2014 年 5 月 1 日《社会救助暂行办法》(以下简称《办法》) 的实施，结束了我国社会救助制度“碎片化”的局面。社会救助作为维护公民基本尊严的托底制度，理所当然需要严格地监督管理。“张海超事件”的后续发展暴露出当前我国社会救助中的监管机制存在着审查标准不够细化、执行程序过于简单、救济程序不完善等问题。《办法》作为临时性法规，只是从宏观层面上完成了社会救助的笼统性规范，无法对社会救助中存在的监督管理问题进行具体的规制。为了达到救助目的，维护社会稳定，保障人权，民政部门有必要通过行政立法对该《办法》进行相关制度配套，从而完善我国社会救助中的监管制度。
一、“张海超事件”后续发展的思考
2009 年的“张海超事件”震惊全国，它将农民工职业病维权的艰辛和无奈揭示了出来，引发了国民对现有职业病鉴定制度的深入反思。并且，随着该事件的后续发展，我国社会救助中监督管理机制的不完善也得以充分暴露，亟须予以认真对待。
(一) “张海超事件”的后续发展
在“开胸验肺”之后，张海超在最短时间内得到了郑州振东耐磨有限公司 61． 5 万元的赔偿，当地政府也以“特事特办”的方式为他及其家人办理了低保。但事情并没有就此落下帷幕。2012 年 12 月，张海超在用赔偿款购买了小汽车、空调、电脑等物品之后，他和家人的低保在未被告知的情况下被取消了。根据《新密市城乡低保政策》的规定，人均收入低于低保标准，但家中有一定存款能够维持基本生活的家庭以及拥有机动车辆或大型农机具的家庭，均不能享受城乡低保。张海超一家虽然基本没有收入来源，但在得到 61． 5 万元的赔偿款之后，符合属于“有一定存款，能维持生活”的规定，尤其在他购买了汽车之后，符合“拥有机动车辆的家庭”的规定。鉴于上述理由，新密市刘寨镇政府依据政策取消了张海超及其家人的低保。由于在新密市，新农合医保和低保是捆绑的，低保户不需要另行缴纳新农合保费。张海超及其家人的低保被取消后，又因为没有缴纳新农合保费，张海超及其父母的数万元医疗费，都无法报销。
(二) 社会救助监督管理的反思
从现有的社会救助相关规定上看，张海超被取消低保是没有问题的，但张海超因赔偿所得款项，可以说是“专款专项”用于治病，与一般的存款概念似乎不应该等同。张海超买车也是出于身体考虑，便于看病，并不是改善生活的奢侈消费。此外，张海超被取消低保缺乏事前告知和正式的书面通知，事后也没有相应的救济途径。由此分析，现有社会救助中的监督管理机制显得过于粗糙和随意，亟须予以反思。试想，如果“依法办事”的结果与常人的认知相悖离，使人产生“不合情理”的感觉，那么制度层面上的考虑就显得格外必要。社会救助作为保障“民生的最后一道防线”，受制于各地经济发展状况和实际生活水平的不同，各地政府关于低保标准、审查程序等一系列规定不尽相同，在收入的来源，购买物品的价值、用途以及行政执行中的程序等监督管理方面，需要形成一个统一的行为准则，使社会救助合“理”而且合“情”。所以，“张海超事件”的后续发展引发了我们的警醒，即在社会救助的过程中，究竟怎么做才能既保障公民权利，又能合理对被救助者进行监督，达到救济的真正目的，从而使情与理并存，让民众对社会救助更有信心。而这一切的答案，其实就隐藏在监督管理机制现存的问题之中。
随着《社会救助暂行办法》的全面实施，类似张海超事件的情况将会大量的产生。因此，民政部门唯有从制度入手，完善社会救助中的监督管理机制，才会尽可能减少这种情况的发生，从而使得社会救助的规定更合理，更人性化，更能与经济发展的趋势相匹配，实现救助者与被救助者之间的平衡。
二、我国社会救助中监督管理机制的问题
政府部门对被救助者进行监督管理的目的在于规范被救助者的行为，避免某些不合条件的人趁机钻营，造成宝贵的救济资源的浪费。但就正常情况而言，这种监管不应当妨碍人们接受救济的权利。
社会救助的目的在于保障贫困人群的基本生活需求，有时它关系到一个家庭能否有尊严地存续下去。
所以，是否取消救助有时会成为影响一个家庭生计的重大决定，容不得马虎和草率。然而，社会救助中的监管机制从最开始的收入审查到救助被剥夺后的救济，都存在不足和空白。笔者经过对该事件的反思，认为这些不足和空白表现在以下三个方面。
(一) 审查标准不够细化
确立审查标准的意义在于以此为依据，判断在哪些情况下，公民接受救助的权利会受到限制。所以，合理、明确又便于执行的审查标准是整个监管机制中极其重要的一环，也是决定性因素。《办法》中将监管的具体审查标准交由各级政府按照实际情况自行规定，而现实中立法水平的差异使很多地区的审查标准过于模糊笼统，既不利于执行，也容易出现“该保者不得保”的情况，以致于社会救助瞄准机制的准确率大大降低。
1． 收入来源审查不细致
收入是对被救助者家庭经济条件进行评估的主要依据。《社会救助暂行办法》第九条中只是笼统规定，“家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障”。以致我国现阶段社会救助监督管理过程中存在的一大问题，就是没有将家庭收入的来源细化审查。经营性收入和劳务收入毫无疑问属于家庭收入的范畴，但某些非经常性收入和带有救济性质的收入该不该计算在内，则缺乏统一的指导性意见作为参考，也没有具体的审查程序来规范。尤其是特殊情况下，当某种特定款项的存在成为决定被救助者的权利应否受到限制时，如果僵化地按照现有规定进行审查，不仔细分析所得款项的来源，很有可能得出与事实不符的结论。
当然，收入来源多种多样，在立法时一一阐明不切实际，但是面对具体的救助对象，仍然应该坚持具体问题具体分析，合理衡量其家庭生活水平，判断是否属于不合条件的情形。在张海超事件中，赔偿款项是专用于治病的，并且这笔钱可能远远不能满足治病所需，若是单纯因为有“一定存款”，就认定其生活水平超过低保标准，而不问其来源，未免太过武断。
综观我国大多数地区的规定，都更重收入的“数量”而忽视收入的来源，只要在某一方面的量上达到要求即认定被救助者该受到限制。究其原因，这可能是因为从数量判断比较客观也比较直观，容易执行，而审查收入来源则需要更深入地了解，以致费时费力。“一切制度设计的最终目的是要保证社会救助利益能够被最大程度地落实到救助者身上”，因此，监督管理单纯根据数量来判定，是无法真正了解家庭的生产能力和生活水平，从而不利于维护公民应有的权利。
2． 物品价值和用途没有区分
当前各地最低生活保障实施办法不尽相同，但其中基本都有一项“不予享受低保的情形”，里面列举了一些不符合低保待遇的现象，如拥有和使用机动车(肢残人用车除外) 、移动电话等高档非生活必需品，目的是因为低保旨在保障公民的最低生活需求，而拥有这些物品在一定程度上反映了家庭生活水平很有可能高于最低生活保障标准。然而这些物品的拥有与高生活品质不一定能划上等号，如移动电话价格差距悬殊，昂贵的动辄好几千，便宜的最多不过百八十，早已不是高档消费的象征。然很多地方将使用移动电话作为监督管理的审查条件之一，而不问价格和每月话费支出，未免太过于主观化了。
再者，从另一个角度看，被救助者也许是身患重症的病人，需要及时与医生沟通病情，每次上医院不仅不便利也更耗费成本; 或许是急于找工作的失业者，时时刻刻等待用工单位的反馈信息，移动电话能最大限度地保证信息接收。有鉴于此，只因为有“高档”的标记就认定拥有它的家庭的生活水平高低，是否太过于“专断”了? 在张海超事件中，张海超利用赔偿款购买了汽车，是出于看病需要，既然肢残人用车可以被允许，为什么重症患者就不能以车代步呢?
所以在监督管理的审查过程中，不区分具体物品的价值和用途，仅仅因为其存在就宣告剥夺是不合理的，因为物品的使用可能往往不是“高档”生活水平的的反映，而是心酸的人生遭遇和困窘的现实状况。
(二) 执行程序过于简单
社会救助只是辅助性的，不是永久性的。
被救助者在生活条件好转后，应主动提出停止救助的请求，或者在定期资格清查中发现不符合救助情形的或是遭群众举报弄虚作假，当地政府部门应依规停止其社会救助。有鉴于此，科学合理的监管运行程序的存在有利于维护被救助者的合法权利。
1． 事前告知的缺失
《社会救助暂行办法》第十三条条第三款规定，“最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化的，县级人民政府民政部门应当及时决定增发、减发或者停发最低生活保障金; 决定停发最低生活保障金的，应当书面说明理由。”从该条中，我们不难发现，“停发最低生活保障金”是政府部门一旦“查证属实”，不需经过任何程序，直接取消。
也就是说，现阶段监督管理机制的启动不需要事前告知当事人，也没有给予当事人一定的宽限期，以利于申辩。从制度设计层面来看，社会救助是关乎人权保障的大事，在作出对被救助者不利的决定之前，若是缺乏告知，就会使被救助者措手不及，甚至危及被救助者的正常生活。
2． 申辩权的缺乏
在现有的监督管理制度中，没有明确给予被救助者辩解的机会。限制被救助者权利是关乎被救助者生活的大事，单靠有关部门的审查是不能全面了解情况的，即使是实地调查，也会有偏颇和遗漏之处。不合条件直接取消救助资格固然是因为救济资源宝贵，容不得拖延和浪费，但不经过严格的审查，可能导致审查决定与事实不符。在这样的情况下，若是不让当事人说明情况，那就不能全面了解实情，可能影响社会救助制度的公正，影响救助目的的实现。根据公平正义的原则，对自身利益攸关的事，被救助者理当享有知情权和参与权，然《社会救助暂行办法》及其各地的救助政策中都没有肯定被救助者的申辩权，不利于保障被救助者的权利。
(三) 救济机制不完善
西方法谚“无救济即无权利”，它强调了救济对权利实现的重要性。即使法律对公民权利规定得再完善，若是当其受到侵害时，没有相对应的救济，那么这些权利就只是一纸空文。在社会救助过程中，因为涉及被救助者的基本生活保障，权利救济机制的不完善更是会带来严重后果。毫不夸张地说，在这个过程中，行政机关作出的任何一个决定可能都会对整个家庭产生重大影响。
1． 权利援助的不健全
配套制度不健全指的是权利告知的缺失和法律援助制度的不完善。现实生活中，被救助对象大多是一些不具备专业法律知识的普通民众，对行政法律、法规没有太过详细的了解，只简单规定有某种权利而不具体告知如何行使，则只会使权利处于虚设状态。政府相关部门在作出不利于被救助者的行政决定时，如果没有明确地告知公民有申诉权，被救助者可能基于弱者的多种心态而选择忍受这一决定。
与此同时，即使当事人想通过诉讼程序来维护自己的合法权益，但由于行政诉讼周期长、成本高，加之我国法律援助制度尚不完善，也只能望而却步。这也可以解释，为什么“信访作为一种传统的行政救济途径，依然起着重要作用”。
一方面是因为“上访 = = 快速解决问题”这一错误观念在很多民众脑海中依旧根深蒂固，另一方面则是因为行政救济和司法救济的宣传不够到位，同时也没有一系列与之相匹配的措施来支撑被救助者及其家人的坚持。
2． 执行中止的缺位
执行中止即在一定条件下，暂时停止行政执行，恢复相对人的受救助权。执行中止是为了防止错误决定带来的不利影响，然现有的监督管理机制中没有执行中止的情形。当有关部门审查认定不符合救助条件后，不管被救助者想采取什么样的救济措施，从作出决定到采取救济措施的“空档期”内，其无法获得生活保障。也就是说，即使行政机关想要改变其所作出的错误决定，也只能是事后补偿，如将一定期间内应得的救济款项补发给被救助者。但依靠社会救助生活的贫困人群，事后补偿的作用无疑是极其恶劣的，因为一定时期内失去救济金对他们的影响是无法估量的。出于保障权利的考虑，民政部门应当在相关制度配套中将“停止执行的例外情况”
具体化，从而设立在一定情形下的执行中止，以维持被救助者在空档期内的基本生活。
三、我国社会救助中监督管理机制的完善
前面论述了现今我国社会救助中监督管理制度的不足之处，目的是试图通过对其进行完善，使监督管理机制更合理、更人性化，更能达到保障被救助人群基本生活的目的，使贫困公民活得更有尊严。当前实践中，社会救助监督管理机制的规范性文件散见于各个行政规章及相关政策中，缺乏系统的指导作用。因此，民政部门应借助《社会救助暂行办法》的出台，及时制定相关配套制度，从而构建出符合社会发展趋势的监督管理规范。
(一) 监督管理的审查标准
科学的审查标准的确立是救助程序良好运行的前提。现有审查标准存在太过模糊，不够细化的缺陷，所以当务之急是将其具体化，以便于更准确地判断被救助者的家庭收入状况。
1． 注重审查收入来源
《社会救助暂行办法》第十条第二款规定，“最低生活保障家庭收入状况、财产状况的认定办法，由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府按照国家有关规定制定”。从该规定中，我们发现，家庭收入处于一种模糊的状态，没有通过注重审查来源来对收入进行更深入的划分，即使无法将所有来源划分精确，也要确立带有指导性的总则规范，给具体执行提供参考。也就是说，在设立审查标准的时候，一定要将那些不能代表一个家庭真正生活水平的收入排除在外。如张海超事件中，因为职业病而获得的企业赔偿款，尽管这笔赔偿款从数量上来说绝对超出了低保标准，若是将其纳入家庭收入范围，张海超的低保资格无疑应该被取消。但从事实来看，赔款基本是用来为张海超治病的，不能起到改善生活水平的作用，以此为依据取消张海超的救助是有失偏颇的。因此，收入审查单靠判断数量是不准确的，应当具体问题具体分析，综合考量。《浙江省最低生活保障办法》中第十条列举了不计入家庭收入的各项，这其中就包括人身伤害赔偿中生活费以外的部分。民政部门在相关制度配套中应将人身损害赔偿中的生活费单独计入，赔偿其余部分排除在收入之外，其他类似收入情况可以参照损害赔偿，如此这般，方能真实全面反应一个家庭的经济收入水平。
2． 区分物品价值和用途
现有相关规定把拥有“非生活必需的高档消费品”作为对救助对象监督管理的依据之一，但是对如何判断“高档”和“非生活必需”并没有详细说明，只是举了一些例子，如饲养宠物、拥有移动电话等。
上文已经阐明单从物品的种类确定其“高档”不一定切合实际，而因为其“高档”就断定非生活所必需更是荒谬。若是要对其进行修正，可从以下两方面入手。第一，区分价值。顾名思义，高档指的是质量好、价钱贵的商品，因此，是否“高档”应当由价值而非种类决定。一款一百元的手机和一件一千元的衣服，孰轻孰重不言而喻。然因为手机是高科技产品就将其定性为“高档”已经不符合经济发展的趋势和现实的需要，所以对被救助者的某一消费行为进行审查时，首先要确定的是其价值是否超出一般被救助家庭的承受范围。例如在制定社会救助相关配套制度时，规定救助对象一旦购买了价值超过最低生活标准一定比例的商品，权利就有受到限制的危险，具体数额由各地依照当地生活水平自行制定。
总之，必须坚持以物品价值确定消费行为合理性的原则。第二，区分用途。假如被救助对象购买了价值较高的商品，权利是否必然受限? 答案是否定的。
所谓“非生活必需”应从必要性上来予以考虑，即以某物品与被救助者的必要性是否密切关联作为衡量的指标。如果被救助者的正常生活离不开价值昂贵的某物，那么即使购买了这类物品，仍然有继续享受被救助待遇的权利。遗憾的是除了肢残人用车外，目前似乎没有将其他商品归入此列。现实生活中，可能有很多“高档”的“必需品”存在，失去它会给救助对象带来极大不便，将具体用途纳入审查范围势在必行。所以，民政部门在对被救助者进行审查时，面对某一特殊的消费行为，首先依据标准审查其价值，再依必要性判断是否为生活所需，多重判断之后，才能作出权利是否应该受到限制的监督决定。
(二) 监督管理的执行程序
社会救助的监督管理需要配合高效、合理的执行程序才能达到应有的效果。社会救助是否依法执行，关系到社会的正常运作和人民对政府的信任。
所以，完善监督管理机制的执行程序是行政救助制度构建的重要组成部分。
1． 增设事前告知程序
事前告知的目的在于使被救助者对于监督管理有充分的心理准备，及时采取措施降低取消救助对生活的影响。为了平衡救济和限制，实现公正，可以将事前告知的时间定在行政决定执行前一个月。换句话说，只有将行政决定通知当事人一个月后，方能执行。这其中，有一点需要注意，为了保证这种告知落到实处，告知应当有法定形式，建议统一规定书面告知，以免引起不必要的纠纷。此外，告知要及时、准确地送达到当事人手中，同时还需要建立完备的送达程序。
2． 增加听证程序
针对监督管理过程中被救助者参与不充分的问题，可以考虑增加听证程序。为了保障被救助者在听证制度中的权利，听证程序构建应做到以下几点:
(1) 以书面形式告知被救助者有要求听证的权利。告知书中应包括作出决定的事实和理由，提出听证要求的期限以及组织机关等一系列内容。(2) 除法律规定的情形外，听证应当公开举行。将听证过程置于社会大众的监督之下，使听证结果更加公正。(3) 申请回避的权利。被救助者有权申请与案件有利害关系的听证主持人回避，这是程序公正的必然要求，也是公民不可剥夺的一项权利。(4) 申辩的权利。这是听证程序的核心环节，也是听证制度的根本意义所在。让被救助者陈述意见，能最大限度地弄清事实真相，使被救助者得以抵抗监督机关可能的不正当行政行为。
(三) 监督管理的救济机制
社会救助“不仅应宣示权利，而且还应同时配置救济的各种程序”。
因此，完善的救济机制是公民充分享有权利的坚实后盾。空有权利而救济缺失会使法治成为心知肚明的笑话。在社会救助监管管理过程中，不管审查标准再严密，执行程序再合理，没有与之匹配的救济机制，这一切都发挥不了作用。
1． 行政复议的完善
行政复议的审查对象不仅包括行为的合法性，还包括合理性，不仅要进行法律审，还要进行事实审。
对社会救助中的监督管理而言，这点尤其重要。因为社会救济制度关乎公民的生计，保障公民生存需要比生硬地照搬法律规定更重要。所以在监督管理的行政复议过程中，应该本着给予生存权最大尊重的原则，作出有利于被救助者的复议决定。
被救助者在对监督管理决定提起行政复议时，应当允许当事人进行口头申请。具体原因是: (1) 因为被救助人群有较大可能是文化水平较低、法律知识缺乏的公民，书面申请对他们而言难度较大; (2) 监督管理关系到被救助者的生存，具有紧迫性，口头申请更有效更便捷。当前行政复议主要采取以书面审理为主，其他方式为辅的审理方式。书面审理虽然较为简便、迅速，但监督管理过程中数据正确性与调查方式有很大关联，只有深入调查才能有更客观的结论，所以在对社会救助案件进行复议的过程中，在条件允许的情况下，应当多采用“其他方式”———听取相关当事人意见或者采取听证方式。
2． 法律援助的完善
从现实情况的分析来看，将监督管理争议的当事人挡在行政诉讼门外的一大原因就是法律援助制度的不完善。由于接受社会救助的权利人是较为特殊的群体，他们依靠救济金维持最低限度的生活，没有能力支付一系列的诉讼费用。2003 年 9 月 1 日起实施的《法律援助条例》，尽管已将请求发给救济金的案件纳入到法律援助范围内，但是，相当一部分当事人不知道可以申请法律援助，也不知道该如何申请，并因此放弃了行政诉讼。所以为了保障当事人救济权利的行使，在作出行政决定时，除了当场告知当事人可以提起行政复议和行政诉讼外，也应当告知当事人关于法律援助的相关政策，如诉讼费用的减免、法律援助的申请等，从而免去当事人的后顾之忧。与此同时，民政部门应主动积极为当事人开具相关证明，便于法律援助程序的顺利开展。
3． 执行中止的完善
在行政复议过程中，虽然行政决定的“不停止执行”是原则，但是限制被救助权毕竟不同于其他行政决定，它不仅仅是关乎利益，更关乎生存。所以在对监督管理决定提出行政复议申请后，至复议决定书送达前，应继续给予救济款物。复议决定改变或撤销原决定的，毫无疑问恢复被救助权; 复议决定维持原决定的，则要看当事人是否选择提起行政诉讼，如果继续选择提起行政诉讼，则救济款物一直发放到诉讼结束，如果放弃诉讼权，则追回从应当执行之日到复议决定作出之日的救济款物。同理，当被救助者直接提起行政诉讼时，执行中止的例外情形也应类同于行政复议。民政部门在制定相关制度配套时，必须清楚地意识到，无论是行政复议中的执行中止，还是行政诉讼中的停止执行，其目的都不是为了纵容，而是不愿意剥夺任何一个公民生存的希望。
社会救助中的执行中止虽是“例外”，但却不是对监督管理机制的破坏，而是体现了社会救助制度的人性化，体现了人权至上。
结 语
社会救助制度是社会保障体系的重要组成部分，它与贫困公民的生存休戚相关。当前我国社会救助中监督管理机制存在诸多不足，为了能更好地服务于社会救助制度，也为了不给投机分子可趁之机，《社会救助暂行办法》的相关制度配套可以说是势在必行。也唯有制定清晰、明确的配套制度，社会救助才能彰显出更好的人性服务。
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