1 研究问题的提出
随着我国经济的快速发展，农村生产、生活条件不断改善，但仍然存在部分农村贫困家庭难以依靠个人力量摆脱贫困的情况，国家和社会应采取社会救助等措施帮助农村贫困家庭改善生产、生活条件。党的十七大报告中，胡锦涛同志指出“社会保障制度是维护社会安定的依据，要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，加快完善社会保障体系”，就强调社会救助是完善社会保障体系，安定社会不可或缺的一部分。农村贫困家庭社会救助制度在保障贫困家庭基本生活方面起着不可替代的作用，它是对传统社会救济制度的改革和发展，是建立和完善我国社会保障体系的重要措施。完善农村贫困家庭社会救助有利于缩小城乡贫富差距，保障贫困家庭基本生活，维护社会安定和谐，该政策是一项花钱少、社会效益极佳的民心工程。
近年来，我国农村贫困家庭的社会救助体系也逐渐建立，但该体系在实施过程中由于体制本身的问题以及我国目前的国情，仍有不少阻力和问题，这些都值得深思。本文旨在通过调查山东省 Z 市农村贫困家庭社会救助实施的现状及存在的问题，提出相关建议以化解社会矛盾，消除社会不安定因素，完善我国社会保障制度，建设社会主义新农村。
Z 市位于鲁西南，辖 16 个镇街，总人口 116 万，农村人口约 76 万，约占总人口的 66%，可见完善农村社会救助体系，保障农村贫困家庭基本生活至关重要。选取了北宿镇部分村(大岗、落陵、吴官、马楼、毛唐) 中的典型个案进行访谈，采用无结构访谈的方式与不同特征群体的村民和个别领导进行了深层次的沟通交流，在交谈过程中掌握农村社会救助的现状、村民对社会救助的认识，并将相关资料进行整合，为研究和解决问题提供了依据。
2 农村社会救助的现状及存在的问题
2． 1 农村社会救助的现状
2． 1． 1 农村最低生活保障制度 农村最低生活保障制度是一项基本的农村社会救助制度，主要是指农村一些家庭因生病、残疾、灾害、年老无依等原因造成生活困难，使家庭年人均收入低于当地最低生活保障标准的情况下，政府给予一定的资金和实物救助，以保障其基本生活，维护社会稳定的一项农村社会救助制度。
Z 市不断致力于农村最低生活保障制度的建设与完善，严格按照入户调查、收入核实、民主评议、审核批准、公示发放的步骤规范了农村最低生活保障制度的运行管理机制，先后多次调整了农村最低生活保障线，进一步提高了贫困家庭的生活水平。目前，Z 市农村低保户共有10198 户16976 人，标准为年收入2550 元/人，对低于此标准符合最低生活保障条件者实行差额补助，最低生活保障对象领取的低保金 = 低保标准(212．5 元/人/月) － 人均家庭收入。政府在低保范围内坚持“应保尽保”、“不漏保一人”的原则，积极开展农村低保工作，严把低保进入与退出机制，强化动态管理。
2． 1． 2 农村“五保供养”制度 五保供养制度是农村困难家庭社会救助制度的重要组成部分，主要是对农村无法定抚养义务人，无维持正常生活的劳动能力，无经济来源的老人、残疾人、未成年人，在吃、穿、住、医、葬(教) 等方面给予生活照顾和物质帮助的一种社会救济制度。Z 市坚持公开、公平、公正的原则，由村民本人向村委会提出申请(因智力或残疾无法表达意愿的，由村民小组或其他村民代为提出申请) ，村委会通过民主评议将符合条件的上报镇政府，对申报人家庭情况、经济条件等进行审核，镇政府提出审核意见上报市民政局审批。对五保对象采取集中供养和分散供养 2 种方式，并按一定的标准给予救助，在五保供养人员 10人以上的村庄建立“五保家园”，以便对散居五保人员实行相对集中的供养，10 人以下的村庄可选择在家分散供养或去镇养老院集中供养 2 种方式，Z 市构成了“以敬老院为主，五保家园为特色，包户扶养为补充”的全覆盖的新型农村五保供养体系。
2． 1． 3 农村困难群体临时救助和专项救助 对于临时陷入困难的群体，实施临时救助，同时实施灾害、医疗、教育、住房等专项救助。Z 市自然灾害发生率较小，多为旱灾、冰雹等，政府在发生自然灾害而使农村家庭无法维持基本生活时给予了一定救助，满足生活需要，维护灾后的社会稳定。为了减轻农民的医疗负担，解决因病致贫、因病返贫问题，实施了医疗救助，对农村低保、五保家庭无资金支付住院起付金的，给予救助，保障及时就医。对贫困家庭子女实行教育救助，对符合救助规定条件的本科新生，每人一次性发放救助金 5000 元; 符合救助规定条件的专科(含高职) 新生，每人一次性发放救助金 3000 元; 符合救助规定条件的本、专科(含高职) 在校生，每人一次性发放救助金1000 元。同时在农村实行危房改造救助，为困难群体遮风挡寒，保障了农村困难群体的生活。
2． 1． 4 贯彻执行扶贫制度 近年来，扶贫救灾主要针对农村家庭人均收入较低、愿意劳动且有劳动能力的农村居民，当这些农村居民无法适应激烈的社会竞争而陷入贫困时，由国家和社会帮助他们自立自助，摆脱贫困，改善贫困状态的一种社会救助制度。Z 市为使农村贫困家庭真正摆脱贫困，采取了一系列帮扶措施:
首先，对困难群体提供专项扶贫津贴和“雨露计划”培训等; 其次，实施结对帮贫救助，全市共结对帮扶农村困难户 1089 户，建设帮贫基地 10 多处，让有劳动能力的贫困户进入基地学习技术，帮助贫困户发展种养殖和农产品加工; 另外，Z 市对贫困户大力开展社会慈善救助，大力开发募捐活动，拓展社会救助资金筹集渠道，进一步完善了 Z 市农村困难家庭社会救助体系。
2． 2 Z 市农村社会救助存在的问题
Z 市在完善农村社会救助体系，维护农村困难家庭基本生活方面取得了一定成就，积累了丰富的经验，但经过本次调查，从总体上来说，Z 市农村贫困家庭社会救助还存在一系列问题。
2． 2． 1 农村社会救助观念落后，救助资金投入不足案例一: Z 市 A 村村民王凯丽，今年 43 岁，2008 年丈夫因病去世，有 2 个上初中的孩子，生活异常艰辛，以去劳务市场找临时工赚钱贴补家用，当问到王某是否申请了农村低保时，王某说虽然申请了低保，但让政府施舍过活会让邻居瞧不起，且低保金额不够维持其家庭生活。
大部分农民的社会救助意识还很落后，首先，有的村庄居委会仍将救助对象限于“五保”人员，使一些符合救助条件的农村困难群体未得到及时救助。如 A村，村中居民251 户，共1087 人，五保人员9 人，同时该村还有多户贫困家庭，但是该村多年的救助习惯仅限于五保户。其次，公众的救助意识不强，救助观念淡薄。调查发现，Z 市近 70% 的村民对贫困缺乏科学认识，认为五保户外的贫困多为个人无能等自身原因造成，这使得一些贫困人员因羞耻心理而不向政府寻求救助，条件好的居民不愿伸出援手。另外，农村社会救助还存在严重的恩赐色彩，仍有不少人认为农村社会救助是对弱势群体的一种施舍，对弱势群体进行嘲讽而不是真正地帮助他们，从而使贫困群体的自尊心受到伤害，没有起到社会救助的真正作用。
案例二: B 村村民刘文富，48 岁，腿部残疾，妻子患有精神疾病，大女儿为智障，小女儿上小学二年级，一家人靠低保金和刘文富修鞋收入生活，刘文富表示，平时一家人吃饭都困难，有时还延迟发放救助金。虽然有些其他救济，但是维持基本的生活还是较为困难。
我国农村社会救助资金投入不足。资金主要来源于国家财政拨款，渠道较为单一，资金短缺制约着农村社会救助工作的开展，不利于农村贫困家庭脱贫致富。
Z 市救助金多源于政府财政，特别是农业税取消后，政府筹集救助金的能力下降，导致社会救助资金较为匮乏，社会筹集资金来源有限，这些均对完善农村社会救助体系产生了不利影响。
2． 2． 2 农村贫困家庭社会救助标准太低，不能充分满足困难群体需要 案例三: 70 多岁的李现友夫妇是 C村五保户，由于不愿离开居住了 50 年的老房子，所以申请了五保供养的分散供养模式，李大娘表示救助金基本可以保障他们吃饭，但是一生病就异常艰辛。上次李大爷患慢性胃炎住院，医药费很贵，虽然村里帮忙交了新农合，但仍欠下 200 多元钱，去找村委会，村委会成员表示村里没能力帮他们支付这笔钱。
五保供养模式出现“保而不全”的现象，农村五保救助包括保吃、穿、住、医、葬(教) 5 个方面，目前在“保医”方面面临最大的难题，出现救助标准太低这一问题。Z 市农村贫困人口约 1 万人，这仅是保守数据，如果反复检查核实，这个数据将更大。目前，Z 市农村社会救助主要保障的是农村绝对贫困人口，覆盖面较小，虽然低保和五保供养标准不断提高，但是相较于物价水平的快速上涨来说，提高不大，仍是低标准，仅能保证农村困难户的吃、穿、住等基本生存条件，无法满足生病住院的要求。另外，Z 市农村扶贫救助标准也较低，使农民收入增长缓慢，进一步拉大了城乡差距。
2． 2． 3 农村贫困家庭社会救助运行机制不够规范，存在骗保现象 案例四: Z 市 4 月中旬在各村进行了低保复核清理工作，镇政府工作人员李某透漏，这次审核仍发现许多错保现象，“人情保”和“关系保”在一些村仍很普遍，低保户确定过程存在许多弊端，搞形式主义。
一些村民也表示有些经济不困难的村民还领着救助金，真正困难的反而领不到。同时，救助基本就是钱，提供其他服务的情况较少。
我国农村社会救助体系虽已初步形成，但一些具体制度仍需完善，农村社会保障运行机制不够规范，首先，对农村社会救助对象缺乏科学界定。由于农村社会救助对象审核方面信息不对称以及困难群体生活条件不断变化等原因，造成错选漏选救助对象的情况，同时，在贫困家庭评定方面存在人情因素，破坏了社会救助的公平原则，造成了资金浪费。其次，救助方式过于单一。Z 市以现金救助为主，实物救助为辅，很少存在服务救助，权利救助更是少之又少。第三，Z 市农村社会救助出现“多头救助”现象，缺乏统一的管理体系，其涉及的多个部门独立运行，各不通气，救助中存在漏助和重复救助等现象。
2． 2． 4 农村社会救助法律相对滞后，政策依据粗糙虽然中央和地方各级政府颁布了关于农村社会救助的一系列政策办法，但是相关的法律政策仍不完善，农村社会救助还没有较好的理论指导和政策规范。农村社会救助缺乏规范入户调查、申请审批的政策法规，对骗保人员仅停止提供低保，没有惩罚措施来限制这一现象的继续发生，且缺乏一套有效的对农村社会保障的监督机制。
3 完善农村社会救助制度的政策建议
农村社会救助起着保障农民基本生活“最后一道防线”的作用，但其在运行过程中还存在一系列问题，所以针对这些问题提出了以下几点意见。
3． 1 加大宣传，提高公众救助意识，促进农村贫困家庭救助社会化
首先，加强宣传，使公民对贫困有一个科学认识。其次，要改变公民对社会救助的认识，享受社会救助是公民的一项权利，消除社会救助是政府施舍的观念，让农村贫困家庭在生活陷入困境后自愿向社会申请援助，克服接受社会救助会伤害个人尊严的思想。另外，要消除其他村民的嘲讽思想，鼓励社会成员参加农村社会救助，促进社会救助的社会化，为困难群众救助献上自己的一份爱心，形成一个良好的氛围。
3． 2 完善多元化农村社会救助资金筹集方式，提高救助标准
农村社会救助与城市社会救助存在明显差距，救助资金的不足造成救助标准的偏低，救助资金的短缺是制约农村社会救助体系建设的瓶颈，建设多元化的农村社会救助筹资方式，是完善农村社会救助体系的物质基础。首先，政府应加大对农村社会救助资金的投入总量，调整财政支出结构，提高农村社会救助水平。其次，应完善社会捐助体系，经过对 Z 市的调查发现，民间救助资金有着巨大的开发空间，政府可以通过发展慈善事业，制定合理的社会捐赠税收优惠措施，增加农村社会救助资金，从而提高农村社会救助标准。
3． 3 完善农村社会救助管理和运行机制，推进农村社会救助体系建设
完善农村社会救助体系的前提是建立统一的农村社会救助体系和运行机制。首先，坚持政府主导，强化政府在农村社会救助体系中的责任; 其次，坚持民政部门主管、其他各部门协调的原则，农村社会救助涉及的各部门应相互协调，在自己的职责范围内开展相应的救助工作; 另外，发挥基层工作人员的作用，基层工作人员承担着农村社会救助的具体实施工作，主要负责入户调查、家庭审核、发放资金等，所以应加强基层工作人员的培训，建设一支强有力的服务队伍，完善农村社会救助体系。
3． 4 健全农村社会救助法律制度
健全农村社会救助法律制度是充分发挥我国农村社会救助保障民生作用的法律基础。我国虽然制定了相关法律，但针对农村社会救助的实体法还未制定，没有对农村社会救助运行的法律监督制度和违规现象的惩罚措施，造成农村社会救助存在移花接木、冒名顶替、贪污挪用、优亲厚友的问题。《社会救助暂行办法》自2014 年5 月1 日起施行，希望在3 ～5 年甚至更短的时间内，以该《办法》的基本框架为基础，制定出一部真正的《社会救助法》，进一步完善农村社会救助制度。
4 小结
文章在对 Z 市农村贫困家庭社会救助实地研究的基础上，将访谈资料与相关文献进行了整理和分析，对农村贫困家庭社会救助的现状和存在问题进行了总结。尽管农村贫困家庭社会救助在运行过程中还存在各种各样的问题，还不成熟，但是不可否认它具有减小贫富差距、稳定社会、保障农村贫困家庭基本生活的优势，因此，依然要积极促进农村贫困家庭社会救助在我国的实施与发展，同时吸收各国的经验教训，促进新型农村贫困家庭社会救助的发展。
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