015 年全国退休职工的退休金已超过 2000 元/月，基本生活得到较好保障。而机关事业单位的退休金更是超过 4000 元/月。与此同时，城乡居民基础养老金只有 70 元/月，虽然实现了从无到有，但形同于无。体制内老年人由于有稳定的相对不错的养老金来源，可以安享晚年，少部分老年人因为退休金较高，生活富足，甚至可以到处游山玩水。与此同时，体制外的老年人，特别是农村老年人由于养老金收入微薄，远远不足以维持基本生活，而不得不从事繁重的体力劳动。有研究显示： 有 59. 4%的老人仍要参与田间劳作，有 76. 6% 的老人收入主要靠自己劳动所得和子女提供。随着年龄的增长，老人劳动能力逐渐丧失，导致收入来源不稳定，现金用度不足，消费层次低，有的甚至连基本的物质生活也难以维持。⑤ 而中国的农村老年人只要身体允许，多一直劳作到老，以此来保障自己的生活需要。出现上述情况的原因可能有： 一是生活习惯使然。几十年养成的习惯，劳动成为一种生活方式，一时难以改变； 二是经济所迫。缺少制度性的稳定经济来源； 三是农业生产所需。现行土地制度与制度性隔离，迫使年轻人进城打工，农村土地交给年迈父母耕种。老年人成为当下农业生产的主力军。这部分老年人既要从事农业生产，又要照料孙辈，还要家务劳动，其辛劳程度可见一斑。在这样一种制度安排下，城乡老年人的收入差距进一步拉大，城乡老年贫困之间的鸿沟会从“绝对贫困”到“绝对的相对贫困”方向恶化。
全国分别为城镇“三无”老人与农村“五保”老人建立了城镇社会福利院与农村敬老院。政府为了对外展示其对贫困老年人生活的重视与关心，纷纷专门建立了对外展示的城镇社会福利院与农村敬老院，这些作为对外窗口的养老机构许多奢华如星级宾馆或高档会所，变成政府的政绩工程，生活在其中的老年人成为晒幸福的木偶与道具，而普通的城镇社会福利院、特别是农村敬老院则多简陋如难民营。盆景中的老人的幸福生活与盆景外的老人的凄惨景况构成鲜明的对比，恍若生活在两个完全不同的世界。“现在农村属于政府养老的主要是五保户，在家庭养老的老人很少能够获得最低生活保障和临时救助”①。在最低生活保障制度实施过程中“看菜吃饭”的现象具有一定的普遍性，“应保尽保”可能只是一个美丽的传说。一方面，因各种原因确有极少部分不属于低保范围内的人进入低保； 另一方面，受政府财政支付能力的限制，低保制度基本上停留在看菜吃饭的阶段，依据政府财力情况确定筛选标准，把部分原本符合低保条件的人排除在外。
3. 权利捆绑与弱势损害农村老年人新农保养老金领取，要与其子女参加新农保或社会保险挂钩。因而有部分农村老年人的养老金领取权利因子女没有缴纳新农保或社会保险而被剥夺，这种权利捆绑的做法严重侵犯了农村老年人的合法权益。② 批评者认为，“捆绑制”是“新农保”存在的一个重大制度性缺陷： 其一，“捆绑制”是对“新农保”自愿原则的违背，“捆绑”的实质是对农民自愿参保权利的一种间接剥夺； 其二，“捆绑制”类似于一种“连坐”,与“新农保”普惠宗旨存在冲突； 其三，“捆绑制”降低了“新农保”政策的公平性，实际上剥夺了许多老年人享受公共财政阳光的权利。③ 这种“连坐”机制既显得不人道，又增加了“新农保”的执行成本，使执行效果大打折扣，而且会带来许多潜在问题，甚至可能会把新农保所带来的诸多好处严重稀释，包括子女与父母的矛盾加大、“逆淘汰”等，严重损害了党和政府的形象与信誉。
4. 公平性缺失由于中国目前的各项社会救助制度多是作为最低生活保障制度的配套制度设计的，彼此之间的独立性较差，因而社会救助的缺失与叠加现象非常普遍。例如，一旦纳入低保，其它专项救助制度多被叠加，虽然低保的救助标准不高，但由于在低保制度基础上叠加了很多专项救助制度，因而低保的含金量相对较高，而如果没有被纳入低保，其它专项救助制度则很难被覆盖到。且围绕这项制度的部门与利益太多，一旦被贴以“低保”标签，往往意味着教育、医疗、住房等专项救助计划的享受，这一方面可能会带来过度福利的风险，另一方面一刀切意味“潜在亟待救助”对象被“粗暴”地排除于政策之外，如何采取相对灵活的应对举措，还需要考虑到中国的一些特殊国情。在中国这样一个“人情社会”,往往还必须有严格的执行标准，而这在基层进行目标人群甄别时存在较多问题，僵硬的标准线往往会使处于贫困“边缘”的老人被排除在外，导致另外一种“赢者通吃”的负面结局。
5. 社会救助、社会保险与社会福利关系处理不当社会保障应遵循雪中送炭而不是锦上添花的原则。在部分老年人还没有制度性地解决吃饭问题的情况下，中国政府却做了许多锦上添花的事情。例如，在老年农民普遍还没有制度性地解决吃饭问题的情况下，全国各地实施的尊老金制度与老年公共交通乘车优惠等，实际上是政府财政资源配置不当的具体表现。现在，很多学者鉴于人口老龄化发展速度快这一状况，建议建立强制性的老年护理保险，笔者实难苟同。原因有二： 一是中国现在的“五险一金”缴费比例过高，绝无半点提高的余地； 二是社会保险各险种之间存在着先后顺序之分，在农村老年人吃饭问题还没有制度性保障的情况下，给城市老年人解决医疗护理问题不仅代价巨大，且在价值层面令国人难以信服。
6. 服务性救助欠缺贫困老人不仅面临物质生活资料的不足，而且传统的救助方式往往局限于实物和现金救助，却忽略了对贫困老人的服务救助。服务救助是对贫困老人提供其所需的日常照顾或护理等，尤其对高龄及长期患病的老人提供针对性的帮助是救助贫困老人的重要手段。在目前国情下，这一目标与理想显得非常奢侈，特别是在广大农村地区，随着中国少子老龄化程度的不断加深，提供为老服务的成本会变得愈加高昂，金钱与财力仅仅是重要的一面，老年贫困应对工作将面临越来越严峻的挑战。由此，引申出对老年贫困救助措施及其成效的反思与探讨。
（ 二） 改革思路
1. 建立“普惠发展性”老年社会救助体系党和政府作为最广大人民根本利益的代表者和执行者，将扶贫济困作为自己的本职工作的组成部分，所取得的成就都应得到肯定。但关于中国社会救助制度本身的一系列深层次矛盾以及不合乎现代文明准则的做法值得反思： “我们在制定有关社会救助政策及完善社会救助制度时，不能仅仅局限于消极的补偿与救助（ 虽然这是一项基础性的工作） ,而应以消除社会排斥、实现社会整合为目标”①。现代社会福利发展的目标定位是“自立”和“共生”（ 社会整合） .在现代社会，社会救助的根本理念发生了巨大转变，从不平等的施舍、怜悯的理念向尊重公民基本生存权利理念的转变。中国未来的社会救助体制建设也应朝着这一方向迈进，需要我们在工作目标与基础理念上进行一次全面的革新。
与此同时，在政策手段上，开启了传统社会救济向现代社会救助发展的新篇章，实现了“四个新跨越”②：
一是在体系化上实现了新跨越，社会救助内容从单一生活救助迈向多样化的综合救助，初步形成了以最低生活保障、农村五保供养、自然灾害救助为基础，以医疗、教育、住房等专项救助制度为支撑，以临时救助、社会帮扶为补充的城乡社会救助体系框架； 二是在制度化上实现了新跨越，社会救助形式从临时性、随意式救助转向经常性、制度化救助，制度设计和救助标准日趋科学、严谨； 三是在均等化上实现了新跨越，社会救助范围由注重城市转向统筹城乡，使城乡困难群众均享有社会救助； 四是在规范化上实现了新跨越，社会救助对象核定方式由依据人员身份走向依据经济状况、困难类型等因素，制度更加完善，操作更加规范，管理更加严格。③ 但是，老年社会救助事业，需要考虑中国巨大的城乡差异及背后的体制性分割的历史欠账，在某种程度上来说，政府发挥责无旁贷的“兜底”作用是应尽义务，社会救助作为一种补偿机制比社会保险机制要合情、合理得多。杨立雄对此特别指出： “中国大多数农民收入低且没有固定的收入来源，加之政府和集体缴费主体的缺位，造成农村社会养老保险发展缓慢甚至出现倒退，从社会保险退回社会救助，以非缴费性的老年津贴方案代替现行的以缴费为资格的养老保险制度”④，这一思路尽管与政府“强调社会保险覆盖”的论调有较大差异，但在老年贫困的应对方面，政府承担主要责任，特别是对于农村贫困老人，用共担风险的社会保险机制来解决如此急迫的问题可能并不是一个最佳的模式（ 对于极端的老年贫困群体，根本无法“风险共济”,让他们之间分担风险是不切实际的想法） .从解决现实问题角度，无论从养老保险、医疗保险、最低生活保障制度、老年福利政策等的城乡分割中，可以发现社会保障待遇的城乡差距巨大，需要加大投入并用全新的理念重新进行架构。
2. 国家、市场、社会、家庭与个人在老年社会救助中的责任定位各尽其责的社会是一个好社会，而明确责任主体的各自责任是建立一个好社会的基础与前提条件。
“吃饭靠政府，改善靠自己”应成为中国社会保障制度建立时遵循的基本原则。“规则制定、财政拨款、实施与监督”是政府在社会救助中应尽的法定责任。政府不是财富的创造者，却是社会公共财富的管理者与分配者。因此，政府的责任之一就是如何更加合理地分配公共资源。今天出现的很多问题，与作为公共财富管理者与分配者的政府没有扮演好自己的角色密切相关，甚至是由政府一手造成的。对就业者，企业通过按章缴纳员工养老保险等承担直接责任； 对非就业者，企业通过按章纳税而间接承担社会责任。社会所能给贫困老年人的帮助集中于公益慈善。而企业的社会责任与社会的公益慈善更多是道德层面上的，而不是法律层面上的。家庭与子女负有赡养老年父母的责任，但对于处在现代社会的今天，家庭与子女对父母的支持主要集中在生活照料与精神慰藉方面，而非经济供养方面，且主要是道义上的，不应该是法律上的。个人应该承担更多的自我养老的责任，包括健康生活方式的践行与个人养老储蓄等。
3. 养老社会保障制度改革： 应对老年贫困的根本举措随着人口老龄化程度的不断加深，适应经济转轨和社会转型的新形势，中国老年福利政策有了许多新的发展，针对困难老年人的各项救助政策也日趋完善，老年福利政策正在从社会救济型向适度普惠型发展，这是中国社会福利制度转型升级的重要缩影，也是社会文明进步的显着标志。但中国的社会保障制度依然存在许多长期隐忧： 如快速老龄化对经济社会发展带来冲击，公共服务不均等带来的巨大城乡与地域差异，使得面向全体老年人的福利政策的公平性受到质疑，等等。保证每一个人年老以后都有稳定的收入，以维持最基本的生活，对于消减老年贫困至关重要。农村地区老人从国家获得的基本收入不仅基数低，而且增速慢，这一状况一定要尽快加以改变。因此，为了进一步加快城乡社会保障制度建设的步伐，以更好地发挥社会保障的贫困削减效应，笔者认为应该继续整合目前有限的养老资源，在公共服务均等化的基本理念下，通过社会救助、社会保险与社会福利三管齐下来应对老年贫困的挑战。
（ 三） 老年贫困
应对养老资源的分配与使用也有“先来后到”之讲究，应对老年贫困，目前最为迫切的顶层设计则为国民年金制度的建立。
1. 国民年金制度的设立2005 年世界银行提出非缴费型“零支柱”养老模式，即设立国民年金制度的建议对未来中国养老保障体制改革具有重要参考价值。国民年金制度设立具有如下几大优点： 一是国民年金实际上是通过缴税来筹集养老金，不仅制度设计简单，运行成本低（ 大大低于低保制度的运行成本） ,而且避免了部分人因缴纳不起而使晚年生活得不到基本保障情况的出现； 二是国民年金制度的设立，多层次的社会养老保险制度就实现了缴费与不缴费相结合，既达到保基本，又可实现部分人晚年生活的改善，既可体现国家对公民的责任，体现社会公平，又能兼顾效率与激励，兼顾各方利益，体现国家、市场、社会、家庭与个人在养老责任中的合理分摊； 三是国民年金享有者的唯一条件是年龄限制。将老年人的权利与家庭成员收入进行了切割，避免了最低生活保障制度将老年人生活权利与家庭收入和子女参与社会保险与否捆绑的普遍做法，大大降低了制度运行的成本。不仅避免了老年人生活陷于贫困的可能，而且真正实现了养老保障从家庭保障向社会保障的转变，适应了社会变迁与时代发展的需要，实现“吃饭靠政府，改善靠自己”的目标，避免了中国社会诚信缺失导致制度运行成本过高等难题； 四是可以适当地降低企业与职工养老金的缴费比例。例如，将养老金缴费比例由现在的用人单位缴纳 20%与个人缴纳 8%变为用人单位缴纳 12%与个人缴纳 8%.考虑到延迟退休年龄与年轻老年人的劳动能力，也为了避免未来国民年金领取年龄下限上移带来的改革阻力，国民年金的领取年龄起点可设置为 65 岁，不仅与中国即将推行的延迟退休年龄相匹配，而且尽可能地减轻国家财政负担，不仅能对消解老年贫困起到基础性作用，而且增强该制度的可持续性。国民年金的保障水平应与最低生活保障水平挂钩，选取全国最低生活保障线的均值作为国民年金的享有标准，并随着最低生活保障水平的变化而变化，从而实现动态调整。此外，国民年金应该由中央政府承担。如此，不仅可以大大减轻企业负担，促进经济增长，而且可以提高企业缴纳养老金的积极性，更可以减少目前普遍存在的人为压低工资缴纳标准，普遍造假现象的出现； 五是有利于社会团结，增强民众对国家的认同感与归属感。
中国已经完全具备了建立国民年金的条件①。在实行国民年金制度后，取消高龄津贴与城乡居民养老金可以节省一笔财政开支。享有退休金人员的退休金在现有基础上减少与国民年金等额的数值，从而使得退休人员的退休金不因国民年金制度的设置而额外增加财政负担。
此外，一是伴随着人口迁移流动与城市化，不享有养老金的城乡居民所占比例逐年减少； 二是国民年金建立以后，不可能再有老年人享有低保。因此，建立国民年金后，国家财政用于养老保障的钱有增有减，增减相抵后，增加的部分实际上并不是很多，完全在中央政府财政承受能力范围之内。
基本养老金、职业年金、企业年金与个人储蓄则分别由用人单位与个人承担。地方政府承担社会救助任务。这样，不仅政府、市场与个人在养老中的责任定位明确，而且政府内部的责任定位也相对明确。至于职业年金，采取社会统筹，现收现付的方式，用于支付现已退休职工的职业年金，并实行累退制，即企业缴纳的职业年金越多，领取的职业年金的替代率越低。实现全国统筹，从而解决制度的碎片化问题。
2. 发动社会力量，多元应对老年贫困目前各类救助项目的实施多是政府行为，随着中国社会领域向民间力量开放，社会组织、公益慈善事业在灾害救助、贫困救济、医疗救助、教育救助、扶老助残和其它公益事业领域应该能够发挥积极作用，尽管“依然存在政策法规体系不够健全、监督管理措施不够完善、慈善活动不够规范、社会氛围不够浓厚、与社会救助工作衔接不够紧密”等问题。但是统筹慈善和社会救助两方面资源，激发社会力量更多参与社会救助是政府应尽的工作。
其实，放手发挥社会力量不仅使一些工作更易开展，而且依托专业化的社会组织，一些专业救助项目的执行效果可能更佳。
对此，根据党的十八大、十八届三中、四中全会精神和国务院决策部署《国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见》国发〔2014〕61 号文件之精神，政府在保障困难群众基本生活的同时，未来中国将会鼓励和支持社会力量以扶贫济困为重点开展慈善活动，这既有利于更好地满足困难群众多样化、多层次的需求，又能减轻政府负担，提高公共服务效率。因此，必须在社会慈善事业体制机制、运行方式与社会救助对接等方面大胆探索，畅通社会各方面参与慈善和社会救助的渠道，大力优化慈善事业发展环境，使各类慈善与社会救助资源充分发挥作用。
3. 未来中国老年社会救助体系架构与设想计划经济时期，中国的老年福利主要面向“三无”老人的低水平、单一性、救济型福利，随着《城市居民最低生活保障条例》的实施，城市“三无”老人均可按当地城市居民最低生活保障标准，全额享受低保救助。目前，按照官方的说法，全国所有城市贫困老人均已纳入低保救助范围，实现了“应保尽保”,一些地方还对鳏寡老人、贫困老人给予重点救助。因此，在国情国力框架范围内，大力发展“普惠发展性”老年社会救助体系的工作难点事实上是如何反哺“农村”.从内容上看，老年社会救助包含三大类，每个大类又包含若干子类型：
一是长期生活救助。《关于加强老年人优待工作的意见》中，贫困老年人要按规定纳入城乡社会救助体系。在广大农村地区，修订后的《农村五保供养条例》已于 2006 年 3 月 1 日起实施。条例规定： 供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地平均生活水平的提高适时调整，农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排。中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助。在未来，中国社会救助体系的核心在于如何从追求“普惠”转向“公平普惠”,不断降低两者之间的待遇差异，弥合巨大的城乡与地域差异是中国社会救助事业最为核心的顶层设计。
二是分类专项救助。如医疗救助，“低保”对象中的老年人因患大病住院治疗，发生的医疗费用经大病医疗保险报销后，符合条件的可到民政部门申请医疗救助。在农村，从 2003 年起在全国陆续开展新型农村合作医疗试点，2008 年在全国农村基本得到推行。各地资助“五保”老人、贫困老人、70 岁及以上老人参加新型农村合作医疗制度，帮助其缴纳个人应负担的全部或部分费用。此外，有针对困难老人居住类的救助项目（ 住房救助通过配租公共租赁住房、发放住房租赁补贴、农村危房改造等方式实施） ,以及针对流浪乞讨老人等特殊群体的相应项目。这类救助，尤其是医疗救助非常具备专业性，医疗制度改革是世界难题，如果能够把专业救助与第三方组织、慈善机构等纳入这一体系，可能是一个行之有效的探索路径，值得进行大胆的探索。
三是临时应急救助。随着空巢老人的增加，发生意外的情况逐渐增多。因此，因地制宜，依托社区发展老年人应急救助与居家养老服务为一体的综合服务将是未来中国老年贫困救助事业发展的又一主战场。
五、结语
简言之，简单政策不一定是好政策，复杂政策多是坏政策。而中国目前的社会救助政策内容庞杂，其中大部分政策可操作性差，涉及面窄等，不仅消解老年贫困的效果有限，制度运行成本也很高，从而影响到社会救助的效率。但是，与固定、常态化运作的其它社会保障制度不同，社会救助制度本身是一种“应景的”（ contingent） 、非标准化的（ un - standardized） 的政策举措，对于老年贫困、特别是农村老年贫困群体进行“蜻蜓点水”式的帮扶，其救助的可持续性、长久性不仅需要更多的政府投入，精心组织实施也是决定成效的关键。长期以来，部分学者过分夸大了普惠性社会保障制度建设的难度，从而阻延了社会保障制度在中国的建设步伐。随着中国经济社会发展水平的提高，需要一次完整、彻底的改革来为“老有所养”的顶层设计做一次全面的反思与重构。
